סמכויות חירום ובקרה פרלמנטרית במשבר הקורונה: סקירה משווה
עם פרוץ משבר הקורונה, הממשלה החלה להתקין תקנות על סמך ההכרזה הביטחונית הכללית על מצב חירום, הנמצאת בתוקף מאז קום המדינה - מבלי לבקש את הסמכתה של הכנסת. מדינת ישראל איננה המדינה היחידה בעולם אשר נדרשה לנקוט אמצעים מיוחדים להתמודדות עם משבר הקורונה, והיא גם לא המדינה היחידה אשר מצאה עצמה חסרה התשתית הנורמטיבית הדרושה להתמודד עם מצב חירום אפידמי מסוג זה. סקירה משווה
לונדון בתקופת הקורונה | shutterstock
אחד הכלים המרכזיים שבהם השתמשה הממשלה לניהול משבר הקורונה היה תקנות שעת חירום. מנגנון זה - המאפשר לממשלה להתקין תקנות דחופות הגוברות על חקיקה של הכנסת – נדרש לעתים בשעת חירום, כשקיים צורך חיוני ומיידי לטפל במשבר בלתי צפוי, ואין כל אפשרות להעביר חקיקה בזמן. אולם כפי שבית המשפט העליון ציין בעבר, מדובר במנגנון "חמור", הפוגע בעקרון הפרדת הרשויות, בביזור הכוחות והסמכויות בין הכנסת והממשלה, ובעקרון שלטון החוק המהותי – המחייב עיגון הסדרים ראשוניים בחקיקה ראשית של הכנסת.בג"ץ 6971/98 פריצקי נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(1) 763, 777, 789 (1999). לכן, חשוב להבטיח פיקוח פרלמנטרי הן על עצם ההחלטה שקיים מצב חירום המצדיק שימוש במנגנון, והן על תוכנן של התקנות עצמן. אולם, עם פרוץ המשבר הנוכחי, הממשלה החלה להתקין תקנות על סמך ההכרזה הביטחונית הכללית על מצב חירום, הנמצאת בתוקף מאז קום המדינה - מבלי לבקש את הסמכתה של הכנסת.
מדינת ישראל איננה המדינה היחידה בעולם אשר נדרשה לנקוט אמצעים מיוחדים להתמודדות עם משבר הקורונה, והיא גם לא המדינה היחידה אשר מצאה עצמה חסרה התשתית הנורמטיבית הדרושה להתמודד עם מצב חירום אפידמי מסוג זה(מלבד פקודת בריאות העם המיושנת). מטרת סקירה זו לבחון אפוא את האופן שבו מדינות דמוקרטיות אחרות התמודדו עם הצורך לאמץ במהירות מכשירים משפטיים שונים המותאמים לצרכי השעה. האם הן נסמכו על סמכויות חירום חוקתיות או שמא מצאו דרכי פעולה אחרות?
סקירה זו מחולקת לשני חלקים. בחלק הראשון אציג בקיצור נמרץ את מנגנון ההכרזה על מצב חירום המעוגן בחוק יסוד: הממשלה, ואת הבעייתיות העקרונית הכרוכה בהסתמכות על ההכרזה המתמדת על מצב חירום, לצורך התמודדות עם משבר הקורונה. לאחר מכן, אציג את מסגרת החירום החוקתית בשבע מדינות דמוקרטיות - צרפת, גרמניה, בריטניה, אירלנד, ספרד, שוודיה וטייוואן – ואת הצעדים שנקטו בעקבות משבר הקורונה.
כידוע, בישראל מוכרז מצב חירום מתמיד מאז קום המדינה. כיום, הסמכות להכריז על מצב חירום מעוגנת בסעיף 38 לחוק יסוד: הממשלה, הקובע כי "ראתה הכנסת שקיים במדינה מצב של חירום רשאית היא, ביוזמתה או על פי הצעת הממשלה, להכריז על מצב חירום". ההכרזה מוארכת בידי הכנסת כעניין שבשגרה – בעיקר משום שעדיין ישנם חוקים וצווים שונים שתחולתם תלויה בה. רבים מחוקים וצווים אלה (כגון שורה של צווים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, השתי"ח-1957) אינם קשורים כלל לענייני ביטחון או חירום; אחרים – אף שהם עוסקים בסמכויות מיוחדות הניתנות למדינה על מנת להתמודד עם הטרור (כמו למשל החוק העוסק במעצרים מנהליים) – הפכו מזמן לחלק מהנוף המשפטי השגרתי במדינת ישראל. בעקבות עתירה לבג"ץ משנת 1999 (בג"ץ 3091/99 האגודה לזכויות האזרח נ' הכנסת), הממשלה והכנסת מקיימים עבודת מטה לניתוק חוקים אלה ממצב החירום, אך המלאכה טרם הושלמה.נכון להיום נותרו 5 חוקים ו-21 צווים התלויים במצב החירום (בהשוואה ל-9 חוקים ו-165 צווים בשנת 2009). ראו: הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה חוק ומשפט לעניין הכרזה על מצב חירום, סקירת הטיפול בחקיקה שתוקפה מותנה בקיומה של הכרזה על מצב חירום (יולי 2018).
מלבד החוקים התלויים במצב החירום, הכרזה על מצב חירום גם מעניקה לממשלה את הסמכות הקיצונית להתקין תקנות לשעת חירום, הגוברות על חקיקה ראשית של הכנסת. לפי סעיף 39 לחוק היסוד, סמכות זו נועדה "להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים". היא כפופה לכמה מגבלות חשובות: חוק היסוד מבהיר כי "אין בכוחן של תקנות שעת חירום למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע או להתיר פגיעה בכבוד האדם". כמו כן חוק היסוד קובע כי "לא יותקנו תקנות שעת חירום ולא יופעלו מכוחן הסדרים, אמצעים וסמכויות, אלא במידה שמצב החירום מחייב זאת" (סעיף 39(ה)). תקנות שעת חירום מוגשות לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת באופן מיידי, והכנסת מוסמכת לבטלן בכל עת. הן פוקעות לאחר שלושה חודשים לכל היותר, אלא אם הוארכו בחוק של הכנסת. רק במקרים חריגים ויוצאי דופן, כאשר דחיפות העניין אינה מאפשרת לכנס את הכנסת, רשאית הממשלה להכריז בעצמה על מצב חירום לתקופה מוגבלת של עד שבעה ימים (סעיף 38(ג)).
עוד בשנת 1990, קבע בית המשפט העליון כי גם בהתקיים צורך דחוף וחיוני, אין לעשות שימוש בסמכות חריגה זו כאשר פתוחה הדרך לתיקון מהיר של החוק באמצעות פניה לכנסת: "מקום שבו קיימת אפשרות של חקיקה סדירה ומהירה על-ידי הכנסת, חייבת סמכות החקיקה של הרשות המבצעת לסגת מפניה, שהרי באורח עקרוני יש להיזקק לסמכות של חקיקה לשעת חירום רק כאשר אין אפשרות להמתין עד לקיומם של תהליכי החקיקה של הכנסת".בג"ץ 2994/90 פורז נ' ממשלת ישראל, פ"ד מד(3) 317, 321-322 (1990). בעניין פריצקי – שנדון לאחר אימוץ ההסדר הנוכחי בחוק יסוד: הממשלה - השופטת דורנר הבהירה ביתר שאת, כי אין להיזקק לסמכות להתקין תקנות שעת חירום אלא כאשר הכנסת מנועה מלבצע את תפקידה מפאת מצב החירום עצמו: "אין להתקין תקנות שעת-חירום אלא אם מצב-החירום מונע חקיקת חוק. ודוקו: נדרש, כי חסימתה של האפשרות לחקיקת חוק תיגרם עקב מצב-החירום הקיים במדינה. כלומר, ניתן להתקין תקנות שעת-חירום רק כאשר כתוצאה ממצב-החירום הכנסת משותקת, ואין ביכולתה לקיים הליכי חקיקה".עניין פריצקי, פס' 6 לחוות דעתה של השופטת דורנר (הדגשים במקור). כן ראו: אריאל בנדור "מצבי חירום" ספר דורית ביניש 447, 464-468 (קרן אזולאי, איתי בר-סימן-טוב, אהרן ברק ושחר ליפשיץ, עורכים, 2018). גם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מבהירות, כי "כל אימת שניתן לפנות לחקיקה רגילה, יש להעדיף דרך זו על-פני התקנת תקנות שעת-חירום".הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 2.3100, "חקיקת משנה: נוהל והנחיות".
עד לפרוץ משבר הקורונה, סוגיית ההכרזה המתמדת על מצב חירום נתפסה בעיני רבים כעניין כמעט "טכני". היתה הכרה בכך שההכרזה ממשיכה להיות מוארכת בעיקר בשל החקיקה שעדיין תלויה בה, ושמדובר במצב שאינו תקין. אולם בפועל - הממשלה עשתה שימוש מועט בסמכות להתקין תקנות שעת חירום,לפי תגובת המשיבים בבג"ץ 2399/20 עדאלה נ' ראש הממשלה (תלוי ועומד), "במהלך העשור האחרון, וטרם פרוץ משבר הקורונ בישראל, הממשלה התקינה שתי תקנות שעת חירום בלבד (תקנות שעת חירום (שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית), תש"ע-2010... תקנות שעת חירום (שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית), התשע"ז-2017)." (פס' 33 לתגובה מקדמית מטעם המשיבים 1 ו-3 מיום 20.4.2020, הדגשים במקור). ומלאכת ניתוק החקיקה מההכרזה המשיכה להתקדם לאיטה.
בפעם האחרונה בה דנה ועדת החוץ והביטחון (הזמנית) של הכנסת בבקשת הממשלה להאריך את ההכרזה – בפברואר 2020 - היה נהיר לכלל משתתפי הדיון שמטרת ההארכה לאפשר את השלמת מלאכת ניתוק החקיקה ממצב החירום. נציג הייעוץ המשפטי של הוועדה ציין בדיון כי "הסיבה שעדיין ממשיכים להכריז על מצב חירום היא סדרה של חוקים וצווים שתלויים במצב החירום ושאם לא תהיה הכרזה תקפה, הם יפקעו."פרוטוקול מס' 9 של ועדת החוץ והביטחון מיום 16.2.2020, עמ' 2. גם נציגת הממשלה הבהיר כי "מבחינת הממשלה, הסיבה שבגללה עדיין יש מצב חירום במדינה היא לאו דווקא בגלל שלל החקיקה הכלכלית, אלא בהתאם לסמכות שבחוק היסוד... בגלל שיש חקיקה שנדרשת כדי להתמודד עם מצב החירום – החקיקה הביטחונית דווקא – ובהתאם לתקנון הכנסת."שם, עמ' 3. נציגת הממשלה אף טרחה להדגיש כי הממשלה לא עשתה שימוש כלשהו בסמכות להתקין תקנות שעת חירום מאז ההכרזה הקודמת.שם. משתתפי הדיון לא העלו על דעתם כי ההארכה ה"טכנית" תשמש את הממשלה – בתוך שבועות אחדים בלבד – ליצירת קורפוס משפטי שלם להתמודדות עם משבר הקורונה, ללא כל צורך להיזקק לשירותיה של הרשות המחוקקת.
לאחר פרוץ משבר הקורונה התעורר כלי תקנות שעת החירום מחדש. מאז 24.3.20 התקינה הממשלה שורה ארוכה של תקנות, במגוון נושאים רגישים בעלי השלכות מובהקות על זכויות האדם - כגון אופן ניהול דיוני מעצרים בזמן הקורונה, מגבלות על ביקורי עורכי דין ומשפחות בבתי הכלא, מעקב אחר אזרחים בידי המשטרה והשב"כ באמצעות נתוני תקשורת ומידע טכנולוגי אחר, הטלת מגבלות תנועה על האוכלוסייה, סגירת אזורים הסובלים מרמת תחלואה גבוהה ועוד.ראו למשל: תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), השת"ף-2020; תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל), תש"ף-2020. זאת לצד השימוש בהסדרים אחרים כגון פקודת בריאות העם, 1940. את סמכותה להוציא תקנות שעת חירום ביססה הממשלה על ההכרזה הכללית הקיימת ולא פנתה לכנסת להכריז מחדש על מצב חירום.
אין כל ספק שמשבר הקורונה הוא מצב חריג אשר כדברי בית המשפט "מעמידה בפני מערכת הבריאות אתגר יוצא דופן וטומנת בחובה השלכות הרסניות בתחומים נוספים ובראשם ביטחונן הכלכלי של משפחות רבות..."בג"ץ 2109/20 בן מאיר נ' ראש הממשלה (2020), פס' 27 לחוות דעתה של הנשיאה חיות. בנסיבות הקיצוניות שנוצרו אכן ייתכן שהיה צורך להכריז על מצב חירום, ולהסמיך את הממשלה להתקין את התקנות הדרושות באופן מיידי כדי להתמודד עם המצב – תוך פניה מיד לאחר מכן לעיגון ההסדרים הנדרשים בחקיקה ראשית של הכנסת (כדרישת היועץ המשפטי לממשלה).על החובה לפעול מידיית לעיגון ההסדרים בחקיקה ראשית ראו מכתביו של היועץ המשפטי לממשלה לראש הממשלה מיום 1.4.2020, ו-6.4.2020. לשם כך ראוי היה כי הממשלה תפנה לכנסת ותבקש שתכריז על מצב חירום ספציפי לעניין זה. אין מדובר בעניין טכני, אלא בפגם היורד לשורש עקרון הפרדת הרשויות וביזור הכוחות בין הממשלה ובין הכנסת. מצב בו הממשלה משתמשת בהכרזה ביטחונית כללית כמעין "צ'ק פתוח" להתקין תקנות שעת חירום בעניינים אחרים, הוא מצב בלתי תקין - לא כל שכן, כשגם ההכרזה הביטחונית עצמה מוארכת לא משום שיש במדינה מצב חירום המאיים לשתק את יכולת הפעולה של הרשויות, אלא רק כי עדיין לא הושלמה מלאכת ניתוק החקיקה. דווקא במצב חירום אמיתי דוגמת משבר הקורונה, כשהחברה נדרשת להתמודד עם דילמות חברתיות כואבות מנשוא, הדורשות איזון זהיר וקשה בין הצורך להגן על חיי אדם ובין חיוניות המשק וזכויות יסוד אחרות של הפרט – חשוב להבטיח פיקוח ראוי של הכנסת על התנהלות הממשלה. חיוני לאפשר לרשות המבצעת לפעול – אך חשוב לא פחות לקיים את המנגנונים המוסדיים שבכוחם לרסן את הנטייה הטבעית להתיר את הרסן ולהכשיר אמצעים פוגעניים ובלתי מידתיים, כשסכנה עומדת לפתחנו. כפי שחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו דורש כי פגיעה בזכות יסוד תהיה בחוק או על פי הסכמה מפורשת בו, ראוי לפרש את חוק יסוד: הממשלה כדורש כי סמכות הממשלה להתקין תקנות שעת חירום – העשויות אף הן לפגוע בזכויות יסוד - תהיה על פי הסמכה ספציפית ומפורשת של הכנסת. ההסתמכות על מצב חירום בטחוני להתמודדות עם משבר אזרחי מובהק, גם תורמת ל"ביטחוניזציה" בעייתית של משבר שאיננו בטחוני.
גם אם ניתן להניח, שהכנסת היתה נעתרת לבקשת הממשלה להכריז על מצב חירום, תהליך הפיקוח – בו הממשלה נדרשת להציג את הצורך המדויק, ומתקיים דיון בנחיצות המהלך – הינו בעל משמעות מהותית. כפי שראינו אך לאחרונה – כאשר ועדת המשנה לענייני שירות הביטחון הכללי נדרשה לאשר את החלטת הממשלה להסמיך את השב"כ לעסוק במעקב אחר חולי קורונה - פיקוח פרלמנטרי תורם תרומה חשובה לתהליכי החשיבה בנוגע לצעדים חריגים הננקטים במצבי חירום.
1. צרפת
מסגרת החירום הכללית: סעיף 16 לחוקה הצרפתית מעניק לנשיא צרפת סמכות רחבה לנקוט צעדי חירום כאשר ישנה הפרעה לתפקודם הראוי של רשויות הציבור החוקתיות, בעקבות איום "רציני ומיידי" על מוסדות הרפובליקה, על עצמאות האומה, על השלמות הטריטוריאלית שלה, או על יכולתה למלא אחר מחוייבויותיה הבינלאומיות. עם זאת, על הצעדים הננקטים להיות מכוונים אך ורק להחזרת יכולת הפעולה של הרשויות השונות בהקדם האפשרי.ראו: Sébastien Platon, From One State of Emergency to Another – Emergency Powers in France, VERFASSUNGSBLOG (9.4.2020) לפי החוקה, על הנשיא להיוועץ במועצה החוקתית לפני נקיטתם של צעדי חירום,המועצה החוקתית היא בית המשפט הצרפתי האמונה על בדיקת חוקתיותן של הצעות חוק לפני כניסתן לתוקף. ולאחר שישים ימים עליה לקיים מיוזמתה ביקורת על הצעדים הננקטים (לאחר שלושים ימים היא רשאית לקיים ביקורת לבקשת נשיא אחד מבתי הפרלמנט או שישים מחבריהם).שם. כן ראו: Krisztina Binder, Maria Diaz Crego, Gianna Eckert, Silvia Kotanidis, Rafal Manko and Micaela Del Monte, States of Emergency in Response to the Coronavirus Crisis: Situation in Certain Member States 3-4 (European Parliamentary Research Service, May 2020). עד היום נעשה שימוש סמכות זו רק פעם אחת, בשנת 1961.Binder, 3 בנוסף, סעיף 36 לחוקה מאפשר הכרזה על "מצב מצור", הרלוונטי למקרים של מלחמה או התקוממות מזויינת.
לפי חוק משנת 1955 (חוק מצב החירום), מועצת השרים רשאית להכריז על מצב חירום (בחתימת נשיא המדינה) בהתקיים "סכנה מיידית, כתוצאה מהפרות חמורות של הסדר הציבורי או מאירועים אשר בשל טבעם או חומרתם מהווים אסונות ציבוריים". הכרזה כזאת מעניקה לממשלה סמכויות מרחיקות לכת, אולם לא ניתן להאריך אותה מעבר ל-12 ימים ללא אישור הפרלמנט.Platon, לעיל ה"ש 13. משטר חירום זה שימש, בין היתר, להכרזה על מצב חירום בעקבות מתקפות הטרור בפריז בשנת 2015.
המסגרת החוקית להתמודדות עם הקורונה: במסגרת משבר הקורונה לא נעשה שימוש בסמכויות כלליות אלה. בתחילת המשבר הוצאו צווים שונים מכוח פקודת בריאות הציבור. אולם, לאחר שהתברר כי פקודה זו איננה מספקת תשתית טובה מספיק לצעדים שננקטו, נחקק ביום 23.3.2020, בהליך מזורז, "חוק תגובת החירום לאפידמיית קוביד-19 (2020-290)". החוק יצר משטר חירום מיוחד לענייני בריאות הציבור, המאפשר הכרזה על מצב חירום במקרה של "אסון בריאותי המסכן, לאור טבעו וחומרתו, את בריאות הציבור". הליך ההכרזה הקבוע בחוק החדש דומה לזה המעוגן בחוק משנת 1955, אולם אישור הפרלמנט נדרש רק לאחר חודש, במקום 12 ימים. כמו כן, החוק מכריז בעצמו על מצב חירום לתקופה של חודשיים ממועד כניסתו לתוקף. מצב חירום בריאותי מעניק לממשלה סמכות רחבה להוציא צווים, המותאמים לצורך הספציפי של מאבק במחלה מדבקת: להגביל חופש תנועה, לבודד חולים, לסגור מקומות שפתוחים לציבור, למנוע או להגביל התקהלויות, לתפוס מוצרים ושירותים הנדרשים למאבק במחלה, לפקח על מחירים, ולהטיל מגבלות נוספות על חופש העיסוק.
נתוני התחלואה בקורונה: בצרפת דווחו עד היום על 174,191 חולי קורונה, מתוכם מתו 25,809 בני אדם.הנתונים לקוחים מאתר https://www.worldometers.info/coronavirus/, ונכונים ליום 6.5.2020.
2. גרמניה
מסגרת החירום החוקתית: בעקבות הטראומה של השימוש הנרחב בסמכויות חירום ברפובליקת ויימאר, שנוצלו בסופו של דבר בידי היטלר לביסוס שלטונו, סמכויות חירום נוספו לחוקה הגרמנית רק בשנת 1968.ראו: Sven Jürgensen, Frederik Orlowski, Critique and Crisis: The German Struggle with Pandemic Control Measures and the State of Emergency, Verfassungsblog (19.4.2020); Constanze Stelzenmüller, Sam Denney, Covid-19 is a Severe Test for Germany’s Postwar Constitution, Lawfare (16.4.2020); Anika Klafki, Andrea Kießling, Fighting Covid 19 – Legal Powers and Risks: Germany, Verfassungsblog (20.3.2020); Binder, לעיל ה"ש 15, בעמ' 3-5. משטר החירום המרכזי המוכר בחוקה הגרמנית הוא "מצב ההגנה", המיועד לחול אך ורק במצבי מלחמה – כאשר ישנה מתקפה על גרמניה או איום מיידי למתקפה כזאת. ככלל, הכרזה על "מצב הגנה" טעונה רוב מיוחס ב-Bundestag (הפרלמנט הגרמני) ואישור ה-Bundesrat (מועצה מחוקקת פדראלית המורכבת מנציגי המדינות השונות). רק במקרים דחופים במיוחד, המונעים לחלוטין כינוסם של גופים אלה, מועברת סמכות ההכרזה ל"וועדה המשותפת" – ועדה מיוחדת המורכבת מנציגיהם של שני גופים אלה, בהתאם לכוחם היחסי של הסיעות השונות בפרלמנט (שני שליש מהחברים בוועדה הם מה-Bundestag, ושליש מה-Bundesrat).ראו סעיפים 115a ו-53a לחוקה הגרמנית. הכרזה על מצב הגנה מעניקה לממשל הפדראלי סמכויות שונות – לרבות הסמכות לחוקק בנושאים שברגיל נתונים לסמכות המדינות, להיזקק להליכי חקיקה מזורזים, לעכב ביקורת שיפוטית על מעצרים במקרים שונים, ועוד. רק כאשר הוועדה המשותפת מוצאת, כי "מחסומים בלתי עבירים" מונעים את כינוס הפרלמנט בזמן, רשאית היא להפעיל את סמכויות החירום במקומו.ראו סעיפים 115c-115e לחוקה. הפרלמנט, בהסכמת ה-Bundesrat, רשאי לבטל בכל עת הכרזה על מצב חירום או חקיקה של הוועדה המשותפת.סעיף 115l. סעיף נפרד בחוקה מאפשר לפרלמנט לקבוע כי חוקים מסויימים יחולו ב"מצבי מתח", לפי הכרזת רוב מיוחד של בית המחוקקים.סעיף 80a לחוקה.
בנוסף על מצב ההגנה – החל כאמור אך ורק במצבי מלחמה קיצוניים – סעיף 91 לחוקה קובע הוראות מיוחדות, החלות במצב אחר בו ישנה סכנה מיידית לקיומה של גרמניה, לקיומה של אחת המדינות, או לקיום המשטר החוקתי החופשי שלהן ("מצב חירום פנימי"). סעיף זה אינו מעניק סמכויות חקיקה מיוחדות לרשות המבצעת, ואינו מאפשר פגיעה מיוחדת בזכויות – אלא מסמיך מדינות להסתייע במשטרה או ברשויות של מדינה אחרת, או במשטרה הפדראלית. כמו כן, אם מדינה אינה מוכנה או אינה מסוגלת להתמודד עם הסכנה, הסעיף מסמיך את הממשל הפדראלי להתערב באמצעות המשטרה הפדראלית או אף ליטול פיקוד על משטרות מדינתיות. סעיף נוסף בחוקה – סעיף 35 – קובע הוראות נוספות בדבר הסתייעות הדדית של מדינות ושל הממשל הפדראלי כדי להתמודד עם איומים חמורים על הסדר הציבורי כגון תאונות או אסונות טבע. סמכויות ההתערבות של הממשל הפדראלי לפי סעיפים אלה נתונות לפיקוח הפרלמנט, הרשאי לדרוש את הפסקתן בכל עת.
המסגרת החוקית להתמודדות עם הקורונה: מצבי חירום חוקתיים אלה לא שימשו לניהול משבר הקורונה. ברור שאין מדובר במצב הגנה, ונחלקו הדעות אם המשבר מגיע לכדי מצב חירום פנימי.ראו Jürgensen, ולעומת זאת Binder, לעיל ה"ש 15, בעמ' 4-6. השימוש בסמכויות חירום הוא גם שנוי במחלוקת בגרמניה, וקיימת רתיעה מצד גורמי ממשלה להיזקק אליהן. כמו כן, כפי שראינו, סעיפים אלה אינם מעניקים ממילא את מלוא הכלים הדרושים כדי להתמודד עם סכנה בריאותית מסוג זה.
עם פרוץ המשבר נחקק במהירות תיקון לחוק משנת 2001 העוסק במניעת הדבקות (Infection Protection Act), במסגרתו הפרלמנט הפדראלי הכריז על "מצב אפידמי בעל משמעות לאומית" לתקופה של שנה (הניתנת לביטול). במצב אפידמי הממשלה הפדראלית מוסמכת לקיים בדיקות בריאותיות בגבולות, להתקין תקנות שונות בנושאים בריאותיים שונים, לתפוס ציוד רפואי ולפעול לגיוס צוותים רפואיים. רוב המגבלות שהוטלו על התקהלויות, על תפילות ועל חופש התנועה הוטלו דווקא ברמה המדינתית, בהתאם ל-IPA ובהתאם לחקיקה מקומית רלוונטית.
נתוני התחלואה בקורונה: בגרמניה דווחו עד היום על 167,575 חולי קורונה, מתוכם מתו 7190 בני אדם.הנתונים לקוחים מאתר https://www.worldometers.info/coronavirus/, ונכונים ליום 6.5.2020.
3. בריטניה
סמכות החירום הכללית: בבריטניה סמכות הממשלה להתקין תקנות חירום מעוגנת ב-Civil Contingencies Act משנת 2004, המסמיך את הממשלה (בהתאם לסמכות המלכה) להתקין תקנות חירום כאשר הדבר נדרש כדי להתמודד עם מצב המאיים לגרום נזק חמור לרווחת האדם. מדובר בסמכות רחבה, המאפשרת פעולות כגון החרמת רכוש, הטלת מגבלות תנועה ועוד – אולם תקנות החירום טעונות אישור פוזיטיבי של שני בתי הפרלמנט בתוך שבעה ימים. גם אם הן מאושרות, התקנות פגות לאחר 30 ימים לכל היותר (הממשלה יכולה להתקין תקנות חדשות, אבל שוב תידרש לאישור הפרלמנט בתוך שבוע).[1] Paul F. Scott, Fighting Covid 19 – Legal Powers and Risks: The United Kingdom, Verfassungsblog (21.3.2020); בנדור, לעיל ה"ש 4, בעמ' 454-456. כמו כן, לא ניתן לתקן באמצעות תקנות חירום את חוק זכויות האדם משנת 1998.
המסגרת החוקית להתמודדות עם הקורונה: בריטניה לא התמודדה עם משבר הקורונה באמצעות הסמכות הכללית להתקין תקנות חירום - הטעונות ממילא אישור פרלמנטרי בתוך שבעה ימים. תחת זאת, היא העבירה ביום 25.3 חוק מקיף – ה-Coronavirus Act 2020 – המקנה לממשלה שורה ארוכה מאד של סמכויות להתמודד עם הקורונה. בין היתר עוסק החוק בדחיית בחירות מקומיות; הקלת התנאים לגיוס צוות רפואי ולהחזרת רופאים בפנסיה לעבודה; סגירת מקומות, מניעת התקהלויות ובידוד אנשים שנמצאו חיוביים; קיום הליכים משפטיים בוידאו; סגירת מוסדות חינוך; טיפול בגופות; הארכת מועדים להחזקת דגימות דנ"א וטביעות אצבע בידי המשטרה; הוראות למינוי זמני של נציבים שיפוטיים (judicial commissioners), המוסמכים לאשר צווי מעקב דיגיטליים, ולהארכת המועדים למתן אישורים אלה ועוד. החוק, המשתרע על 359 עמודים, נחקק בהליך בזק של שישה ימים (הוא פורסם ביום 19.3).Joelle Grogan, Right Restriction or Restricting Rights? The UK Acts to Address Covid-19, VERFASSUNGSBLOG (17.4.2020). מדובר בהוראת שעה למשך שנתיים – אולם לאחר שישה חודשים על הפרלמנט לקיים דיון נוסף בנוגע למועד פקיעתו. החוק לא הוחרג מהוראות חוק זכויות האדם משנת 1998, ועל כן כפוף לביקורת לפי האמנה האירופית לזכויות האדם.שם.
על אף מאמץ חקיקתי זה, מגבלות התנועה החמורות עוגנו דווקא בתקנות, שהוצאו מכוח חוק בריאות הציבור משנת 1984.לעיון בתקנות ראו: https://www.legislation.gov.uk/uksi/2020/350/made/data.pdf התקנות קובעות איסורים על התקהלויות של מעל שני אנשים, על פתיחת עסקים מסוגים שונים, ועל יציאה מהבית שלא לאחת המטרות הספציפיות המנויות בתקנות. כל זאת, למשך "תקופת חירום" של עד שישה חודשים. התקנות הוצאו בידי מזכיר המדינה אולם היו טעונות אישור פוזיטיבי של שני בתי הפרלמנט בתוך 28 ימים.Grogan, לעיל ה"ש 27. בבריטניה הושמעה ביקורת על הבחירה לעגן את מגבלות התנועה הגורפות בתקנות, ולא בחקיקה ראשית – והועלו ספקות בנוגע לשאלה אם החוק משנת 1984 – המאפשר הטלת מגבלות על תנועתו של אדם או על קשריו עם אנשים אחרים – אכן מהווה בסיס משפטי מספק לכך.שם.
נתוני התחלואה בקורונה: באנגליה דווחו עד היום על 201,101 חולי קורונה, מתוכם מתו 30,076 בני אדם.הנתונים לקוחים מאתר https://www.worldometers.info/coronavirus/, ונכונים ליום 6.5.2020.
4. אירלנד
מסגרת החירום החוקתית: החוקה האירית מאפשרת הכרזה על מצב חירום (בידי הפרלמנט) אך ורק במצב של מלחמה או מרד.Alan Greene, Ireland’s Response to the COVID-19 Pandemic, VERFASSUNGSBLOG (11.4.2020). ההשלכה המרכזית של מצב חירום חוקתי היא מתן סמכות לפרלמנט לחוקק חוקים החסינים מפני ביקורת חוקתית (בכפוף לסייג האוסר על הטלת עונש מוות).ראו סעיף 28.3.3 לחוקה.
המסגרת החוקית להתמודד עם הקורונה: לאור העובדה שמצב החירום החוקתי האירי חל אך ורק על מצבי מלחמה, התגובה האירית למשבר הקורונה נדרשה להתקיים במסגרת כללי המשחק החוקתיים הרגילים. בהתאם לכך הפרלמנט האירי העביר שתי הוראות שעה, המעניקות לממשלה סמכויות חירום להתמודדות עם המשבר. החוק הראשון, The Health (Preservation and Protection and other Emergency Measures in the Public Interest) Act 2020, תיקן חוק משנת 1947, העוסק במניעת התפשטות מחלות מדבקות. בין היתר, התיקון לחוק מאפשר לשר הבריאות להתקין תקנות הדרושות למניעת התפשטות מחלת הקורונה – לרבות תקנות הכוללות מגבלות על כניסה ויציאה מהמדינה, חובה על אנשים להישאר בבית ועוד. כמו כן התיקון כולל משטר למעצרם ובידודם של אנשים החשודים כחולים והסדרים סוציאליים שונים להתמודדות עם ההשלכות הכלכליות של המשבר. הוראת השעה השניה, The Emergency Measures in the Public Interest (Covid-19) Act 2020, מרכזת את עיקר התגובה הכלכלית למשבר וכוללת בין היתר הוראה המקפיאה תשלומי שכירות.Greene, לעיל ה"ש 33.
נתוני התחלואה בקורונה: באירלנד דווחו עד היום על 22,248 חולי קורונה, מתוכם מתו 1375 בני אדם.הנתונים לקוחים מאתר https://www.worldometers.info/coronavirus/, ונכונים ליום 6.5.2020.
5. ספרד
מסגרת החירום החוקתית: החוקה הספרדית מכירה בשלוש דרגות שונות של מצבי חירום: מצב מצור (State of Siege), מצב חירום (State of Emergency), ומצב כוננות (State of Alarm). Binder, לעיל ה"ש 15, בעמ' 10-11; כן ראו דפנה ברק-ארז "חוקה למצבי חירום" ספר שלמה לוין 671, 686-687 (אשר גרוניס, אליעזר ריבלין ומיכאיל קרייני, עורכים, 2013). הכרזה על מצב מצור, החמור מבין המצבים, טעונה קביעת רוב מיוחד של בית המחוקקים, ואפשרית רק כשיש סכנה למשטר החוקתי של הספרד או לעצמאותה, ריבונותה או שלמותה הטריטוריאלית, כתוצאה מהתקוממות אלימה או הפעלה אחרת של כוח. הכרזה על מצב חירום, לעומת זאת, נעשית בידי הממשלה באישור מוקדם של הפרלמנט, ואפשרית במקרים של הפרות חמורות של הסדר הציבורי או אירועים אחרים המשפיעים באופן רציני על יכולתם של אזרחים לממש זכויות יסוד או על תפקוד הרשויות. מצב חירום יכול להימשך עד שלושים ימים, וניתן להארכה לשלושים ימים נוספים. על מצב כוננות רשאית הממשלה להכריז בעצמה, במקרים של אסונות טבע, משברים בריאותיים ועוד – כאשר אין בכוחה להחזיר את הסדר באמצעות סמכויותיה הרגילות. מצב כוננות יכול להימשך עד 15 ימים, וכל הארכה טעונה אישור הפרלמנט. בעוד מצב מצור ומצב חירום מביאים להשעיית זכויות חוקתיות מסויימות, מצב כוננות יכול אך להגבילן. עד היום לא נעשה שימוש במדינה בסמכות להכריז על מצב מצור או חירום. על מצב כוננות הוכרז רק פעם אחת בעבר, במסגרת שביתה של פקחי תעופה אווירית שהובילה לסגירת השטח האווירי של ספרד.Binder, 10.
המסגרת החוקית להתמודד עם הקורונה: ממשלת ספרד הכריזה על מצב כוננות ביום 14.3, שהוארך פעמיים. צו ההכרזה הורה על סגירת מוסדות החינוך ועל עצירת פעילות כלכלית בלתי חיונית, אסר על התקהלויות ציבוריות, הטיל מגבלות תנועה גורפות, ריכז את כלל כוחות הביטחון במדינה (לרבות האזוריות והמקומיות) תחת השלטון המרכזי, והסמיך את הרשויות לתפוס רכוש ולגייס כוח אדם לטיפול במשבר. עוד טרם ההכרזה, חלק מצעדים אלה ננקטו ברמה האזורית.שם, 11. דיון פרלמנטרי ראשון בהכרזת מצב הכוננות התקיים כבר ביום 18.3, וההארכות התקבלו באישור בית המחוקקים.שם. יצויין כי בנוסף על הכרזת מצב הכוננות, הממשלה עיגנה חלק מהצעדים הכלכליים שנקטה בצווים מיוחדים שנחקקו בהתאם לסעיף נוסף בחוקה, המסמיך את הממשלה, במקרים חריגים ודחופים, להתקין צווים בעלי מעמד של חוק decree laws)).שם. צווים כאלה נתונים למגבלות שונות (למשל - אינם יכולים לפגוע בזכויות יסוד חוקתיות) והם פגים לאחר שלושים ימים אם לא אומצו בידי הפרלמנט.שם. לעניין המגבלות המהותיות החלות על צווי חקיקה ראו סעיף 86 לחוקה.
נתוני התחלואה בקורונה: בספרד דווחו עד היום על 253,682 חולי קורונה, מתוכם מתו 25,857 בני אדם.הנתונים לקוחים מאתר https://www.worldometers.info/coronavirus/, ונכונים ליום 6.5.2020.
6. שוודיה
מסגרת החירום החוקתית: החוקה השוודית כוללת הוראות שונות להתמודדות עם מצב מלחמה במתכונת חירום, אולם אינה כוללת הסדר להכרזה על חירום אזרחי.Mark Klamberg, Between Normalcy and State of Emergency: The Legal Framework for Sweden’s Coronavirus Strategy, The Local se (9.4.2020). יחד עם זאת, פרק 8 לאחד מחוקי היסוד החוקתיים של שוודיה מאפשר לפרלמנט השוודי להעניק לממשלה סמכות חקיקה מוגבלת בתחומים מסוימים – אף אם ברגיל היו טעונים הסדרה בחקיקה ראשית. כך למשל החוקה מאפשרת לפרלמנט להסמיך את הממשלה לחוקק חוקים הנוגעים ל"יחסים בין פרטים ובין מוסדות ציבוריים, הנוגעים לחובותיהם של פרטים, או אשר מגבילים באופן אחר את נסיבותיהם האישיות או הכלכליות".ראו פרק 8, סעיף 3 לחוק היסוד “The Instrument of Government”. זאת בכפוף לחריגים שונים – כגון איסור על הטלת עונשים שאינם קנסות בחקיקה ממשלתית. חקיקה ממשלתית צריכה להיות מוגשת לבחינת הפרלמנט, לפי דרישתה בכל עת.
המסגרת החוקית להתמודדות עם הקורונה: כידוע, תגובתה של שוודיה למשבר הקורונה התאפיינה במגבלות מתונות יותר על שגרת החיים ופעילות המשק. בשלב הראשון, המגבלות שהוטלו נסמכו על חקיקה ספציפית קיימת – כגון חוק הסדר הציבורי, המאפשר הגבלת התקהלויות, וחוק השליטה על מחלות מדבקות, המאפשר השמת אנשים בבידוד, סגירת מקומות ספציפיים, וחיוב אנשים להיבדק.Klamberg, לעיל ה"ש 45. במקביל תוקנו דברי חקיקה שונים כדי לאפשר התמודדות עם המשבר הנוכחי. כך למשל תוקן חוק החינוך כדי לאפשר סגירת בתי ספר ואוניברסיטאות.
עם זאת ביום 16.4 הפרלמנט אימץ הוראת שעה מיוחדת בהתאם לפרק 8 לחוק היסוד, שנועדה לאפשר תגובה ממשלתית מהירה יותר במידת הצורך. הוראת השעה, הנמצאת בתוקף עד 30.6, מסמיכה מפורשות את הממשלה להתקין תקנות הנוגעות לניהול משבר הקורונה – כגון סגירת בתי ספר, עסקים ועוד - ללא צורך להיזקק להליך חקיקה רגיל (ישנה ביקורת פרלמנטרית בדיעבד).[1] Catherine Edwards, What Sweden’s Coronavirus Crisis Law Means (And Doesn’t Mean), The Local se (16.4.2020). הובהר עם זאת, כי אין בחקיקה זו כדי לאפשר הטלת מגבלות תנועה גורפות דוגמת עוצר – אשר עדיין יחייבו חקיקה ראשית של הפרלמנט.שם.
נתוני התחלואה בקורונה: בשוודיה דווחו עד היום על 23,918 חולי קורונה, מתוכם מתו 2941 בני אדם.הנתונים לקוחים מאתר https://www.worldometers.info/coronavirus/, ונכונים ליום 6.5.2020.
7. טייוואן
מסגרת החירום החוקתית: החוקה מסמיכה את הנשיא, באישור הממשלה, להתקין תקנות חירום כדי למנוע סכנה מיידית לביטחון המדינה או לביטחון התושבים או כדי להתמודד עם משבר כלכלי. עם זאת, על התקנות להיות מוגשות לאישור הפרלמנט בתוך עשרה ימים; ובהעדר אישור פוזיטיבי של הפרלמנט, הן פוקעות באופן מיידי.Chien-Liang Lee, Taiwan’s Proactive Prevention of Covid-19 Under Constitutionalism, Verfassungsblog (22.4.2020).
המסגרת החוקית להתמודדות עם משבר הקורונה: בשל הניסיון שנצבר בטייוואן בהתמודדות עם מחלת ה-SARS, לטייוואן כבר היתה, עוד לפני פרוץ המשבר, מסגרת חוקית עדכנית לטיפול במשברים אפידמיים (Communicable Disease Control Act). השלמה למסגרת זו נחקקה בידי הפרלמנט ביום 25.2, באמצעות הוראת שעה (תקפה עד יוני 2021), המעניקה לרשויות כלים נוספים לגיבוש תגובה הולמת למשבר (Special Act for Prevention, Relief and Revitalization Measures for Severe Pneumonia with Novel Pathogens”). החוק קובע הסדרים למתן מענקים לצוותים רפואיים, למתן פיצוי כלכלי והנחות מס לאנשים בבידוד, לאפשר לממשלה לתפוס רכוש הנדרש להתמודדות עם המגפה, להעניק כלים לרשויות לאכוף בידודים ועוד.ראו סיכום החוק באתר הפרלמנט: https://glin.ly.gov.tw/web/nationalLegal.do?isChinese=false&method=legalSummary&id=6650&fromWhere=legalHistory ההעדפה של הרשויות בטאיוואן לתקן את החוק – ולא להיזקק לצווי חירום – נובעת בין היתר ממגבלות שבית המשפט החוקתי הטיל בעבר על כוחן של תקנות חירום להעניק סמכויות גמישות לרשויות השלטון. על פי הפסיקה, על תקנות חירום להיות ספציפיות, מפורטות וניתנות לביצוע ללא צורך ברגולציה נוספת; אחרת, הם טעונים בכל מקרה אישור מוקדם של הפרלמנט.Lee, לעיל ה"ש 50.
נתוני התחלואה בקורונה: בטייוואן דווחו עד היום על 439 חולי קורונה, מתוכם מתו 6 בני אדם.הנתונים לקוחים מאתר https://www.worldometers.info/coronavirus/, ונכונים ליום 6.5.2020.
מהסקירה עולות כמה תובנות חשובות:
- משבר הקורונה הציב אתגר חמור בפני מקבלי החלטות במדינות דמוקרטיות רבות, אשר נדרשו לפעול במהירות לאימוץ תשתית נורמטיבית מתאימה. במדינות רבות אף ננקטו – מפאת מצב החירום – צעדים המטילים מגבלות משמעותיות על זכויות האדם. בחלק המדינות הצעדים שננקטו נסמכו על סמכויות חירום.
- עם זאת, מהדוגמאות המובאות בסקירה עולה החשיבות הרבה המיוחסת לבקרה פרלמנטרית על התנהלות הממשלה במשבר – כתנאי חיוני לשמירה על שלטון החוק.
- מבין המדינות שנסקרו לא נמצאה אף דוגמא של מדינה בה הרשות המבצעת נסמכה על הכרזה כללית או מתמדת על מצב חירום, לצורך התמודדות עם משבר הקורונה. כמו כן, באותן מדינות בהן הוכרז על מצב חירום, ההכרזה נועדה לצורך הספציפי של התמודדות עם המשבר הקונקרטי.
- בחלק מהמדינות שנסקרו החוקה מבחינה בין מצב חירום ביטחוני, החל אך ורק במצבי מלחמה או מרד, ובין מצב חירום אחר. במדינות אלה לא נעשה ניסיון לאפיין את הקורונה כסכנה ביטחונית על מנת להסתמך על סמכויות החירום הביטחוניות.
- מדינות רבות העדיפו שימוש בחקיקה ראשית (הוראות שעה) על פני חקיקת חירום – וזאת גם כאשר היתה להם הסמכות להתקין תקנות שעת חירום. מחקרים קודמים מצאו כי – כמו בישראל - בתי מחוקקים בעולם המשיכו לפעול ומצאו דרכים לקיים דיונים והצבעות תוך שמירה על ריחוק חברתי וכללי היגיינה.Ittai Bar-Siman-Tov, Parliamentary Activity and Legislative Oversight During the Coronavirus Pandemic – A Comparative Overview (March 22, 2020); ד"ר חן פרידברג, אביטל פרידמן, ד"ר אסף שפירא, ד"ר שני מור "במיוחד בעת הזו – חשוב להבטיח פעילות תקינה של הכנסת (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 19.3.2020).