מממשלת מעבר לחוקה מעברית

ההסכם הקואליציוני מייצר הסדר שנוי במחלוקת, אולם אם נסתכל על החקיקה הבעייתית כהסדר חוקתי מעברי שנועד לאפשר שינוי פוליטי הדרגתי, נוכל להבין את המוטיבציות הפוליטיות הרחבות שעומדות מאחוריו

Flash 90

אם התיקונים לחוקי היסוד לפי ההסכם הקואליציוני בין כחול לבן לליכוד יאושרו, תקום בישראל צורת ממשל חדשה. במקום ממשל המבוסס על רוב קואליציוני שבראשו עומד ראש ממשלה אחד המרכז בידיו עוצמה פוליטית רבה, נקבל 'ממשלת חילופים', בה הכוח מתחלק לכאורה שווה בשווה בין שני גושים פריטטיים, ושבראשה עומדים שני אישים - ראש ממשלה בפועל וראש ממשלה חלופי.

חלק ניכר מהביקורת על ההסכם מתמקד בשינוי כללי המשחק החוקתיים באופן חפוז, על מנת לפתור בעיות שהן במהותן פוליטיות - מבוי סתום פרלמנטרי המונע הרכבה של ממשלה יציבה, וחוסר אמון קיצוני בין הצדדים. ביקורת נוספת עוסקת בפגיעה בשלטון החוק, הטמונה בהרחבת ההסדרים לכהונה תחת הליכים פליליים של ראש הממשלה המכהן - גם לראש הממשלה החלופי.

קשה להתווכח עם המקטרגים. גם אני סבור שההסכם הקואליציוני מייצר הסדר בעייתי מאוד, הן מבחינה עקרונית והן מבחינה מעשית. עם זאת, הביקורת מחטיאה את ההקשר הפוליטי הרחב יותר של ההסכם. מבחינה השוואתית, אפשר להסתכל על ההסכם כעל הסדר חוקתי מעברי, המאפשר לדמוקרטיה לחלץ עצמה ממשבר פוליטי המסכן את המשך תפקודה התקין. זו אינה נקודת מבט מחמיאה לדמוקרטיה הישראלית, אך הסתכלות על חבילת החקיקה כעל הסדר חוקתי שכזה יכולה להבהיר את המוטיבציות הפוליטית הרחבות שעומדות מאחוריו ולאפשר הערכה מקיפה יותר של יתרונותיו וחסרונותיו.

הסדרים חוקתיים מעבריים התפתחו בעולם בעיקר בעת מעבר ממשטר אוטוריטרי לדמוקרטי, או כחלק מתהליך סיום של סכסוך פוליטי אלים. תפקידם הוא לאפשר שינוי פוליטי הדרגתי, המתיר לשלטון הקודם לשמור על חלק מכוחו לתקופת ביניים. ההנחה שבבסיסם היא כי ללא חלוקת כוח שלטוני (power sharing) לא ניתן יהיה לקבל הסכמה לשינוי מצד הממשלה הקיימת, אשר תמשיך אחרת להתבצר בשלטון, וכי הסדר הפשרה הוא בגדר רע הכרחי, המוביל בטווח הארוך לתוצאות טובות יותר מהמצב הנוכחי.

דוגמה אחת להסדר כזה ניתן למצוא בזימבבואה. אחרי הבחירות ב-2008 התברר כי הנשיא רוברט מוגאבה נכון לפעול בצורה אלימה על מנת למנוע את ניצחון האופוזיציה. על רקע זה נערך הסכם פוליטי בין מפלגתו של מוגבה לבין האופוזיציה. במסגרתו תוקנה החוקה באופן זמני, כך שלצד הנשיא הוקמה ממשלה פריטטית (עם 31 שרים ו-30 סגני שרים), שבראשה עמד ראש ממשלה מהאופוזיציה. הסמכות למינוי בעלי תפקידים בשירות הציבורי הועברה מהנשיא לוועדה דו-צדדית של נציגי שתי המפלגות הגדולות ולפרלמנט, ובמקביל הוקמו ועדות ציבוריות לרפורמה חוקתית ולריפוי לאומי (national healing).

דוגמה אחרת ניתן למצוא בצפון אירלנד. לפי הסכם השלום בין הצדדים ב-1998, הרשות המבצעת חייבת להיות מורכבת מנציגי שתי הסיעות הגדולות בפרלמנט המקומי (הציבור הפרוטסטנטי והקתולי), והללו חולקים ביניהם את שני התפקידים הבכירים בממשלה (שר ראשון ומשנה לשר ראשון). גם בבוסניה הרצגובינה קבע הסכם השלום ב- 1995 הסדר חוקתי מעברי, במסגרתו מכהנים במדינה בה בעת שלושה נשיאים (המייצגים את הציבור הבוסני, הקרואטי והסרבי), כאשר תפקיד יו״ר הנשיאות מתחלק ביניהם כל שמונה חודשים. הן בצפון אירלנד והן בבוסניה הרצגובינה, ההסדרים לפני למעלה מעשרים שנה עדיין בתוקף, לאור החשש כי ביטולם יוביל מחדש להתפרצות אלימה.

היבט אחר של הסדרים חוקתיים מעבריים, קשור להסדרי חסינות, מלאים או חלקיים, מפני העמדה לדין לראשי המדינה שוויתרו על כוחם השלטוני. כך למשל נקבע בצ׳ילה בשנת 1997 כי פינושה יכהן כסנטור לכל חייו (וייהנה מחסינות מהעמדה לדין) בתמורה מהתפטרותו מתפקידו כמפקד הצבא, ובמיאנמר, התיקון לחוקה ב-2016, העניק חסינות מהעמדה לדין לנשיא היוצא, מפקד החונטה הצבאית לשעבר, בגין פעולות רשמיות שביצע במסגרת התפקיד.

כמובן שישראל אינה בוסניה או מיאנמר, וודאי שנתניהו אינו מתקרב להיות רוברט מוגאבה או אוגוסטו פינושה. עם זאת, ישראל מצויה מזה שנתיים לפחות במשבר חריף, שבמרכזו נמצאת התנגדות פוליטית עזה להמשך כהונתו של ראש הממשלה, לצד חוסר היכולת של המערכת הפוליטית להחליפו בבחירות. בסיטואציה ייחודית זו בה המשך התגלגלות המדינה מבחירות לבחירות בעת משבר הקורונה נתפס על-ידי רבים כחוסר אחריות, אפשר להבין את הרפורמה בחוקי היסוד כהסדרים חוקתיים מעבריים, שנועדו ליצור מבנה פוליטי זמני, שיאפשר לגוש המרכז-שמאל לקדם את ניתוקו ההדרגתי של נתניהו מהשלטון, תוך שמירה על יציבות שלטונית מסוימת.

האם ישראל אכן מצויה במשבר כה חריף עד שהיא זקוקה לחוקה מעברית הכוללת פגיעה, גם אם זמנית, בסדר החוקתי הקיים ובעקרון השוויון בפני החוק? האם שכרה באימוץ הסדר כזה עולה על הפסדה בשל כיפוף כללי המשחק החוקתי ויצירת ממשלה מנופחת? מטבע הדברים, אין הסכמה סביב התשובות לשאלות אלה. על כל פנים, המבט ההשוואתי מסייע להבין את הוויכוח בתוך גוש המתנגדים לנתניהו, לא רק כמחלוקת טקטית על הדרך להחליפו, אלא גם כוויכוח על ההקשר הרחב של המעשה הפוליטי הכרוך בהקמת ממשלת ליכוד-כחול-לבן.

פורסם לראשונה במעריב.