המדריך המלא להסכמים קואליציוניים
מלאכת הרכבת הממשלה החלה, ומבט מעמיק על ההסכמים הקואליציוניים חושף את סדרי העדיפויות של המפלגות, הפשרות שנאלצו לעשות והאתגרים עמם הממשלה הנכנסת תיאלץ להתמודד. לכן, ניתן להיעזר בהסכמים שייחתמו לפני כינון הממשלה החדשה כדי ללמוד על הצפוי לנו בארבע השנים הקרובות
Flash 90
התקשורת והציבור הרחב נוטים לעתים קרובות להתעלם מהתכנים המהותיים המופיעים בהסכמים הקואליציוניים, ולהתמקד רק ב"שלל" שהסיעות השונות זוכות לו - חלוקת התיקים והתפקידים הבכירים בין נציגי הסיעות השונות. ואולם, ניתוח של ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו בכנסת הקודמת מלמד שזו טעות חמורה: על חלק ניכר מהצעדים החשובים שהממשלה היוצאת קידמה או בלמה במהלך הקדנציה כולה אפשר ללמוד כבר מההסכמים הקואליציוניים. הסקירה שלהלן יכולה לשמש מעין "מדריך" לניתוח הסכמים קואליציוניים.
הסכם קואליציוני נחתם בין הסיעה המבקשת להרכיב ממשלה חדשה לבין הסיעות השונות המצטרפות לקואליציה שלה, והוא בסיס לתמיכתן בהרכבת הממשלה החדשה. כיוון שבישראל לא זכתה מעולם סיעה אחת ב-61 מושבים בכנסת, תמיד נדרשת הרכבת קואליציה לשם כינון ממשלה, ולכן משא ומתן קואליציוני שמסתיים בחתימת הסכמים קואליציוניים הוא חלק בלתי נפרד מכל הרכבת ממשלה בישראל.
המשא ומתן הקואליציוני מבטא באופן מובהק את צדדיה השונים של הפוליטיקה הדמוקרטית.להרחבה על הסכמים קואליציוניים, ר' יצחק גל-נור ודנה בלאנדר, המערכת הפוליטית בישראל, כרך א' (ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה ועם עובד), עמ' 590-588 מצד אחד, הוא משקף הסכמות, ויתורים ופשרות בין סיעות ומפלגות שונות, המייצגות ציבורים שונים ומבקשות להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות במדינה. מצד אחר, הוא לא בהכרח מבטא את שלטון הרוב, אלא דווקא משקף אינטרסים צרים של סקטורים ושל פוליטיקאים המעוניינים במשרות, ולעתים מבוסס על סחטנות. כיוון שהוא מתנהל אך ורק בידי הפוליטיקאים, ללא כל השפעה של הציבור, הרי שהוא גם מבטא את הנתק בין הבוחרים לנבחרים לאחר הבחירות.
בהקשר של שליטת הפוליטיקאים בהסכמים הקואליציוניים, הרי שמשנות ה-90 התגבר מעט הפיקוח החיצוני על ההסכמים הקואליציוניים. ראשית, בניגוד לעבר כיום ההסכמים גלויים לציבור, ואף מתפרסמים באתר האינטרנט של הכנסת. שינוי זה מקורו בפסיקה של בג"צ משנת 1990,בג"ץ 1601/90, שליט נ' פרס ואח', פ"ד מד (3) 353 (1990). והיום הדבר מעוגן בסעיף 1 לחוק הממשלה. שנית, גם הפיקוח המשפטי על ההסכמים הקואליציוניים התגבר. עם זאת, הכוונה היא בעיקר לפיקוח על תוכן ההסכמים - בג"צ יכול לפסול סעיפים בהסכם אם יש בהם, למשל, טובת הנאה אישי או פגיעה בעקרונות יסוד של המשטר הדמוקרטי, אך הסנקציה על אי-עמידה בהתחייבויות לפי ההסכם היא עדיין פוליטית, ובית המשפט מתערב באכיפתו.
יש שני סוגים של הסכמים קואליציוניים: הסכם שהוא מסמך אחד הנחתם בידי כל הסיעות, והסכם נפרד של סיעת השלטון עם כל סיעה. כיום מקובלים הסכמים נפרדים בין סיעת השלטון לכל סיעה בקואליציה, אך בעבר זה לא היה כך. לדוגמה, לפני כינון הממשלה בראשות יצחק שמיר ב-1990 נחתם הסכם אחד בין כל הסיעות שהצטרפו לקואליציה.
כדי לנתח את תוכנו ומשמעותו של ההסכם הקואליציוני, בחנו את ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו במהלך הכנסת ה-20.ההסכמים מתפרסמים באתר הכנסת. סיעת הליכוד חתמה בכנסת ה-20 הסכמים קואליציוניים עם חמש סיעות אחרות: ארבעה הסכמים נחתמו בסוף אפריל ותחילת מאי 2015, לפני כינון הממשלה ה-34 בראשות בנימין נתניהו – עם כולנו, הבית היהודי, יהדות התורה וש"ס, והסכם אחד נחתם רק כשנה מאוחר יותר, בסוף מאי 2016, עם ישראל ביתנו לפני הצטרפותה לממשלה.
כל הסכם קואליציוני כולל כמה פרקים. כל הסכם נפתח בשני פרקים כלליים, "מבוא" ו"קואליציה", ולאחר מכן ממשיך לפרק "ממשל, הממשלה והכנסת" (ר' פירוט להלן). הפרקים הבאים כבר אינם זהים. בכל הסכם מופיעים פרקים שונים בהיקפים שונים, המבטאים את סדר העדיפויות של כל סיעה. כך, למשל, בהסכמים עם הסיעות החרדיות יש פרקים העוסקים בדת ומדינה, מעמד בני הישיבות וקצבאות ילדים; בהסכם עם ישראל ביתנו יש סעיפים העוסקים בהעלאת רמת ההשתכרות של הקשישים ובתקציב הביטחון; בהסכם עם כולנו יש סעיף העוסק בסמכויות התכנון והבנייה וסעיפים רבים העוסקים בהיבטים כלכליים, למשל ביוקר המחיה; ובהסכם עם הבית היהודי יש סעיפים העוסקים בחטיבה להתיישבות וכן בדת ומדינה.
התמקדנו בפרק אחד המופיע בכל ההסכמים, הנקרא "ממשל, הממשלה והכנסת". הפרק הזה כולל כמה סוגים של סעיפים:
- מינויים ותפקידים – הפרק מפרט את התפקידים שנציגי הסיעה שחתמה את ההסכם עם הליכוד יקבלו. הכוונה לשרים ולסגני שרים, אבל גם לתפקידים אחרים בממשלה (למשל בוועדות שרים), בכנסת (למשל בוועדות הכנסת וכסגן יו"ר הכנסת) וכנציגי הממשלה והכנסת במוסדות שונים (למשל בוועדה לבחירת דיינים ובוועדה לבחירת שופטים).
- הצהרות כלליות – למשל על כך שהצדדים יפעלו לקידום יעדי הממשלה ולביסוס המשמעת הקואליציונית.
- מנגנוני תיאום ולכידות בין חברות הקואליציה – למשל הסכמה שחוקי יסוד ישונו או יחוקקו רק בהסכמה של כל סיעות הקואליציה.
- סוגיות מהותיות – תמיכה בקידום מדיניות ספציפיות והחקיקה הרלוונטית לה.
- החרגות – בחלק מההסכמים מצוין שהסיעה מתנגדת ליוזמה מסוימת שהממשלה מתכוונת לקדם, ואף יכולה לפעול נגדה מבלי שהדבר ייחשב הפרה של ההסכם הקואליציוני.
ניתוח הפרק שעוסק ב"ממשל, הממשלה והכנסת" בהסכמים הקואליציוניים שנחתמו בכנסת ה-20 מלמד שלהסכמים הקואליציוניים יש חשיבות אדירה: ההסכמים יכולים ללמד אילו יוזמות מרכזיות יקודמו במהלך כהונת הממשלה (שכן הממשלה נהנית מרוב בכנסת) ולעיתים אף אילו יוזמות צפויות להיעצר.
הבדלים בין סיעות
רובם המכריע של הסעיפים שהופיעו בהסכמים הקואליציוניים בפרק שאותו בחנו הופיעו בכל ההסכמים עם כל הסיעות. לפיכך, יש להניח שרוב הסעיפים האלה הם פרי יוזמות של סיעת הליכוד, או כאלה שמפלגת הליכוד הייתה מעוניינת בקידומם אף אם לא יזמה אותם, וששאר הסיעות הסכימו להן או לפחות לא התנגדו להן. דוגמה יוצאת דופן לסעיף שהופיע ברוב ההסכמים הקואליציוניים אך הוא יוזמת הסיעות החרדיות, הוא הסעיף העוסק בתיקון חוק שירות ביטחון כדי לצמצם את הסנקציות בכל הנוגע לגיוס תלמידי ישיבות בהווה והן בעתיד.
לצדם, יש סעיפים מעטים יחסית שמופיעים רק בחלק מההסכמים הקואליציוניים. חלק מהסעיפים האלה עוסקים בסוגיות ספציפיות שנוגעות רק לאותן סיעות (למשל, הקמת מנגנון תיאום בין משרד רה"מ למשרד האוצר בנוגע להחלטות בעלות משמעות תקציבית, סעיף שמופיע רק בהסכם עם כולנו). עם זאת, יש סעיפים המשקפים חילוקי דעות מהותיים בין סיעות הקואליציה. שלוש דוגמאות מובהקות הן:
- קידום ערכים דמוקרטיים – רק בשני הסכמים קואליציוניים מופיע סעיף כללי המדבר על כך שהצדדים להסכם יקדמו את ערכי הדמוקרטיה, "ברוח הכרזת העצמאות תוך שמירת אופייה של ישראל כמדינת חוק יהודית ודמוקרטית" - בהסכמים עם כולנו ועם הבית היהודי. עם זאת, בהסכם עם הבית היהודי מודגש קידום ערכי "היהדות והדמוקרטיה" ולא רק הדמוקרטיה כמו בהסכם עם כולנו. העובדה שאין כל סעיף דומה בהסכמים שהליכוד חתם עם יהדות התורה, ש"ס וישראל ביתנו יכולה להעיד על תפיסתן הדמוקרטיה של שלוש הסיעות אלה.
- ביקורת שיפוטית של בג"ץ – בכל ההסכמים הקואליציוניים שחתם הליכוד מופיעה הכוונה להגביל את הביקורת השיפוטית של בג"ץ (באמצעות דרישה לרוב מיוחד בבג"ץ כדי לפסול חוקים ובחלק מההסכמים גם אפשרות לחוקק מחדש ברוב מוחלט חוק שבג"צ פסל, כלומר פסקת ההתגברות), מלבד בהסכם עם כולנו. זאת ועוד, בהסכם עם כולנו כתוב במפורש שכולנו מתנגדת לכך, ולא תחול עליה משמעת קואליציונית בעניין.
- מינוי דיינים – בהסכמים שהליכוד חתם עם יהדות התורה וש"ס נקבע שהצדדים יפעלו לתיקון חוק הדיינים: שינוי בהרכב הוועדה לבחירת דיינים, באופן שיגביר את השפעת נבחרי הציבור בתוכה (לפי היוזמה, הוועדה תכלול 3 שרים ו-3 חברי כנסת, מתוכם שניים מהקואליציה). לעומת זאת, בהסכם עם הבית היהודי מצוין במפורש שהבית היהודי מתנגד לתיקון זה.
אילו יוזמות התקבלו?
רוב רובן של היוזמות שמופיעות בהסכמים הקואליציוניים של כל הסיעות אכן יושמו. דוגמאות בולטות מהפרק שאותו סקרנו:
- חוק הלאום (חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי)
- תיקון מס' 21 לחוק שירות ביטחון, שביטל או הפחית חלק ניכר מהסנקציות והדרישות בכל הנוגע לגיוס תלמידי ישיבות לצה"ל
- הגדלת משרות האמון בשירות המדינה, בפרט החלטת הממשלה המאפשרת מינוי משנים למנכ"לים כמשרת אמון
- המשך חקיקתו של תקציב דו-שנתי
- תיקונים שונים הנוגעים לעבודת הכנסת והממשלה, כמו החוק הנורווגי "הקטן" (שמאפשר לחברי כנסת המכהנים כשרים להתפטר מחברותם בכנסת, ולשוב אליה אם יעזבו את תפקידם כשרים) והשעיית הגבלת מספר השרים וסגני השרים לתקופת כהונתה של הכנסת ה-20
אילו יוזמו לא התקבלו?
יוזמות שכבר בהסכמים הקואליציוניים צוין במפורש שיש סיעות שמתנגדות להן, לא קודמו:
- הגבלת הביקורת השיפוטית של בג"ץ – ההסכם הקואליציוני עם כולנו ציין במפורש שהסיעה מתנגדת לשינוי זה, שהוסכם על שאר סיעות הקואליציה, ושאינה מחויבת למשמעת הקואליציונית בנושא זה. ואכן, למרות שהוגש תזכיר לחוק יסוד: החקיקה, שבמסגרתו נקבע שתוגבל הביקורת השיפוטית של בג"ץ, וההצעה אף זכתה לתמיכת ועדת שרים לענייני חקיקה, ההצעה לא הונחה על שולחן הכנסת, בעיקר בשל התנגדותה של סיעת כולנו. בעניין זה יש חשיבות רבה לסעיף שהופיע בכל ההסכמים הקואליציוניים, שלפיו חוקי יסוד יחוקקו ויתוקנו רק בהסכמת כל סיעות הקואליציה. הדבר העניק למעשה לסיעת כולנו "זכות וטו" על פסקת ההתגברות.
- שינוי הרכב הוועדה לבחירת דיינים – ההסכם הקואליציוני עם הבית היהודי ציין שהסיעה מתנגדת לשינוי זה, שאותו קידמו סיעות יהדות התורה וש"ס. אכן, היוזמה לא קודמה באופן ממשי.
אשר ליוזמות אחרות שהופיעו רק בחלק מההסכמים הקואליציוניים, אך לא צוין במפורש שיש סיעות המתנגדות להן - חלקן קודמו (למשל הקמת משרד לענייני התפוצות ותיקון החלטת ממשלה 1660 בעניין הקשר בין ישראל לתפוצות, כדרישת הבית היהודי) וחלקן לא (למשל צמצום ואיחוד משרדי ממשלה, כדרישת כולנו). אך היו גם כמה יוזמות שהוסכמו על כל הסיעות ולא קודמו. דוגמה בולטת היא קידום חוק שיעניק זכות הצבעה לחלק מהישראלים השוהים בחו"ל ביום הבחירות. יוזמה זו הופיעה כבר בעבר בהסכמים קואליציוניים. בכנסת הנוכחית הוטל על חבר הכנסת והשר יריב לוין (הליכוד) לקדם את חקיקתו של חוק כזה, והוגשו כמה הצעות חוק פרטיות בעניין, אך שום יוזמה לא התקדמה לשלב מעשי.
מניתוח ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו במהלך כהונת הכנסת ה-20 עולה שיש להם חשיבות רבה. אף שבמהלך הקדנציה עולות על סדר היום סוגיות ויוזמות שונות שלא נחזו או נידונו מראש, הרי שחלק ניכר מהרפורמות שהממשלה מנסה לקדם, מוזכרים כבר בהסכמים הקואליציוניים. יתר על כן, ההסכמים יכולים ללמד, במידת מה, על הסבירות שהרפורמות השונות אכן יתקבלו. שתי דוגמאות מובהקות לכך הן חוק הלאום ופסקת ההתגברות. חוק הלאום הופיע בכל ההסכמים הקואליציוניים, ללא כל הסתייגות מצד הסיעות השונות – והוא אכן התקבל בכנסת. לעומת זאת, פסקת ההתגברות הופיעה ברוב ההסכמים הקואליציוניים, אך בהסכם בין הליכוד לכולנו צוין במפורש שכולנו מתנגדת לכך ואינה מחויבת למשמעת הקואליציונית, ובעקיפין אף הוענקה לה "זכות וטו" על קידום העניין (משום שנקבע שחוקי יסוד יחוקקו רק בהסכמת כל השותפות הקואליציונית), ואכן, היוזמה להגביל את הביקורת השיפוטית של בג"ץ נבלמה בשלב מוקדם. טוב נעשה אפוא אם ניעזר בהסכמים הקואליציוניים שייחתמו לפני כינון הממשלה החדשה כדי ללמוד על הצפוי לנו בארבע השנים הקרובות. לשם כך יש לבחון אילו יוזמות מופיעות בהסכמים הקואליציוניים, ולא פחות חשוב, אילו יוזמות שנויות במחלוקת ועל מה מהן ניתן להטיל וטו. למרות שההסכמים נחתמים אך ורק בין האליטות הפוליטיות בסיעות השונות, ההסכמים עצמם גלויים לציבור. שקיפות מבורכת זו מאפשרת לנו, הציבור, להתכונן מראש לקדנציה הקרובה, ולמאבקים הצפויים לנו בניסיון לקדם או לבלום יוזמות שונות המופיעות בהסכמים הקואליציוניים באמצעות מאבק דמוקרטי בזירה הציבורית, התקשורתית והפוליטית.