עשרים שנה אחרי: "התרגיל המסריח" בראי הזמן
השבוע לפני עשרים שנה נפלה ממשלתו של יצחק שמיר בהצבעת אי אמון בכנסת. נפילת הממשלה סימנה את תחילתה של תקופה בת כשלושה חודשים שבמהלכה נחשפה הפוליטיקה הקואליציונית הישראלית במערומיה וצנחה לתהומות חדשים. המהלכים הפוליטיים, שזכו לכינוי "התרגיל המסריח" (שטבע יצחק רבין), כללו הסכמים מפוקפקים, קניית חברי כנסת באמצעות הבטחת טובות הנאה אישיות, עריקות מסיעות והפרת הסכמים. חלקו הראשון של נייר זה ישחזר את סדרת האירועים שהתרחשה באביב 1990. החלק השני ייבחן את האירועים מנקודת מבט עכשווית, שני עשורים מאוחר יותר. במהלך השנים נדרשו בית המשפט והמחוקקים לקלקולים הרבים שנחשפו ב"תרגיל המסריח", והגיבו בסדרה של פסיקות ותיקוני חקיקה. המציאות החקיקתית כיום מונעת אפוא את הישנותם של אירועים דומים לאלה שנראו אז.
Flash 90
אז מה היה לנו שם?
ממשלת שמיר יצאה לדרכה לאחר הבחירות לכנסת ה-12 (ראו תוצאות בחירות 1988, אתר בחירות ומפלגות) שנערכו בנובמבר 1988. כמו שתי הממשלות שלפניה, גם ממשלה זו הייתה ממשלת אחדות לאומית, וגם בה, שתי השותפות הבכירות- הליכוד והמערך - ניטרלו זו את יזמתה של זו באופן שהצדיק את כינוייה "ממשלת שיתוק לאומי". בשלהי 1989 סערה הממשלה סביב חילוקי דיעות מהותיים בנוגע לסוגייה המדינית ותהליך השלום. הויכוח ניטש סביב השאלה האם לקבל את תכנית חמש הנקודות של ג'יימס בייקר (מזכיר המדינה האמריקאי). מקור תסיסה אחד היה בתוך הליכוד, כאשר "שלושת השרים החישוקאים" (דוד לוי, אריאל שרון ויצחק מודעי) עשו כל שביכולתם להקשות על שמיר להפגין ותרנות. בפברואר 1990 התכנס מרכז הליכוד כדי לדון בכך. במה שנודע לימים כ"ליל המיקרופונים" חטפו אריאל שרון ויצחק שמיר כל אחד מיקרופון לידו וכל אחד קרא הצעת החלטה משלו. לא ברור איזו הצעת החלטה התקבלה לבסוף וישיבת המרכז התפוצצה בלי להחליט. זמן קצר לאחר מכן פרשו יצחק מודעי ועוד ארבעה חברי כנסת מסיעת הליכוד והקימו את "הסיעה לקידום הרעיון הציוני".
מקור תסיסה שני היה מפלגת העבודה (אז עוד תחת השם "המערך"), שראתה כיצד ישיבתה בממשלה אינה מקדמת דבר בעניין התהליך המדיני. אחרי שמליאת הממשלה החליטה שבוע אחר שבוע שלא להכריע, התכנסו שרי העבודה ודנו בהפלת הממשלה. שמיר הגיב למהלך והודיע כי הוא מפטר את שר האוצר שמעון פרס. בתגובה התפטרו כל שרי העבודה, והסיעה הגישה הצעת אי אמון בממשלה. ההצבעה התקיימה ב-15 במרץ. 60 תמכו בהצעה, 55 התנגדו וחמשת חברי הכנסת של ש"ס (שהייתה חלק מהקואליציה) נעדרו מההצבעה בהוראת הרב יוסף. זו הייתה הפעם הראשונה בה נפלה ממשלה בישראל בהצבעת אי אמון (ראו מאמר אי-אמון בממשלה).
לאחר נפילת הממשלה הטיל הנשיא חיים הרצוג על פרס להרכיב ממשלה חדשה וזה פתח במשא ומתן עם החרדים. הסכם ראשוני נחתם עם חברי אגודת ישראל, אבל עם שתי הסיעות החרדיות האחרות התגלו קשיים. הרב שך, פטרונה של סיעת דגל התורה, התנגד בתוקף להסכם עם מפלגת העבודה והקיבוצים (שאותם כינה "מגדלי שפנים") וללא הרב שך התקשה מאד הרב עובדיה יוסף, מנהיגה של ש"ס, להתחייב. כניסה לממשלה הייתה מתפרשת כיציאה בגלוי נגד הרב שך, ולכן שמר הרב יוסף על עמימות ולא נתן לפרס תשובה ברורה. במצב זה עדיין לא היה לפרס רוב. הוא פנה לסיעתו הטרייה של מודעי והבטיח לחבריה הבטחות מפליגות. משכשל המשא ומתן עם הסיעה כולה, התמקדו המאמצים בניסיון להגיע להסכם עם אחד מחבריה - חבר הכנסת אברהם שריר. לפי פרסומים - לשריר הובטחו מינוי לשר ושריון ברשימת המערך לכנסת הבאה.
המשא ומתן נמשך ונמשך והגיע לשיאו באחד הרגעים המביכים בתולדות הכנסת. פרס הודיע לנשיא כי עלה בידו להרכיב ממשלה ופנה ליושב ראש הכנסת בבקשה לכנס את הכנסת לישיבה חגיגית שבה תוצג הממשלה. הישיבה כונסה, אולם אז התברר כי שני חברי כנסת מטעם אגודת ישראל אינם במשכן ולפרס חסר הרוב הנדרש. בדיעבד התברר כי אחד מחברי הכנסת הללו כלל לא נכח בחתימת ההסכם בין המערך לאגודת ישראל, והשני העמיד פנים שהוא חותם אבל בעצם חתם באוויר. פרס ביקש ארכה מהנשיא, אך משכשל הוטלה על שמיר המשימה להקים ממשלה.
גם שמיר לא בחל באמצעים בניהול המשא ומתן. ח"כ אפרים גור ערק ממפלגת העבודה לליכוד לאחר שהובטח לו מעמד סגן שר ומקום משוריין ברשימת הליכוד בבחירות הבאות. מודעי ושלושת חבריו לסיעה חתמו על הסכם חשאי עם הליכוד שכלל הבטחה למחיקת חובות, ואחד מחברי אגודת ישראל, שכבר חתמה על הסכם עם פרס, שינה את החלטתו וחתם על הסכם עם הליכוד לאחר שהובטח לו מעמד של של סגן שר. בסופו של דבר הצליח שמיר להקים ממשלת ימין צרה, אך המערכת הפוליטית הייתה נתונה בשבר עמוק. לכל התמרונים הפוליטיים הללו הדביק יצחק רבין את הכינוי "התרגיל המסריח", וסלידתו דבקה ברבים שהביטו בעיניים כלות על נבחרי הציבור שלהם. באווירה זו קמה תנועה ציבורית שקראה לטיהור המערכת ולהחלפת שיטת הבחירות. בהפגנה גדולה שנערכה באפריל בכיכר מלכי ישראל בתל אביב הונפו כרזות ועליהן ביטוי המחאה "מושחתים נמאסתם", ורבים השמיעו את קולם שכך אי אפשר להמשיך.
מה השתנה מאז?
הסחר-מכר הפוליטי שהתגלה ב"תרגיל המסריח" עורר כאמור מחאה ציבורית רחבה, ואת התחושות הקשות היטיב לתאר השופט מנחם אלון בפסק דין ז'רזבסקי:
"...חולשת תרבות פוליטית, שנתקפה בה לאחרונה המערכת הפוליטית,
שיש והגיעה לכלל ליקוי מאורות פוליטי. גבולות האסור והמותר הפוליטיים נפרצו,
ועלתה "אידיאולוגיה" שהמטרה הפוליטית, הנשגבת בעיני זה או אחר, מקדשת את כל האמצעים."
האירועים הניעו גל של עתירות, פסקי דין ותיקוני חקיקה שניסו לתת מענה לבעיה ולמנוע את הישנותם של מהלכים דומים בעתיד. ואכן, כאשר אנו בוחנים את אירועי "התרגיל המסריח" בראי הזמן, לאחר עשרים שנה, אפשר לראות כי במציאות החקיקתית כיום רבים מהם אכן היו נמנעים. את ההצלחה מבחינה זו אפשר לייחס לשינויים שהובילו בית המשפט והכנסת. מה בדיוק השתנה?
הרוב הנדרש לאי אמון
ראשית יש לציין כי כיום ממשלת שמיר כלל לא הייתה נופלת בהצבעת אי אמון. כאמור, ב-15 במרץ 1990 הפסידה הממשלה בהצבעה ברוב של 60 חברי כנסת בלבד. ב-1990 רוב "רגיל" כזה הספיק, אבל כיום כדי להפיל ממשלה נדרש רוב של 61 חברי כנסת לפחות. הדרישה שהאי אמון יתקבל ברוב מוחלט של חברי כנסת תרמה לייצוב המערכת.
סנקציות על פרישת חברי כנסת מסיעתם
אחת התופעות המטרידות ביותר ב"תרגיל המסריח" הייתה הקלות הבלתי נסבלת שבה פרשו חברי כנסת (אפרים גור, אברהם שריר, אליעזר מזרחי) מסיעותיהם בתמורה למשרה או להבטחות אחרות. הכנסת הגיבה על כך בשורה של תיקונים שנועדו להטיל סנקציות על פרישה מסיעה. כיום על ח"כים שפורשים מסיעתם קיימת סנקציה משולשת. תיקון שהתקבל לחוק יסוד: הכנסת ב-1991 (סעיף 6א) אוסר על חבר כנסת פורש שלא התפטר מהכנסת מלהתמודד בבחירות הבאות באחת הרשימות של הכנסת היוצאת. כלומר - כיום שמיר לא יכול היה לפתות את ח"כ אפרים גור לערוק מהמערך לליכוד בתמורה לשריון מקום ברשימת הליכוד בבחירות הבאות. תיקון ברוח דומה התקבל בחוק יסוד: הממשלה ולפיו על חבר כנסת פורש נאסר להתמנות לתפקיד שר או סגן שר במהלך כהונת הכנסת שבה פרש מסיעתו.סנקציות אלו לא חלות על התפלגות מסיעה והחוק דן ארוכות בתנאים לפיהם חבר כנסת או קבוצה של חברי כנסת יחשבו למתפלגים במקום לפורשים. "חוק מופז" השנוי המחלוקת עסק בדיוק בעניין זה, להרחבה ראו "חוק מופז" - על מה ולמה? תיקון כזה היה מונע מחברי הכנסת אפרים גור ואליעזר מזרחי מלהתמנות לסגני שרים בממשלה החדשה של שמיר שהושבעה ביוני 1990. ולבסוף - נקבע כי חבר כנסת פורש אינו זכאי למימון מפלגות.
חובת הפרסום של הסכמים קואליציוניים וביקורת שיפוטית על תוכנם
שנים רבות היה מקובל שעל הסכמים קואליציוניים לא חלה חובת פרסום. גם כאשר הלכה והתחזקה הנורמה הציבורית של שקיפות, לא היה ברור אם מפלגות שמתקשרות ביניהן בהסכם קואליציוני חייבות לפרסם את פרטיו. בעקבות "התרגיל המסריח" וההסכמים החשאיים שנחתמו במהלכו, קבע בית המשפט שסיעות העורכות ביניהן הסכמים קואליציוניים לקראת כינונה של ממשלה חייבות לפרסמם ברבים (בג"צ שליט נ' פרס). בעקבות הפסיקה תוקן חוק יסוד: הממשלה ונקבע כי סיעה שהתקשרה בהסכם קואליציוני חייבת להניח את נוסחו המלא על שולחן הכנסת לפני התייצבות הממשלה בפני הכנסת להצבעת אמון. בשנת 2001 הועתק סעיף זה מחוק היסוד אל חוק הממשלה (סעיף 1). בנוסף, בעקבות עתירה שהוגשה נגד ההסכם בין הליכוד ובין "הסיעה לקידום הרעיון הציוני" בראשותו של יצחק מודעי, לראשונה הפעיל בית המשפט ביקורת שיפוטית על תוכנם של הסכמים קואליציוניים. בית המשפט פסל סעיף בהסכם שהיה בו משום מתן טובת הנאה כספית (ויתור על חוב) תמורת התחייבות פוליטית (בג"צ ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה).
מערכת המפלגות
ולבסוף, מערכת המפלגות של ראשית שנות התשעים לא מזכירה את זו של היום. אחרי בחירות 1988 יוצגו בכנסת 15 סיעות, מתוכן שתי סיעות יחיד. 15 חודשים מאוחר יותר, בראשית 1990, כבר הייתה הכנסת מפוצלת עוד יותר בעקבות פרישה של קרוב לעשרה חברי כנסת מסיעות האם שלהם. גם כיום יש סיעות רבות בכנסת אבל התופעה של סיעות יחיד באה לקיצה ב-1992, עם העלאתו של אחוז החסימה ל-1.5%. מאז הועלה אחוז החסימה פעם נוספת וכיום הוא עומד על 2% - דבר שמונע בסבירות גבוהה אפילו את קיומה של סיעה בת שני חברים. אמת, סיעות קטנטנות כאלה עדיין יכולות להיווצר במהלך כהונת הכנסת, אלא שהסנקציות שהוזכרו לעיל מקטינות את התמריץ של חברי הכנסת לעזוב את סיעותיהם המקוריות.ראוי לציין כי נכון להיום, שני איומי הפרישה בכנסת ה-18 לא הבשילו. קבוצת "מורדי העבודה" שביקשה לפרוש מהסיעה חזרה בה אחרי ששניים מחבריה התפטרו מהכנסת והאחרים חזרו לתפקד כחברי הסיעה. גם בקדימה, האיום הרציני של התפלגות קבוצת חברי כנסת מהסיעה לא יצאה לפועל. ייתכן כי הדבר יקרה בסופו של דבר, אך יש להניח שבמציאות של 1990 כבר היינו רואים את שתי הקבוצות הללו לא חלק מסיעותיהן המקוריות.
גם כיום סובלות המערכת הפרלמנטרית והפוליטיקה הקואליציונית מליקויים משמעותיים ועדיין ניתן לשפר בהן דברים רבים. הדבר בולט בייחוד לנוכח רמת האמון הנמוכה שהציבור רוחש למוסדות השלטון הדמוקרטיים. עם זאת, ועל אף הביקורת המוטחת דרך קבע בנבחרי הציבור, במובנים רבים מצבנו טוב בהרבה מזה שהיה בתקופת "התרגיל המסריח". עשרים שנה אחרי, השכילו אותם נבחרי ציבור בעצמם, להכניס תיקונים שימנעו תרגילים מלוכלכים ותמרונים מבישים כמו שהתרחשו אז.
ד"ר עופר קניג הוא עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה.
מקורות
אמנון רובינשטיין וברק מדינה (2005). המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, כרך שני, ירושלים ותל אביב: הוצאת שוקן.
דוד שחם (1998). ישראל - 50 השנים. תל אביב: עם עובד.
בג"צ 1601/90 שליט נ' פרס, פ"ד מד(3).
בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה, פ"ד מה(1).
עוד בנושא
מאמרים
שוריק דריישפיץ, אי-אמון בממשלה: על מנגנוני האי-אמון בישראל, 14 במרס 2010
עופר קניג, "חוק מופז" - על מה ולמה?, 27 ביולי 2009
נתונים סטטיסטיים
תוצאות הבחירות לכנסת ה-12, 1.11.1988, אתר בחירות ומפלגות.