פרשנות שונה לחוק יסוד הממשלה

שופט העליון מלצר אמר בדיון בביה"מ שלפי חוק יסוד: הממשלה, אין לראש הממשלה סמכות לכהן כשר. ד"ר עמיר פוקס מציע להתייחס ברצינות לפרשנותו של מלצר לחוק ומציע פרשנות שונה.

השבוע הוטלה "פצצה" במסגרת דיון בבית המשפט העליון, בה נדונה עתירה כנגד חוקיות מינויו של סגן שר הבריאות ליצמן. במסגרת הדיון שעסק בסמכות הממשלה למנות סגן שר אשר למעשה סמכויותיו הם של שר, נאמרו מספר אמירות מפי שופט בית המשפט העליון חנן מלצר, לפיהן גם ללא קשר לעתירה בקשר לליצמן, לפי חוק יסוד: הממשלה, אין לראש הממשלה סמכות לכהן כשר. בכך, עלה סימן שאלה באשר להמשך כהונתו של ראש הממשלה גם כשר התקשורת וגם כשר החוץ, ככל שאמירות אלה יהפכו בעתיד לפסק דין.

הנימוק מאחורי פרשנותו של השופט מלצר הוא כזה: בחוק יסוד: הממשלה שקדם לחוק הנוכחי, ובוטל ב-2001 נכתב בפירוש כי ראש הממשלה יוכל גם לכהן כשר האחראי על תיק. בחוק החדש שנמצא בתוקף עד היום לא נכללה עוד פסקה שכזו – ומכאן "שתיקת" החוק בענין זה היא למעשה הסדר שלילי – וממנה משתמע כי למעשה לראש הממשלה לא תהיה עוד אפשרות להיות שר שאחראי על תיק. כמו כן, השופט מלצר מסתמך על הוראה לפיה אם שר מתפטר או שנבצר ממנו למלא את תפקידו, נכנס ראש הממשלה לנעליו לשלושה חודשים בלבד – כהוראה המתווה את המקרה היחיד בו ראש ממשלה ממלא תפקיד של שר.

אני מבקש להציע פרשנות שונה מזו של השופט מלצר, שאף שזו איננה פסק דין, ראוי להתייחס אליה בשל ההשלכות הרבות שלה – ובין השאר אפשרות להתנעת תיקון בזק של חוק היסוד. פרשנות זו נובעת גם מתפיסה שונה באשר להיסטוריה החקיקתית של חוקי יסוד הממשלה השונים, וגם מלשון החוק עצמו. פרשנות זו מתיישבת יותר עם העובדה שלא נראה שאכן היה רצון אמיתי לשנות את הפרקטיקה (מבלי להכנס לשאלת היעילות שלה) שהיתה נהוגה מימים ימימה, כי ראש ממשלה ממלא לעתים גם תפקיד של שר.

ראשית, לפי לשון החוק הקיים, בסעיף 5 (א): "הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים". נראה כי הפרשנות הסבירה ביותר היא שהחוק רואה בראש הממשלה שר, ומכאן שלא מתעוררת כל בעיה לכך שהוא יהיה אחראי על תיק, ככל שר. סעיף זה מתיישב עם התפיסה החוקתית בישראל כי ראש הממשלה הינו "ראשון בין שווים". פרשנות זו מתיישבת גם עם ההיסטוריה החקיקתית.

תיקון חוק יסוד: הממשלה לא היה דומה לתיקונים קלים שעובר חוק, כגון אלה שהיו ב"חוק המשילות" בשנה שעברה. היה מדובר במהפכת-נגד לחוק שקדם לו, שחוקק ב-1992, שכונה גם "חוק הבחירה הישירה". חוק הבחירה הישירה שינה מן היסוד את שיטת הבחירות והממשל הישראלית, בכך שיצר שיטת בחירות שבה נבחרו גם מפלגות וגם ראש הממשלה באופן ישיר. שיטה זה שינתה את התפיסה שהיתה קיימת בחוק יסוד: הממשלה המקורי (1968), לפיה ראש הממשלה הינו "ראשון בין שווים", והפכה אותו לדמות שונה. בדיקה של חוק יסוד: הממשלה הישן (1968) מראה שהוא דומה מאד לחוק של היום, וגם בו אין קביעה מפורשת כי ראש ממשלה יכול גם לשמש כשר אחראי על תיק (ומכאן שראשי ממשלה רבים אחרים בעבר פעלו גם הם בניגוד לפרשנותו של השופט מלצר), וגם בו כתוב היה כי "הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים". ומדוע אם כן צריך היה להוסיף את הקביעה המפורשת הזאת בחוק הבחירה הישירה, שחוקק ב-1992? זאת, כאמור, משום שחוק זה הביא תפיסה אחרת באשר לתפקיד ראש הממשלה ובלשונו נכתב "הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים". בכך יש להסביר את העובדה כי כאשר בוטל חוק הבחירה הישירה ב-2001, לא בוטלה, באופן מכוון, האפשרות של ראש הממשלה לכהן כשר האחראי על תיק – אלא רק הוחזר הסדר הישן על כנו – לפיו אף מבלי שכתוב זאת בפירוש, אפשרות זו נובעת מכך שראש הממשלה הינו למעשה, בראיית החוק, גם אחד השרים.