"מרוץ הלפיד": על פיזורה הנמהר של הכנסת השמונה-עשרה

עם פתיחת מושב הקיץ של הכנסת השמונה עשרה התבשרנו כי מדובר במושבהּ האחרון של כנסת זו. עיתוי היוזמה לפיזור הכנסת, הבהילות בקביעת התאריך וההסכמה הגורפת של מפלגות הבית להקדים את הבחירות אומרים דרשני. קראו במאמר זה על דרך פיזורה של הכנסת ועל הסיבות האפשריות לחיפזון לפזרה.

מבוא

עם פתיחת מושב הקיץ של הכנסת השמונה עשרה התבשרנו כי ככל הנראה מדובר במושבהּ האחרון של כנסת זו. עוד בטרם הייתה שהות לעכל את הבשורה הזאת, כבר נזרקו במסדרונות הכנסת תאריכים צפויים: ארבעה בספטמבר או שישה עשר באוקטובר, דהיינו הבחירות ייערכו לכל המאוחר בעוד כשלושה-ארבעה חודשים. עיתוי היוזמה לפיזור הכנסת, הבהילות בקביעת התאריך וההסכמה הגורפת של מפלגות הבית להקדים את הבחירות אומרים דרשני.

"חוק יסוד: הממשלה" ו"חוק יסוד: הכנסת" מתארים נסיבות שונות שבהן הכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה (לפירוט ראו " דרכים שונות לפיזור הכנסת - על מה הן מעידות?"). בכל אחת מהדרכים לפיזור הכנסת ישנם "מנגנוני השהיה" שתכליתם להפוך את פיזור הכנסת למוצא אחרון שאליו נדחקים כאשר כָּלו כל האפשרויות האחרות, והנסיבות מחייבות זאת. מקרים אלה הם: אם הממשלה אינה זוכה באמון הרוב בכנסת ואף לא אחד מחברי הכנסת יכול להקים ממשלה חלופית שתזכה באמון זה; כאשר הכנסת אינה מתפקדת כראוי ואין ביכולתה להעביר את חוק התקציב; כאשר ראש הממשלה נוכח שהוא עומד בפני כנסת לעומתית שיש בה רוב המתנגד לממשלה. מקרה נוסף שבו עשויה הכנסת להתפזר הוא כאשר יש רוב של חברי הכנסת החפץ בפיזורהּ.

בהקשר הנוכחי מתמלא התנאי האחרון שהוזכר, דהיינו התגבש בכנסת רוב, המורכב מחברי מפלגות הקואליציה והאופוזיציה, אשר סוברים שעל הכנסת להתפזר. אבל מדוע הם סוברים כך? ומה פשר ההסכמה מקיר לקיר? הרי מדובר בקואליציה היציבה ביותר זה עשרים וחמש שנים (ראו "בשבחי היציבות?"). כיצד אפוא נוצרה הסיטואציה המוזרה שבה הקואליציה רוצה שהבחירות יתקיימו בהקדם, ואילו דווקא האופוזיציה חפצה בדחייתן?

במאמר זה אתאר ראשית את המנגנון שיופעל במקרה הנוכחי לפיזור הכנסת, דהיינו חקיקת חוק מיוחד לפיזור הכנסת, ולאחר מכן אעלה השערות מדוע אצה הדרך לחברי הכנסת לנקוט מהלך כזה.

פיזור הכנסת על ידי חוק מיוחד לעניין זה

"חוק יסוד: הממשלה" ו"חוק יסוד: הכנסת" מפרטים סדרת דרכים לפיזור הכנסת בהתאם למגוון שונות (לפירוט ראו " דרכים שונות לפיזור הכנסת"):

• פיזור הכנסת בעקבות כישלון בהרכבת ממשלה חדשה או בעקבות אי-קבלת אמון הכנסת בממשלה חדשה שהוצגה (סעיף 11 לחוק יסוד: הממשלה).
• התפזרות הכנסת בעקבות הבעת אי-אמון בממשלה בלי יכולת של מועמד אחר להקים ממשלה חלופית שתזכה באמון הכנסת (סעיף 28 לחוק יסוד: הממשלה).
• פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה באישור הנשיא אם הוא נוכח שהכנסת לעומתית, כלומר שיש בה רוב המתנגד לממשלה, ושעקב כך נמנעת פעילות תקינה של הממשלה (סעיף 29 לחוק יסוד: הממשלה).
• התפזרות הכנסת בשל אי-קבלת חוק התקציב בתוך שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים (סעיף 36 לחוק יסוד: הכנסת).
• פיזור הכנסת על פי חוק מיוחד לעניין זה: בהקשר הנוכחי ככל הנראה תפוזר הכנסת אחרי שיחוקק חוק לפיזורה. הכנסת יכולה להחליט על התפזרותה לפני תום תקופת כהונתה על ידי קבלת חוק ברוב של חברי הכנסת (סעיפים 34, 35 לחוק יסוד: הכנסת). הדרישה לרוב חברי הכנסת לאישור החוק, שהתקבלה רק בשנת 1992 (עד אז די היה ברוב רגיל), היא מנגנון ייצוב שמטרתו למנוע מצב שבו רוב מקרי יוכל להחליט על התפזרות הכנסת. רק כאשר מושג קונצנזוס בכנסת שיש ללכת לבחירות חדשות יכול חוק כזה להתקבל. החוק צריך לציין את מועד הבחירות החדש.

משעה שהתקבל החוק לפיזור הכנסת יש לכך כמה השלכות:

• מועד הבחירות: לא יאוחר מחמישה חודשים מיום קבלת החוק (סעיף 35 לחוק יסוד: הכנסת).
• רציפות הכנסת: הכנסת שהחליטה על פיזורה ממשיכה לכהן עד בחירתה של כנסת חדשה (סעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת).
• חקיקת הכנסת: כל חוק שתוקפו אמור לפקוע בתוך ארבעה חודשים אחרי שהכנסת החליטה להתפזר יעמוד בתוקפו עד תום שלושת החודשים לכהונתה של הכנסת החדשה (סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת). 
• מעמד הממשלה: במקרה שהכנסת החליטה על פיזורה, הממשלה המכהנת אינה נחשבת ממשלת מעבר בניגוד למקרים שבהם ראש הממשלה מתפטר או שהכנסת מביעה בממשלה אי-אמון (אז הממשלה הופכת לממשלת מעבר עד לכינון ממשלה חדשה), ולפיכך אינן חלות עליה ההגבלות המיוחדות לכהונת ממשלת מעבר (סעיף 30 לחוק יסוד: הממשלה).

לאן הם ממהרים או ממה הם פוחדים?

 מנגנוני פיזור הכנסת השונים נועדו לאפשר את פיזורה במקרים שבהם היא אינה מתפקדת או שהממשלה אינה זוכה באמון, וזאת כדי למנוע מצב של קיפאון ושל קיבעון במערכת הפוליטית. מנגנונים אלה תכליתם גם לקצר ככל האפשר את תקופת אי-הוודאות הפוליטית. עם זאת, הם מנוסחים באופן הכולל מנגנוני השהיה כדי לייצב ככל האפשר את בית המחוקקים וכדי למנוע מצבים שבהם רוב מקרי עלול להביא לפיזור הכנסת.

במקרה זה החיפזון לפיזור הכנסת דורש הסבר. להלן כמה התוויות נגד לפיזורהּ:

• הקואליציה היא היציבה ביותר זה עשרים וחמש שנים, כמעט שלא עברה זעזועים פנימיים ונותרה רחבה למדי (66) למרות פרישת סיעת העבודה (ראו "בשבחי היציבות?"). 
• הכנסת אינה לעומתית, והרוב הקואליציוני מצליח לקדם את יוזמותיו בכנסת: יש לציין כי הרוב הקיים בכנסת, התומך ביוזמות הממשלה, הוא אף רחב יותר מהקואליציה, משום שחלק מהיוזמות נתמכות גם על ידי מפלגות האופוזיציה בכלל ועל ידי חברי הכנסת של קדימה ושל האיחוד הלאומי בפרט.
• האופוזיציה מפוצלת בין ימין ושמאל, ולכן אין סכנה שתחבור כדי להפיל את הממשלה. הצעות אי-האמון הן בגדר הצהרות אי-נחת ולא איום ממשי.
• חוק התקציב אושר כחוק דו-שנתי, ולכן לא סביר שהכנסת תתפזר בשל אי-קבלתו, אם כי בראשית 2013 יוגש חוק תקציב חדש לאישור הכנסת, וייתכן שתקציב זה יהיה כרוך בקיצוצים רבים. אפשרות זו אכן עלולה להקשות את אישורו, ובכל זאת יציבותה של הקואליציה עשויה הייתה להבטיח זאת.

פיזור הכנסת בעיתוי הנוכחי אינו נובע אפוא מהיעדר תמיכה בממשלה בכנסת, ולכן יש לחפש את הגורמים לזירוז לידת הכנסת הבאה בנסיבות פוליטיות אחרות:

"מרוץ הלפיד": אחד ההסברים הוא שהחיפזון לפיזור הכנסת ולהקדמת הבחירות נובע מרצונם של גורמים שונים במערכת הפוליטית להציב מכשול בפני כניסתו למשכן של יאיר לפיד ובפני מפלגתו "יש עתיד" שזה עתה הוקמה. מגמה זו מתבטאת ביוזמת חקיקה שכונתה "חוק לפיד", שנועדה לקבוע תקופת צינון לעיתונאים (ראו "קר שם בחוץ - על תקופת צינון לעיתונאים ולבכירים במערכת הבטחון") וביוזמה נוספת שכונתה "חוק לפיד 2" שנועדה להגביל את היכולת להקים מפלגות חדשות (ראו "חוק לפיד 2: דעות שונות"). הטענה היא שקוצר זמן יעמיד אתגר ארגוני למפלגתו של לפיד, שלא תספיק לצבור תאוצה בשל קיצור מסע התעמולה.

"יקר מ[ו]פז": טיעון ברוח דומה נשמע בקשר ליכולתו של שאול מופז לבצר את מעמדו כיושב ראש מפלגת קדימה בתוך תקופה כה קצרה, ולכן למרות התמיכה בהקדמת הבחירות מופז היה מעדיף שהן יתקיימו במועד מאוחר יותר.

"ט[ו]ל קורה מבין עיניך": תוקפו של "חוק טל" המעגן בהוראת שעה את ההסדר הנוכחי המאפשר פטור לבחורי ישיבה עומד לפוג ב-1 באוגוסט הקרוב. בג"ץ הצביע בפסיקתו על פגמים בחקיקה וקבע כי אין להאריך את תוקפו של חוק זה פעם נוספת, משום שהוא פוגע בעקרון השוויון, וכי יש לחוקק חוק אחר שבו יתוקנו הפגמים המהותיים הקיימים בחוק במתכונתו הנוכחית (בג"ץ 6298/07). פיזור הכנסת יאריך את תוקפו של החוק עד לקיום הבחירות ושלושה חודשים לאחר תחילת כהונת הכנסת הבאה. באופן כזה, שוב, ניתן יהיה לדחות את ההכרעה. במובן זה אין מדובר בחוק עוקף בג"ץ אלא בבחירות דוחות בג"ץ. כמו כן יאפשר הדבר להעמיד את סוגיית גיוס החרדים במוקד מערכת הבחירות. ואכן, עוד בטרם החלה מערכת הבחירות הרשמית נראה כי נושא זה הוא תפוח האדמה הלוהט של הבחירות המתקרבות.

"ישראל [לא ב]ביתנו": תביעות קואליציוניות מצד השותפה הבכירה בקואליציה והמפלגה השלישית בגודלה בכנסת (15 מנדטים) ואמירות של חבריה כי היא אינה מחויבת עוד לקואליציה יצרו מצב של קואליציה חלולה, שמתפקדת אמנם, אך אינה מקדמת לאמיתו של דבר את סדר היום של אף לא אחת משותפותיה. חלק מהגורמים בקואליציה מעריכים כי בחירות חדשות יעמידו את "ישראל ביתנו" במקומה הראוי לה מחוץ לקואליציה, היות שייווצר מאזן חדש ושונה של כוחות פוליטיים.

"כל העולם [או]במה": ייתכן שהקדמת הבחירות, עוד בטרם ייערכו הבחירות בארצות הברית בנובמבר 2012, תאפשר לראש הממשלה נתניהו לשפר עמדות מול אובמה, שככל הנראה יזכה בכהונה נוספת. בעיקר נכון הדבר אם ינסה אובמה בראשית כהונתו השנייה להרים שוב את המסך מעל המשא ומתן עם הפלסטינים.

"א' - אוהל, ב' - בחירות": מחאת קיץ 2011 שככה אמנם, אך במרחב הציבורי כבר מתלהטות רוחות המחאה לקראת קיץ 2012. התקווה היא שמסע הבחירות ינטרל את הסיכוי להתפתחותה של מחאה רחבת היקף.

"הכול עובר [ח]ביבי": נתניהו והליכוד, על פי הסקרים, נמצאים כיום בשיא הפופלריות שלהם, ויש סיכוי שהליכוד יגדיל את כוחו אם הבחירות ייערכו בקרוב. בדינמיקה של הפוליטיקה הישראלית אי-אפשר לרכוב על הגל לאורך זמן, וייתכן שקיץ של מחאה, תקציב הכולל קיצוצים או אירועים ביטחוניים יערערו את אהדת הציבור. יש לציין כי תופעה זו שבה ראש הממשלה מקדים את הבחירות לעיתוי נוח מבחינת מידת התמיכה בו אינה נדירה: בבריטניה ובקנדה היו כמה מקרים שבהם ראש הממשלה יזם פיזור של הפרלמנט בעיתוי המתאים מנקודת מבטו לבחירות. בעקבות הוויכוח הציבורי שהתעורר בנושא הוגבלו בקנדה העילות לפיזור הפרלמנט, וצומצמה יכולתו של ראש הממשלה לפזר את הפרלמנט. חקיקה ברוח זו נמצאת גם על שולחן הפרלמנט הבריטי (ראו עפר קניג וחן פרידברג, 2012. "האם הכנסת מפזרת את עצמה לדעת?", טרם פורסם).

סיכום

החיפזון לפיזור הכנסת הנוכחית מעורר תהיות, בעיקר לנוכח קיומה של קואליציה יציבה יחסית. בכנסת התגבשה הסכמה על חקיקת חוק לפיזור הכנסת, ולפיכך יתקיימו הבחירות בתוך פחות מחמישה חודשים מיום חקיקת החוק, שלצורך אישורו דרוש רוב של חברי כנסת. ככל הנראה הקדמת הבחירות מיד עם פתיחת מושב הקיץ של הכנסת אינה נובעת מהסיבות ה"רגילות" לפיזור הכנסת, דהיינו מאי-תפקוד הכנסת או הממשלה, אלא מאוסף של נסיבות פוליטיות מזדמנות. הכנסת, המביעה אי-אמון בעצמה בכך שהיא מחוקקת חוק לפיזורה, מציבה סימן שאלה בפעולתה החפוזה על טוהר כוונותיהם של חברי הכנסת, בייחוד על אלה של הקואליציה. עם זאת מדובר בסופו של דבר במהלכים הנעשים על פי כללי המשחק הפוליטיים, והם אלה ההופכים את הפוליטיקה לזירה דינמית המפיחה חיים בשיח הציבורי.

* תודה לד"ר עופר קניג על הערותיו. הדברים מבטאים את עמדת הכותבת בלבד.