ישראל והאיחוד האירופי

בחודש מאי הקרוב עתידות עשר מדינות חדשות להצטרף לאיחוד האירופי - מהלך שירחיב את האיחוד לשוק הכולל 450 מיליון תושבים ובעל תוצר גולמי של קרוב לתשעה טריליון אירו. ההרחבה תעצים את חשיבות יחסי ישראל עם האיחוד האירופי, לאור העובדה שעוד טרם הרחבתו היה היקף הסחר בין ישראל לבין האיחוד האירופי גדול מאשר היקף הסחר עם ארצות הברית. אולם למרות החשיבות הגדלה והולכת של האיחוד האירופי בעולם מבחינה כלכלית, ההתייחסות אליו בישראל מתמקדת במדיניותו כלפי הסכסוך הישראלי-ערבי. מאמר זה נועד לבחון את היחסים בין ישראל לבין האיחוד האירופי, כפי שהם משתקפים בהסכמים שנחתמו בין שני הצדדים ובהשוואה למדינות אחרות.

יחסי ישראל והאיחוד האירופי

ב-1964 נחצם ההסכם בין ישראל לבין המדינות שנכללו באותה שנה בקהילה האירופית. הסכם זה היה ראשון מתוך שורה של הסכמים שנחתמו בין שני הצדדים, שהובילו בסופו של דבר לחתימה ב-1975 על ההסכם להקמת אזור הסחר החופשי. ההסכם קבע הברה מוחלטת, למעט מספר מצומצם של חריגים, של הגבלות הסחר בין שני הצדדים. למרות הצלחת שני הצדדים להגיע להסכמה על הקמת אזור שוק חופשי בין ישראל לבין האיחוד האירופי, שיתוף הפעולה בין הצדדים לא התרחב לתחומים נוספים.

הזדמנות לשינוי מצב זה נוצרה ב-1995, בעקבות החלטת האיחוד האירופי להשיק את יזמת השותפות האירופית-ים-תיכונית, הידועה יותר בשם "תהליך ברצלונה". בתהליך ברצלונה חברות מדינות האיחוד האירופי (15 מדינות) יחד עם 12 מדינות מאזור הים התיכון (אלג'יריה, טוניסיה, טורקיה, ירדן, ישראל, לבנון, מלטה, מצרים, מרוקו, סוריה, קפריסין, הרשות הפלסטינית, ולוב כמשקיפה). הרעיון שעמד לנגד עיניהם של יוזמי תהליך ברצלונה היה העתקת המודל האירופי לשם השגת יציבות אזורית באזור הים התיכון; כלומר, הפיכת אזור הים התיכון לאזור של שלום באמצעות חיזוק היציבות ועידוד הפיתוח הכלכלי האזורי.

לשם השגת מטרה זו הוסכם על פעולה בשלושה מישורים (או בכינויים - שלושת הסלים): (1) יצירת מרחק של שלום ויציבות באמצעות הגברת המחויבות של המדינות החברות בתהליך לשמור על עקרונות זכויות האדם והדמוקרטיה; (2) הפיכה הדרגתית של אזור הים התיכון עד ל-2010 לאזור סחר חופשי בין המדינות שאינן חברות באיחוד האירופי לבין מדינות האיחוד האירופי; (3) שיפור ההבנה ההדדית בין עמי האזור ופיתוח של חברה אזרחית חופשית ופורחת באמצעות הקמת מיזמים משותפים.

כדי להשיג מטרות אלה נקבעו שני נתיבי פעולה, האחד דו-צדדי והשני רב-צדדי. נתיב הפעולה הדו-צדדי מתבסס על חתימת הסכמי התאגדות (אסוציאציה) בין כל אחת ממדינות הים התיכון שאינן חברות באיחוד לבין האיחוד האירופי. הסכמי התאגדות אלה נועדו להשיג שני יעדים: (1) הפיכ אזור הים התיכון ומדינות האיחוד האירופי לאזור שוק חופשי; (2) בניית תכניות סיוע ייחודיות הממומנות על-ידי האיחוד האירופי, שנועדו לשפר את המבנה הכלכלי של מדינות הים התיכון כדי שיוכלו להשתלב בכלכלה הגלובלית. נתיב הפעולה הרב-צדדי נועד לשתף כמה מדינות בפיתוח פרויקטים, תכניות ופורומים משותפים; כל זאת במימון אירופי (תכנית MEDA).

"בניגוד להצלחה היחסית בנתיב הדו-צדדי, ההתקדמות בנתיב הרב-צדדי איטית. הסיבה העיקרית לכך היא היחס העוין כלפי ישראל מצד המדינות החברות לתהליך ברצלונה ..."

ישראל הצטרפה רשמית לתהליך ברצלונה ב-1995 עם החתימה על הסכם ההתאגדות, שאושרר ב-2000. חלקו הראשון של הסכם ההתאגדות כולל חידוש הסכם אזור הסחר החופשי מ-1975, ולמעשה מוסיף רק במעט על ההסכם הישן. השדרוג המהותי ביחסי ישראל והאיחוד האירופי מופיע בחלקו השני של ההסכם. בחלק זה הוסכם על פתיחת דיאלוג בין שני הצדדים לצורך העמקת שיתוף הפעולה בתחומים רבים כמו כלכלה, סחר, איכות סביבה ועוד. אולם, הסכם ההתאגדות לא כולל הסכמים בתחומים אלה, אלא רק קובע מסגרת (ועדת התאגדות ומועצת התאגדות) שבה יתקיימו דיאלוגים קבועים בין שרים ופקידים בכירים משני הצדדים. התקווה היא שהדיאלוג הקבוע יוביל בעתיד להסכמי שיתוף פעולה בתחומים המופיעים בהסכם ההתאגדות. כיום מתקיים דיאלוג בין ישראל לבין האיחוד האירופי במסגרות משרדי האוצר, החקלאות, המשפטים, הפנים והעבודה והרווחה; אך עד כה הדיאלוג לא הניב הסכם בין ישראל לבין האיחוד האירופי. התפתחות חיובית נוספת ביחסי ישראל-האיחוד האירופי חלה בעקבות צירוף ישראל לתכנית המסגרת של הקהילה האירופית למחקר ופיתוח טכני ב-1996, ושוב ב-2003 - מסגרת שעד להצטרפות ישראל הייתה סגורה למדינות שאינן חברות באיחוד האירופי. השתתפות ישראל במסגרת זו מקנה זכות למדענים ישראלים לקבל מענקים מהאיחוד האירופי לצורך מחקר מדעי וטכנולוגי. בנוסף, התכנית מאפשרת למדענים ישראלים לשתף פעולה עם עמיתיהם באירופה בפרוייקטים הממומנים על-ידי האיחוד האירופי.

בניגוד להצלחה היחסית בנתיב הדו-צדדי, ההתקדמות בנתיב הרב-צדדים איטי. הסיבה העיקרית לכך היא היחס העוין כלפי ישראל מצד המדינות החברות לתהליך ברצלונה, דבר המגביל את השתתפות ישראל במיזמים אזוריים.

לסיכום, יחסי ישראל והאיחוד האירופי מתבססים על הסכם הסחר החופשי מ-1975, שחודש בהסכם ההתאגדות. יש לציין שלאחר הרחבת האיחוד האירופי יחול הסכם זה גם על המצטרפות החדשות. בנוסף להסכמי הסחר, ישראל התקבלה החברה בתכנית המסגרת של האיחוד למחקר ופיתוח טכני. גם אם הסכם ההתאגדות לא הניב עד כה הסכמים חדשים בין ישראל לבין האיחוד האירופי, הרי שיצר מסגרת הפועלת בצורה סדירה לשם השגת הסכמים נוספים.

לאור סקירת מעמד ישראל באיחוד האירופי, מעניין לערוך השוואה בין מעמדה של ישראל לבין מעמדן של מדינות אחרות שאינן חברות באיחוד האירופי.

השוואה למדינות אחרות

מדינות השותפות לתהליך
ברצלונה: כפי שצוין, 12 מדינות שאינן חברות באיחוד האירופי משתתפות בתהליך ברצלונה. שתיים ממדינות אלה, קפריסין ומלטה, עומדות להצטרף לאיחוד האירופי במאי הקרוב. מקצת המדינות חתמו ואשררו את הסכם ההתאגדות, ואילו אחרות טרם חתמו על ההסכם או אשררו אותו. מפאת קוצר היריעה נתייחס להלן לארבע מדינות, המייצגות את מעמדן השונה של המדינות החברות בתהליך ברצלונה.

סוריה: בסוף 2003 הצליחו סוריה והאיחוד האירופי לסיים את שלב המשא ומתן בנוגע להסכם ההתאגדות. מאחר שהסכם ההתאגדות טרם נחתם ואושרר, מערכת היחסים בין שני הצדדים מתבססת על הסכם שיתוף פעולה מ-1977. הסכם זה מקנה לחברות סוריות גישה מלאה לשוקי האיחוד האירופי, אולם אינו כולל הסכם אזור סחר חופשי.

מצרים: הסכם התאגדות נחתם ב-2001 בין מצרים לבין האיחוד האירופי, אולם טרם אושרר על-ידי מצרים. אי לכך, יחסי הצדדים נשענים עד כה על שורה של הסכמים מהשנים 1995-1997, שאינם כוללים הסכם על אזור סחר חופשי.

ירדן: הסכם ההתאגדות בין שני הצדדים נחתם ב-1997 ואושרר ב-2002. יעדו המרכזי של הסכם ההתאגדות הוא יצירת שוק חופשי בין ירדן לבין האיחוד האירופי תוך 12 שנים.

מרוקו: הסכם ההתאגדות נחתם ב-1996 ואושרר ב-2000. כחלק ממסגרת ההסכם, ובדומה לישראל, נערך דיאלוג קבוע בין פקידים ושרים בכירים משני הצדדים במטרה להגיע להסכמה על שיתוף פעולה בנושאים נוספים. הדיונים מתמקדים בשורה ארוכה של נושאים, ביניהם הגירה, כלכלה, תחבורה, אנרגיה, חקלאות ועוד. בשנה הקרובה אמורה מרוקו להצטרף לתכנית המחקר והפיתוח השישית, במסגרת שיתוף הפעולה בתחום המחקר הטכני והמדעי.

כפי שצוין, מדינות אלה זוכות לסיוע רב מן האיחוד האירופי כחלק מתכנית MEDA לצורך שיפור מצבן הכלכלי, ומשתתפות במיזמים משותפים הממומנים על-ידי האיחוד האירופי.

(EEA) מדינות ה-European Economic Area: בקבוצה זו נכללות המדינות איסלנד, ליכטנשטיין ונורבגיה, שאינן חברות באיחוד האירופי. מערכת היחסים בין הצדדים מתבססת על הסכם שנחתם ב-1992 ואושרר ב-1994. ההסכם מבטא מצד אחד את רצונן של מדינות אלה לזכות במעמד כלכלי זהה לזה של שאר מדינות האיחוד, ומצד שני את רצונן לשמור על עצמאות בקבלת החלטות בנושאי חוץ וביטחון. הבסיס המרכזי שההסכם נשען עליו הוא הסכמה על הסרת כל החסמים בנושאי תנועת טובין (אזורי סחר חופשי), תנועת אנשים, אספקת שירותים ותנועת הון בין מדינות ה-EEA לבין מדינות האיחוד. ההסכם משמש למעשה שילוב כלכלי כמעט מלא של מדינות ה-EEA באיחוד האירופי, והחלת המשפט הכלכלי של האיחוד האירופי של מדינות אלה. המיוחד בהסכם זה הוא שמדינות ה-EEA קיבלו עליהם את מרות החלטות האיחוד האירופי בנושאים כלכליים, למרות שאינן בעלות זכות הצבעה בתהליך קבלת ההחלטות.

שווייץ: ניצחונם של מתנגדי האיחוד במשאל עם שנערך ב-1992 מנע את צירוף שווייץ למסגרת ההסכמים של האיחוד האירופי עם מדינות ה-EEA. אי לכך, מערכת היחסים בין שווייץ לבין האיחוד האירופי מתבסס בעיקרה על שבעה הסכמים שנחתמו מאז 1972 ושאושרו שוב ב-2002. במסגרת הסכמים אלה הוחלט על הקמת אזור סחר חופשי, על חופש תנועה של אנשים משווייץ למדינות האיחוד ושל תחבורה יבשתית ואווירית, על הקלת מגבלות הסחר במוצרים חקלאיים ועל הכללה שווייץ בתכנית המחקר והפיתוח של האיחוד האירופי. ההבדל העיקרי בין הסכם ההתאגדות של ישראל לבין ההסכמים של שווייץ עם האיחוד האירופי, הוא בכך שלשווייץ אין הסכם המסדיר בצורה קבועה את אופן המשא ומתן עם האיחוד האירופי. מסיבה זו, ההסכמים של שווייץ עם האיחוד אינם בנויים מקשה אחת אלא עשויים שורה של הסכמים בודדים.

אפשר ללמוד מן ההשוואה שיחסי ישראל-האיחוד האירופי נמצאים כיום ברמה גבוהה יחסית לרוב המדינות החברות בתהליך ברצלונה; אולם קיים פוטנציאל ניכר לשיפורם בהשוואה למדינות ה-EEA ולשווייץ. העיקרון של תהליך ברצלונה, שלפיו פיתוח הקשרים בין האיחוד לבין מדינות הים התיכון יתבצע בקצב שווה עם כל המדינות, פגע עד כה בישראל. הזדמנות חדשה לקדם את היחסים בין ישראל לאיחוד האירופי עלתה בשנה האחרונה, עם ההכרזה על תכנית "Wider Europe".

תכנית Wider Europe

במרס 2003 הכריזה מועצת האיחוד על תכנית "Wider Europe", האמורה להתוות קו פעולה חדש ביחס למדינות השכנות לאיחוד האירופי לאחר הרחבתו. המדינות הנכללות בתכנית Wider Europe הן אלה החברות בתהליך ברצלונה, ומדינות מזרח אירופה שאינן צפויות להצטרף לאיחוד האירופי. היעד המרכזי של התכנית הוא להגיע למצב שבו היחסים בין המדינות השכנות לאיחוד האירופי יהיה זהה למצב היחסים השורר בין מדינות ה-EEA לבין האיחוד האירופי. מבחינה מעשית הכוונה היא להגיע להסכמים דו-צדדיים עם המדינות החברות בתהליך, שיאפשרו חופש מעבר של הון, שירותים, אנשים וסחורות; בנוסף, לחזק את שיתוף הפעולה בתחומים כמו אנרגיה, תחבורה, טלקומוניקציה ועוד. החידוש בתכנית זאת לעומת תהליך ברצלונה הוא ההכרה בפערים הגדולים מבחינה כלכלית בין המדינות השונות. הכרה זאת הובילה להכרזה על כך שיישום התכנית אינו מותנה בהתקדמות זהה של כל המדינות (כפי שנעשה בתהליך ברצלונה); לכך, כל מדינה תפתח את קשריה עם האיחוד האירופי בקצב ההולם את מצבה הכלכלי. לפיכך, קיימת אפשרות שתכנית Wider Europe תאפשר לישראל להגיע להסכמים עמוקים יותר עם האיחוד האירופי.

סיכום 

 מאמר זה הציג את אופי היחסים בין ישראל לבין האיחוד האירופי, כפי שהם משתקפים בהסכמים בין שני הצדדים. מסיבה זו התעלמנו במכוון מן המעורבות האירופית בניסיונות ליישב את הסכסוך הישראלי-ערבי. למרות הניסיון האנליטי לנתק בין שתי הסוגיות, יש להניח שהתקדמות מהותית נוספת ביחסי ישראל-האיחוד האירופי מותנית במידה רבה בחידוש תהליך  השלום במזרח התיכון.
שאלה חשובה העולה ממאמר זה היא: לאיזה סוג של מערכת יחסים עם האיחוד האירופי ישראל צריכה לשאוף? כפי שאפשר ללמוד מהחלק ההשוואתי של המאמר, אפשרויות אחדות עומדות בפני ישראל: אפשרות אחת היא אינטגרציה מלאה עם האיחוד האירופי, בדומה לטורקיה - אפשרות בה תמכו כ085 אחוז מן הנשאלים בסקר דעת קהל שנערך לאחרונה. עם זאת, אפשרות זו נראית כיום לא-רלוונטית לאור המצב הפוליטי השורר במזרח התיכון. אותו סקר דעת קהל משקף בעיה זו, ולמעשה מ-50 אחוז מן הנשאלים התנגדו לטיעון שהמחיר שישראל צריכה לשלם בעבור הצטרפות לאיחוד האירופי הוא קידום המשא ומתן עם הפלסטינים. אפשרות שנייה היא הצטרפות לאיחוד האירופי במתווה הדומה למדינות ה-EEA. החיסרון העיקרי באפשרות זו הוא בכך שישראל תתחייב לאמץ את החקיקה האירופית בנושאי כלכלה, אך לא תהיה שותפה לתהליך קבלת ההחלטות. אפשרות שלישית היא לחקות את המדיניות השווייצית, הדוחה את רעיון האינטגרציה המלאה או הכלכלית, אולם ממשיכה לחזק ולפתח את קשריה עם האיחוד באמצעות הרחבת תחומי שיתוף הפעולה. לאור הנסיבות השוררות במזרח התיכון בכלל ובישראל בפרט, נראה כי אפשרות זו היא הרלוונטית ביותר לישראל היום.

הכתוב מבוסס על:

• טוביאס, אלפרד, "יחסי הסחר של הקהילייה האירופית עם מדינות הים התיכון: המקרה של ישראל," רבעון לכלכלה, מ. 143, אוקטובר 1989, עמ' 211-218.

• מונין, נלי, האיחוד האירופי וישראל - תמונת מצב, משרד האוצר, 2-3.

• אתר האיחוד האירופי http://europa.eu.int

• אתר הנציבות האירופאית למדינת ישראל http://www.eu-del.org.il