דרישות קוורום (מניין) במליאה ובוועדות פרלמנטריות

בימיה האחרונים של השנה החולפת ננעלה ישיבת ועדת הכנסת דקות ספורות לאחר פתיחתה, על רקע היעדרם של שמונת חבריה מן הישיבה. שבוע לפני כן קיבל יושב ראש הוועדה, חבר הכנסת יוסי כץ, החלטה פה אחד כאשר אישר לבדו את תקציב הכנסת ל-2002. נוכחות דלה במליאת הכנסת ובוועדותיה היא תופעה שכיחה שאינה ייחודית לבית הנבחרים הישראלי. למרות זאת, בהשוואה למרבית הדמוקרטיות המבוססות, ישראל מתייחדת בהיעדר דרישות נוכחות של קוורום לצורך ניהול עבודת הפרלמנט במליאה ובוועדות גם יחד.

בימיה האחרונים של השנה החולפת ננעלה ישיבת ועדת הכנסת דקות ספורות לאחר פתיחתה, על רקע היעדרם של שמונת חבריה מן הישיבה. שבוע לפני כן קיבל יושב ראש הוועדה, חבר הכנסת יוסי כץ, החלטה פה אחד כאשר אישר לבדו את תקציב הכנסת ל-2002.

נוכחות דלה במליאת הכנסת ובוועדותיה היא תופעה שכיחה שאינה ייחודית לבית הנבחרים הישראלי. למרות זאת, בהשוואה למרבית הדמוקרטיות המבוססות, ישראל מתייחדת בהיעדר דרישות נוכחות של קוורום לצורך ניהול עבודת הפרלמנט במליאה ובוועדות גם יחד.

היעדר דרישה למניין מעוגנת בסעיף 24 לחוק יסוד: הכנסת הקובע כי: "הכנסת תדון ותחליט בכל מספר חברים". הוראת חוק היסוד פוטרת גם מחובת נוכחות מניין בישיבות הוועדות. בתיקון לחוק (1980) נוספה ההוראה כי הסעיף תקף רק אם "אין בחוק הוראה אחרת לעניין זה". מקור התיקון בהצעת חוק של חברי הכנסת אמנון רובינשטיין ורוני מילוא בכנסת התשיעית, להחיל דרישה של קוורום בן 25 חברי כנסת להצבעות בקריאה שנייה ושלישית. ההצעה עברה בקריאה ראשונה, אך צומצמה לקראת הקריאה השנייה והשלישית עד כדי התיקון המוזכר לעיל.

במרבית בתי המחוקקים בעולם נקבעה מכסה מחייבת לנוכחות חברי הבית. גובה הרף נקבע על-פי סוג העבודה הפרלמנטרית ואינו אחיד לגבי דיון, הצבעה (על חוקים "רגילים" שאינם מתקבלים ברוב מיוחס), תיקונים חוקתיים, מינויים, הדחות ועבודת הוועדות. מניין מחייב בתהליך החקיקה נע ממכסה נמוכה כמו זו הנהוגה בבריטניה למכסת רוב חברי הבית (מחצית מחברי הבית ועוד אחד - מניין המחויב במרבית הדמוקרטיות המבוססות), ועד לדרגה מרבית של שני שליש (מקסיקו) (ראה לוח 2).

יוצאות מכלל זה ישראל, פינלנד ושוודיה, שאינן מחילות באופן קבוע דרישות קוורום על חברי הפרלמנט. בישראל חריגות לעניין זה ההוראות "המשוריינות" הכלולות בחוקי היסוד ומחייבות רוב מיוחד. אלה מקפלות בתוכן תנאי לנוכחות של קוורום, והן מקובלות גם בעולם לצורך תיקונים חוקתיים. למרות זאת, כאשר נחקקו חוקים אלה הם התקבלו ברוב רגיל ובהיעדר קוורום מחייב, ועל כן נייחד את עיקר הדברים כאן לכללי מניין החלים על הצבעות "רגילות".

חיוב נוכחות מניין בתהליך החקיקה נועד להשיג מטרה מהותית ותדמיתית: יתר לגיטימציה להחלטה שהתקבלה בנוכחות פרלמנטרים רבים יותר ועל כן קרובה יותר לשקף תוצאות "אמת" ייצוגיות ואיכותיות ומצד שני, היענות לביקורת הציבורית הגוברת משעה שהחל שידור בטלוויזיה של ישיבות המליאה, החושף פעמים רבות מליאה ריקה וחוקים המתקבלים בנוכחות דלה. לגבי ישראל, נטען כי הכנסת עצמה חוקקה חוקים המחייבים נוכחות מניין - למשל במועצות אזוריות - ולכן ראוי שתחיל גם על עצמה דרישה כזו. תומכי הרעיון דוחים גם את הטענה הנפוצה כי עבודת הוועדות היא הגורם להיעדרויות מן המליאה, מאחר שהנוכחות בוועדות גם היא דלה.

מאז חקיקת חוק יסוד: הכנסת, הונחו על שולחן הכנסת עשרות הצעות חוק והצעות לסדר יום המקדמות החלת דרישת קוורום בעיקר לשלבי החקיקה האחרונים. הצעת חוק נוספת מונחת עתה על שולחן הכנסת ביזמת ועדת הכנסת והעומד בראשה, חבר הכנסת יוסי כץ. מרבית הצעות החוק לא הצליחו לעבור לשלב הקריאה הראשונה. ההתנגדות ליזמות אלה נובעת מן החשש כי הנהגת קוורום עם סף גבוה תעניק כוח למיעוט או למפלגות הקואליציה לשבש את עבודת הפרלמנט על-ידי עצם ההיעדרות מן המליאה וביטול חוזר ונשנה של הצבעות. מסיבה דומה שונתה באוסטרליה הוראת החוקה המחייבת נוכחות בתהליך החקיקה של שליש מחברי הבית התחתון, לחמישית בלבד.

טענה אחרת ששימשה לדחיית הרעיון להנהגת סף נמוך היא כי הנהגת קוורום נמוך מבטלת אמנם את בעיית המליאות הריקות לחלוטין, אך אינה פותרת את בעיית המליאות הכמעט-ריקות ואינה משנה את הדימוי הציבורי.

טיעוני ההתנגדות המפורטים כאן מצטרפים אל שתי הנחות נוספות: (1) אילוצים לא-פורמליים המעודדים נוכחות ומהווים כלי מספק לצורך זה, כגון: משמעת סיעתית וקואליציונית, נוכחות רצונית גבוהה בהצבעות אידאולוגיות וחוקתיות ודעת הקהל. בנוסף, מוצע להתייחס לתחום הפעילות הפרלמנטרית כחורג מכותלי אולם המליאה ונכון לכל מקום שמתקיימים בו מגעים בין חברי הכנסת לבין ציבור הבוחרים: הקפטריה, מסדרונות הכנסת, חדרי המפלגות והוועדות. (2) הנחה המבוססת על מבט השוואתי, שאפשר להסיק ממנו כי גם בדמוקרטיות שאימצו דרישת קוורום מתקיימת אכיפה לא-תדירה של כלל זה, לצד קיום הליכים שנועדו לעקוף את חובת הנוכחות הנגזרת ממנה ואת העיכוב בעבודת הפרלמנט הכרוכה בה.

בנורווגיה ובהולנד, נוכחות קוורום היא דרישה מקדימה לפתיחת דיון אך לרוב, כפי הנהוג בגרמניה ובבלגיה, ספירת קוורום בדיון אינה מובנת מאליה אלא נעשית רק על סמך בקשה של כמה חברים או ראשי סיעות. בצרפת, קוורום להצבעה נדרש רק אם שליש מן הנוכחים או ראשי הסיעות דורשים זאת, והצבעה הנדחית בשל היעדר קוורום מתקיימת בפעם השנייה ללא קשר למספר הנוכחים. באוסטרליה, בהיעדר קוורום במליאה נספרים כל הנוכחים במשכן כדי לאשר נוכחות של קוורום.

התומכים בהחלת כלל הקוורום מציעים כמה פתרונות לבעיית העיכוב בעבודת המחוקק. האחד הוא כאמור הנהגת סף נמוך לקוורום. זה אכן אינו פותר את הבעיה התדמיתית, אך מבטל את בעיית העיכוב במלאכת החקיקה. פתרון אחר הוא הנהגת מוסד של תורנים נוכחים מכל סיעה, או הנהגת קוורום בוועדות בלבד כפי הנהוג בפינלנד. גם יישום פרוצדורות "עוקפות" למיניהן, כמקובל בצרפת ובאוסטרליה (ראה פירוט לעיל), עשוי להקל על העיכוב בעבודת הפרלמנט.

למרות פתרונות אלה, ממשיכה בעיית העיכוב במלאכת המחוקק להביא לעיקר ההתנגדות להחלת כלל הקוורום. אי-יישומו מעורר לפיכך עניין בחלופות המשיגות את יעדי הקוורום - איכות דיון, לגיטימציה להחלטות ותדמית ציבורית חיובית - מבלי לפגוע בעבודתו הסדירה של הפרלמנט. חלופה אחת היא רפורמה של הדיונים במליאה, שנועדה לעודד נוכחות רצונית. לצורך זה אומצה בבונדסטג הגרמני (1995) סדרה של רפורמות, בין היתר ריכוז הנושאים המרכזיים לימי חמישי וביטול כל דיוני הוועדות במקביל. נושאים מקצועיים מנווטים כך שעיקר הדיון בעניינם יתקיים במסגרת הוועדות ולא במליאה. צעדים דומים יושמו ב-1994בפרלמנט הבריטי. פרלמנטים אחדים, בכללם הפרלמנט הבריטי והגרמני, נוהגים לדון ולהסביר את בעיית הנוכחות במליאה באמצעות אתרי אינטרנט ופרסומים.

גם בכנסת הועלו הצעות שנועדו להפוך את ישיבות המליאה לאטרקטיביות יותר, כמו הרחבת זכות השאילתא והגבלת זמן הדיונים. הצעות רפורמה לשינוי שיטת הבחירות והפריימריז המפלגתיים נגעו גם הן בעקיפין בנושא, דרך המלצתן לחיזוק הקשר שבין הנבחר לציבור בוחריו. הצעות חלופיות אחרות מתייחסות להגבלת החברות המקבילה של חברי כנסת בוועדות, וחיזוק המשמעת הסיעתית לצורך הגברת הנוכחות במליאה.

פן אחר להבטחת נוכחות היה הטלת סנקציות על חברי כנסת הנעדרים תכופות מישיבות המליאה. חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א- 1951, מספק בסיס חוקי להטלת סנקציות על חברי כנסת הנעדרים מישיבות המליאה והוועדות. לפי החוק יהיה חבר כנסת נתון לשיפוטה של ועדת האתיקה אם "נעדר מישיבות הכנסת ללא הצדק סביר שליש או יותר מכלל ימי הישיבות". הוראות החוק מתירות לשרים ולסגני שרים היעדרות ממחצית ימי הישיבות, לנוכח העומס המוטל עליהם.

לשון החוק מפרטת שורה של סנקציות, אך אלה אינן מרחיקות לכת עד כדי הדחה מתפקיד, האפשרית באוסטרליה, באוסטריה ובדרום אפריקה. באוסטריה ובהולנד נהוגה כבישראל פרוצדורה של רישום אלקטרוני, וכן פרסום היעדרויות הזוכה לעניין ציבורי רב. ראוי לציין, עם זאת, כי חסרונה של השיטה הישראלית נובע מכך שהרישום מתנהל לגבי נוכחות במשכן ולא במליאה, והוא תקף גם לגבי חבר כנסת שנוכח רק כמה דקות במשכן.

נוכחות דלה בישיבות המליאה ובוועדות היא נחלתם של מרבית בתי המחוקקים, וברובם היא גורמת לביקורת ציבורית גוברת. עם זאת, אין זה ברור אם נוכחות דלה מעידה על חולשתו של פרלמנט או איפכא מסתברא, על כוחה של פרלמנטריות פעילה מחוץ למתחם המליאה. דרישות קוורום גבוהות ברמה של שני שליש מחברי הבית ולמעלה מזה נהוגות דווקא במדינות לא-דמוקרטיות, ויש בה כדי לרמז כי אין די בכלל הקוורום כדי להבטיח את איכות הדיונים ואת הלגיטימציה להצבעות במליאה ובוועדות הפרלמנטריות.

לוח 2: דרישות קוורום בפרלמנטים 

---	קוורום לחקיקה "רגילה"	קוורום בוועדות*
אוסטרליה	חמישית	שלושה עד חמישה חברי ועדה
ארצות הברית	רוב חברי הבית	רוב
בריטניה	40 חברי פרלמנט מתוך 659	ועדות חקיקה :שליש ועדות קבועות: בדרך כלל לפחות שלושה מחברי הוועדה
בלגיה	רוב חברי הבית	רוב
גרמניה	רוב חברי הבית	רוב
דנמרק	רוב חברי הבית	רוב
הולנד	רוב חברי הבית	לא-נדרש
פינלנד	לא-נדרש	שני שליש
נורווגיה	לפחות מחצית מחברי הבית	שלוש חמישיות

* המספר המצוין דרוש לצורך הצבעות. מניין לצורך שימוע או קבלת ראיות הוא בדרך כלל נמוך יותר.

הכתוב מבוסס על:

• רובינשטיין, אמנון, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל , ירושלים ותל אביב: שוקן, 1996, עמ' 459-455.

• פרסומי ועדת האתיקה ודיוני המליאה, מתוך דברי הכנסת.

• Fast, E., "Attendance at Parliamentary Sessions and the Quorum Rule," Israel Law Review, Vol. 17, 1982, pp. 197-219.