ועדות חקירה ממלכתיות במבט השוואתי

ועדת וינוגרד, החוקרת את מלחמת לבנון השנייה שהתקיימה בקיץ 2006, תגיש בקרוב את מסקנות הביניים שלה. ועדת החקירה הוקמה על פי החלטת הממשלה ש'הועדה תבדוק ותקבע ממצאים ומסקנות, וכן תגיש המלצות ככל שתמצא לנכון, בנוגע לדרג המדיני ולמערכת הביטחון בכל הנוגע למכלול ההיבטים של המערכה בצפון' (נוסח החלטת הממשלה 525). ועדת וינוגרד היא ועדת בדיקה ממשלתית (ראו מאמר המשווה בין ועדה ממלכתית לוועדה ממשלתית), וטיבה זה עורר ויכוח ציבורי נרחב. ועדות חקירה ממלכתיות בישראל נהנות מיוקרה רבה וממידת אמון גבוהה בציבור, ואילו ועדת בדיקה ממשלתית נתפסת לא אובייקטיבית.

ועדת וינוגרד, החוקרת את מלחמת לבנון השנייה שהתקיימה בקיץ 2006, תגיש בקרוב את מסקנות הביניים שלה. ועדת החקירה הוקמה על פי החלטת הממשלה ש'הועדה תבדוק ותקבע ממצאים ומסקנות, וכן תגיש המלצות ככל שתמצא לנכון, בנוגע לדרג המדיני ולמערכת הביטחון בכל הנוגע למכלול ההיבטים של המערכה בצפון' (נוסח החלטת הממשלה 525). ועדת וינוגרד היא ועדת בדיקה ממשלתית (ראו מאמר המשווה בין ועדה ממלכתית לוועדה ממשלתית), וטיבה זה עורר ויכוח ציבורי נרחב. ועדות חקירה ממלכתיות בישראל נהנות מיוקרה רבה וממידת אמון גבוהה בציבור, ואילו ועדת בדיקה ממשלתית נתפסת לא אובייקטיבית. יחס זה מסביר את הדרישה שנשמעה אחרי מלחמת לבנון השנייה להקים ועדת חקירה ממלכתית, והוא גם עשוי להסביר את הרתיעה של הממשלה מהקמת ועדה כזו; במהלך ההיסטוריה לממשלות רבות שנדרשו להקים ועדות חקירה ממלכתיות הייתה רתיעה מכך.

 התשתית החוקית להקמת ועדות חקירה

הקמתה של ועדת בדיקה ממשלתית נעשית מכוח סמכויותיה של הממשלה המפורטות בחוק הממשלה. לעומת ועדות בדיקה ממשלתיות, ועדות החקירה הממלכתיות מוקמות מתוקף קיומו של חוק אשר מפרט את המסגרת שבתוכה הוועדות פועלות. ועדת חקירה ממלכתית שואבת את סמכויותיה מכוחו של החוק - בניגוד לוועדת הבדיקה הממשלתית, שסמכותה נובעת מתוקף סמכות טבועה, כלומר, יש לה סמכויות כלליות הנובעות מסמכויותיו של הגוף שהקים אותה. עם זאת, לא בכל מדינה שקיים מוסד של ועדת חקירה הדומה במאפייניו לוועדת חקירה ממלכתית בישראל קיים חוק המגדיר את מסגרת פעילותן של הוועדות.

קיומו של החוק מפריד במידה רבה את פעילות הוועדה מהרשות המבצעת ומהרשות המחוקקת, והוא מעניק לה עצמאות משמעותית. דגם זה של ועדות חקירה אפשר למצוא בעיקר במדינות ה-Commonwealth, שהן חבר העמים הבריטי - בריטניה, קנדה, אוסטרליה וניו זילנד - ובמדינות שהושפעו ממערכת המשפט הבריטית, ובהן הודו וישראל. דפוס זה נמצא גם בפינלנד, שם קיים חוק המסמיך ועדות חקירה ממלכתיות.

דפוס אחר מצוי במדינות שבהן הסמכויות להקמת ועדת חקירה אינן נמצאות בספר החוקים אלא בידיה של הרשות המחוקקת - כך בארצות הברית ובצרפת. עם זאת, גם בין הוועדות על פי חוק ניכרים הבדלים, ובמיוחד בין הוועדות בישראל, שקיבלו מעמד עצמאי מאוד, לבין מדינות ה-Commonwealth. במידה מסוימת אף אפשר לטעון כי יש מדינות שבהן הוועדות הממלכתיות דומות יותר במאפיין זה או אחר לוועדת הבדיקה הממשלתית הנהוגה בישראל משהן דומות לוועדת החקירה הממלכתית הנהוגה בישראל. סמכויותיה של ועדת החקירה הממלכתית בישראל, המבדילות אותה מוועדת הבדיקה הממשלתית, נרחבות מאוד, ולא כולן נמצאות בוועדות חקירה ממלכתיות במדינות אחרות שבהן מוסד זה מתקיים.

להלן פירוט המאפיינים של ועדות החקירה במדינות שנזכרו לעיל.

ישראל
ועדת בדיקה ממשלתית פועלת בישראל מכוח סעיף 8א לחוק הממשלה, תשס"א-2001, והקמתה נובעת מכוח סמכותה של הממשלה. מטרת הוועדה היא לבדוק אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו של השר הממנה את הוועדה. לעומת זאת ועדות חקירה ממלכתיות מוקמות על פי חוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968. המקור לוועדות החקירה הוא המשפט המנדטורי, פקודת ועדת חקירה, משנת 1921. על פי החוק, ועדת החקירה היא מוסד משפטי מובהק; ומשעה שנחקק החוק, מעמדה של ועדת החקירה הלך והתעצם. בסעיף הראשון של החוק נקבע כי אפשר להקים ועדת חקירה ב'עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור'. מתוך ניסוח זה מתברר כי אין להקים ועדות היסטוריות, שאינן דנות בענייני 'אותה שעה', וכי לוועדה יש 'חשיבות ציבורית', ועל כן הדוח שהיא מגישה אינו משפטי טהור.

בריטניה
ועדות חקירה ממלכתיות בבריטניה מוקמות מכוח חוק Inquiry Act, 2005, המהווה מסגרת כוללת להקמת ועדות חקירה על ידי הממשלה. חוק זה החליף את החוק הקודם Tribunals of Inquiry (Evidence) Act, 1921, והניסוח בו מפורט בהרבה. על פי החוק, מטרת הוועדה לאפשר לממשלה לחקור אירועים שעשויים לגרום לדאגה ציבורית, או אירועים שגרמו לדאגה ציבורית. אמנם רוב הוועדות קמו לאחר אירוע, והאירוע הוא המניע לחקירה; ואולם, כאשר יש חשש שמערכת אינה מתפקדת כראוי, יכולות לקום גם ועדות שמטרת חקירתן היא מניעת מצב לא רצוי בעתיד.

קנדה
הבסיס החוקי של ועדות חקירה ממלכתיות בקנדה הוא ה-Inquiry Act. בשנת 1906 אוחדו שני חוקים: חוק החקירות הממלכתיות משנת 1868 וחוק החקירות המשרדיות משנת 1880, והם היו לשני חלקים של חוק אחד. בשנת 1916 נוסף לחוק חלק שלישי העוסק בזכויות ייצוג וטיעון; ובשנת 1934 נוסף חלק רביעי העוסק בחקירות בין-לאומיות.
על פי החוק, הגבולות הקובעים את נסיבות ההקמה של ועדת חקירה ממלכתית רחבים, וההגדרה בחוק אינה כוללת תנאים של חיוניות או דחיפות בצורך לקיים חקירה. לפיכך לרשות המקימה יש מרחב פעולה רחב ביותר. ייעודן של ועדות החקירה הוא חקירת פרשה שאירעה באחריות הממשלה, והיא נוגעת למעשים ולמחדלים של פקידי ציבור ושל שרים.

אוסטרליה
גם באוסטרליה חוק ועדות החקירה זכה לגלגולים אחדים. החוק הפדרלי של ועדת חקירה ממלכתית, Royal Commission Act, 1902, נחקק לאחר שחוק דומה היה קיים במערכת החוקית של כל המדינות המרכיבות את הפדרציה האוסטרלית. החוק עוצב בשני שלבים בתקופה של עשר שנים, ומאז הוא זכה לכמה תיקונים. הסעיף הראשון בחוק מסמיך את הוועדה לבצע חקירה בכל נושא 'הנוגע לשלום, לסדר ולשלטון טוב'.

ניו זילנד
ועדות חקירה ממלכתיות בניו זילנד מוקמות מתוקף חוק Commission of Inquiry Act, 1908. על פי לשון החוק, מטרותיהן של ועדות החקירה ותנאיה רחבים מאוד, אם כי אחד הסעיפים מציין כי הוועדה תבדוק רק פרשיות שבאחריות הרשות המבצעת.

פינלנד
פינלנד היא מדינה שאינה חלק מחבר העמים הבריטי, אך היא מקיימת ועדות חקירה על פי חוקיו. בפינלנד מוסד ועדות החקירה קיבל מעמד של חוק בשנת 1999, והוא נקראThe Act on Investigative Committees, 1999. ועדות חקירה מוקמות לבדיקת עניינים שיש בהם עניין ציבורי משני סוגים: (א) תכנון מדיניות; (ב) חקירת התנהגות של ממלאי תפקידים ציבוריים לאחר מעשה וקביעת האחריות על המעשה.

צרפת
המבנה של ועדות החקירה בצרפת שונה מן המבנה של ועדות החקירה שנדונו לעיל. בצרפת, העקרונות הבסיסיים שלפיהם ועדת חקירה מוקמת אינם מצוינים בחוקה עצמה אלא בחוקי האספה הלאומית בסעיפים 140-144. לפיכך, ועדות החקירה בצרפת הן פרלמנטריות מבחינת מקור הסמכות שלהן, אך מבחינת היקף הסמכויות הן דומות לוועדות החקירה הממלכתיות הנהוגות במדינות שנזכרו לעיל. נוסף על ועדות אלו יש אפשרות לכינונה של ועדת חקירה מיוחדת, הקרויה Court of Justice, אך היא מעולם לא יושמה. ועדות החקירה בצרפת מוקמות כדי לבדוק אירועים או דרכי ביצוע הנוגעים לציבור. יש הבחנה בין שני סוגי ועדות: ועדות חקירה וועדות פיקוח. ועדת החקירה בוחנת נושאים שנויים במחלוקת; ואילו תפקידה של ועדת הפיקוח הוא לבחון את המנהל הציבורי בתחום הכלכלה, החברה או התרבות.

ארצות הברית
כמו בצרפת, גם בארצות הברית תפקיד החקירה מוטל על הרשות המחוקקת, היינו על ועדות הקונגרס, וכוח החקירה שלהן מבוסס על פסיקה של בית המשפט העליון, ולא על חוק המסמיך את המוסד. ועדות החקירה עוסקות בחקירת עניינים שיש להם חשיבות ציבורית רבה, והחקירה מתקיימת בוועדות הסנאט.

מינוי הוועדה והרכבה: מי מקים, מי ממנה ומי ממונה?

ישראל
את החברים בוועדת הבדיקה הממשלתית ממנה ראש הממשלה, או שר שיוזם את הקמת הוועדה. החוק אינו קובע את הרכב הוועדה ואינו מחייב שיעמוד בראשה שופט. ועדות חקירה ממלכתיות בישראל מוקמות גם הן בהוראת הממשלה, אך מרגע קבלת ההחלטה הוועדה מתנתקת מהרשות המבצעת, וסמכות המינוי של חברי הוועדה עוברת לנשיא בית המשפט העליון. מינוי החברים בוועדה על ידי נשיא בית המשפט העליון הוא חידוש של החוק בישראל, והוא מתקיים בה בלבד. ועדת חקירה ממלכתית כוללת בדרך כלל שלושה חברים, ובראשה שופט בית משפט עליון או מחוזי, בפועל או בדימוס.

בריטניה
בבריטניה הסעיף הראשון בחוק קובע כי הממשלה היא שמוֹרה על הקמת ועדת חקירה, וב'ממשלה' הכוונה היא לכל אחד מהשרים. על פי החוק הישן, הגוף שהורה על הקמת ועדה היה הפרלמנט, אולם היום הממשלה צריכה רק ליידע את הפרלמנט מראש על הקמת ועדת חקירה ממלכתית. הממשלה ממנה את יושב ראש הוועדה וקובעת את תקופת עבודתה. אם יש צורך בהוספת חברים לוועדה, הממשלה מחויבת בעת מינוים להיוועץ ביושב ראש הוועדה.

קנדה
בקנדה הסמכות להקים ועדת חקירה מכוח חוק נמסרה לידי ה-Governor in Council, שאותה הממשלה ממנה, ולפיכך גם שם סמכות ההקמה והמינוי נמצאת בפועל בידי הרשות המבצעת.

אוסטרליה
החוק מסמיך את המושל הכללי של אוסטרליה להקים את ועדת החקירה. מעניין שהסמכות להקים ועדות חקירה נמצאת הן בסמכות הטבועה של המושל הכללי הן בכוח החוק. אף שההחלטה הרשמית על הקמת ועדת חקירה היא בידיו של המושל הכללי, בפועל הממשלה תוחמת את שיקול דעתו ומגבילה את אפשרויות הפעולה שלו. כמו כן, אם הפרלמנט רואה צורך בהקמת ועדת חקירה, הוא יכול להקים ועדת חקירה לנושא מסוים או לחוקק חוק המאפשר למושל להקים ועדת חקירה.

ניו זילנד
סעיף 2 בחוק מסמיך את הנציב העליון להקים ועדת חקירה ממלכתית ומפרט את התנאים להקמתה. בניו זילנד, כמו באוסטרליה, ועדות חקירה ממלכתיות מוקמות מכוח כפול, הן מכוח החוק הן מכוח הסמכות הטבועה.

פינלנד
הקמת ועדות חקירה בפינלנד נתונה בידי הרשות המבצעת. לשם הקמת ועדת חקירה נדרשים הצעתו של שר המשפטים להקים ועדה ואישורו של הפרלמנט. מינוי חברי הוועדה, כולם בעלי השכלה משפטית, נתון גם הוא בידי שר המשפטים.

צרפת
גם בצרפת ההחלטה על הקמת ועדת חקירה נתונה בידי הרשות המחוקקת. החלטה על הקמת ועדה יכולה להתקבל בכל אחד מהבתים על בסיס החלטת הרוב, ושר המשפטים הוא הממונה על ועדת החקירה. הרכב הוועדות מתבסס על ייצוג יחסי לכל סיעה, וכמובן חברי האספה שנתונים בחקירה פלילית או שהוטלו עליהם סנקציות בשל הפרת סודיות מנועים מלהשתתף בהן.

ארצות הברית
ועדות החקירה בארצות הברית אינן מוקמות על פי חוק, אלא הן פועלות בתוך המסגרת של ועדות הקונגרס. הרשות המחוקקת היא שיוזמת את הקמתן, והחברים בוועדות הם חברי הקונגרס. במקרים מיוחדים עשויה לקום ועדה מיוחדת אד-הוק בראשות שופט, כמו למשל ועדת וורן לחקר רצח הנשיא ג'ון פ' קנדי. כמו כן, בשנים 1978-1999 היה בארצות הברית חוק מיוחד הנוגע לחקירת בכירים ברשות המבצעת, והוא הפריד בין הגוף החוקר לבין הגוף הנחקר. על פי חוק זה התובע הכללי היה בעל הסמכות להחליט על קיומה של חקירה, אך ועדה שיפוטית שאינה תלויה בגוף הנחקר הייתה אחראית על מינוי החברים בוועדה. בשנת 1999 בוטל החוק.

ההשלכות של אופן המינוי

סוגיית המינוי משמעותית משום שהיא מעלה על הפרק את שאלת ניגוד העניינים. האם ראוי שהגוף הנחקר הוא שימנה את הגוף שחוקר אותו? חשיבותה של שאלה זו בולטת מאוד במקרה של הליך ההקמה של ועדת הבדיקה הממשלתית אחרי מלחמת לבנון השנייה, והיא נדונה בהרחבה בתשובת בג"ץ לעתירה של עמותת אומץ, שדרשה את ביטולה של ועדת בדיקה ממשלתית ואת המרתה בוועדת חקירה ממלכתית. טענת העותרים, וטענתם של המיעוט בהרכב השופטים שדן בעתירה, הייתה שמיזוג בין החוקרים לנחקרים בעייתי ושהוא עשוי להגביל את עומק החקירה. לעומת זאת רוב השופטים בהרכב טענו כי גם במדינות אחרות הרשות המבצעת ממנה את החברים בוועדת חקירה ממלכתית. לפיכך, היות שהדמיון בין סוגי הוועדות בעניין זה עולה על המפריד, אין לכפות המרה של ועדת בדיקה בוועדת חקירה. ואכן, כפי שההשוואה בעניין המינוי העלתה, בבריטניה, בקנדה, באוסטרליה ובניו זילנד הממשלה היא שמחליטה בפועל על הקמת ועדת חקירה, והיא גם ממנה את חברי הוועדה. ואילו בישראל יש חריגה מדפוס זה, שכן, אמנם הממשלה מחליטה על הקמת ועדת חקירה, אך האחראי על מינוי החברים בה הוא נשיא בית המשפט העליון. במובן זה ועדות חקירה ממלכתיות במדינות אחרות דומות יותר לוועדת בדיקה ממשלתית בישראל, המוקמת והממונה על ידי הממשלה.

בוועדות חקירה שהרשות המחוקקת מקימה, כמו בארצות הברית ובצרפת, יש הפרדה מסוימת בין החוקרים לנחקרים, במקרים שבהם הגוף הנחקר הוא הרשות המבצעת. שכן אז הרשות המחוקקת ממלאת את תפקידה בפיקוח על הרשות המבצעת. אולם עדיין אפשר לזהות תלות בין הגוף החוקר לבין הגוף הנחקר על רקע השתייכותו של הגוף החוקר (הרשות המחוקקת) למערכת הפוליטית. כך לדוגמה, לרשות המבצעת בצרפת יש רוב באספה, ולכן הרכב הוועדה, השומר על יחסיות בייצוג הסיעות, קשור במידה זו או אחרת לממשלה ולזרועותיה.

סמכויות הוועדה

עניין חשוב אחר נוגע נגיעה ישירה לכוחה של ועדת החקירה - כוחה זה בא לידי ביטוי בסמכות כפייה וענישה. סמכויות הכפייה הנרחבות של הוועדות הן מאפיין משותף לכל הוועדות בכל המדינות, גם אם הן נבדלות במקור הסמכות להקמתן (מכוח החוק או מכוח הסמכות הטבועה).

בישראל לוועדת חקירה ממלכתית יש סמכויות נרחבות בכל הנוגע לקבלת עדות בשבועה ולדרישה להציג מסמכים. יש בידיה סמכויות כשל בית משפט לעניין הטלת סנקציות במקרה של עדות שקר. ואילו לוועדת הבדיקה אין סמכויות אלו, אך היא יכולה לקבלן משר המשפטים בהסכמת הממשלה, אם בראשה של הוועדה עומד שופט בדימוס (כמו בוועדת וינוגרד).

לוועדות החקירה בבריטניה יש סמכויות כשל בית משפט גבוה - זימון עדים, קבלת עדות בשבועה, כפייה להצגת מסמכים וחקירת עדים מחוץ לגבולות המדינה. לעדים לפני ועדת חקירה יש כל החסינויות והזכויות שיש לעדים המופיעים לפני בית משפט גבוה. גם בקנדה החוק מעניק לוועדות סמכות לכפות על עדים להעיד בשבועה, לדרוש המצאת מסמכים רלוונטיים, וכן לאכוף את הוראות הוועדה. גם באוסטרליה החוק מעניק לוועדות החקירה סמכויות נרחבות - לכפות על עדים להעיד, לכפות הצגת מסמכים רלוונטיים לחקירה וקבלת עדות בשבועה. ואילו הסמכויות של הוועדות בניו זילנד מוגבלות יותר: החוק מעניק לוועדה סמכויות כפייה כשל בית משפט נמוך (Magistrate's Court), או כשל רשמים בבית משפט בכל הנוגע לכפיית מתן עדות, להמצאת מסמכים ולניהול התהליך. אולם, אם יושב ראש הוועדה או אחד מחבריה הוא שופט בית משפט גבוה, בפועל או בדימוס, הוועדה מקבלת סמכויות כפייה וביזיון כשל בית משפט גבוה.

אף שהוועדות בצרפת פועלות במסגרת האספה הלאומית, ולא מכוחו של חוק, יש להן הזכות להזמין כל אדם שעדותו עשויה להיות רלוונטית לנושא הנחקר, והעדות תימסר תחת שבועה. לוועדה יש נגישות למסמכים רשמיים שעשויים להיות לה לעזר, והרשויות מחויבות לשתף פעולה עם הוועדה ככל יכולתן - עליהן להעביר לוועדה מסמכים לפי בקשתה, אלא אם המסמכים סודיים מטעמים של ביטחון לאומי, הגנה ויחסי חוץ.

אכיפה וענישה

על אף הסמכויות הנרחבות שיש לוועדות חקירה במדינות הנדונות לעיל, האכיפה והענישה בגין ביזיון הוועדה או בגין אי-ציות להוראותיה אינן תמיד נתונות בידיהן. כך למשל בבריטניה, סמכויות הענישה נותרות בידי הרשות השופטת. סירוב לציית לצווים של ועדת חקירה ממלכתית נדון בבית משפט גבוה לאחר פנייה של הוועדה, ובעקבותיה בית המשפט יכול להטיל עונש בעוון ביזיון בית המשפט. כך גם בקנדה, שם סמכות הענישה בגין ביזיון הוועדה נתונה בידי המערכת המשפטית בלבד. לעומת זאת באוסטרליה סמכות הענישה בגין ביזיון הוועדה או דיוניה ואי-ציות להוראותיה נתונים בידי יושב ראש הוועדה אם הוא שופט בכיר, ואם לא - הענישה תתבצע בעקבות פניית הוועדה לבית המשפט. בדומה, בניו זילנד הענישה נתונה בידי הוועדה אם יושב בה שופט בכיר, אם לאו - החוק מותיר את סמכויות הענישה בידי המערכת השיפוטית. לעומת זאת, בצרפת לוועדה יש הזכות להטיל סנקציות משפטיות, הכוללות קנסות ומאסר בפועל, על מי שאינו מוכן להעיד לפניה, מי שמוסר עדות שקר ומי שמסרב להעביר מסמכים. ובישראל יושב ראש הוועדה רשאי להטיל קנס על אדם שלא הופיע להעיד או לא מסר את החומר שנדרש למסור.

מסקנות והמלצות

 התוצר החשוב ביותר של ועדות החקירה הוא הדוח.(על הדיון התאורטי בעניין היקף המסקנות וההמלצות ראו המאמר 'המלצותיה של ועדת החקירה' בגיליון זה) ברוב המדינות המוזכרות כאן, הוועדות מוגבלות לחקר העובדות בלבד, ואין הן מתבקשות להגיש מסקנות בדבר אחריותן של הנפשות הפועלות, וכן לא לקבוע אשמה. לוועדות בדרך כלל אין מעמד משפטי, והממשלה אינה מחויבת מבחינה חוקית לקבל את מסקנותיהן. לפיכך כדאי לבדוק כיצד הדיונים בוועדות מתנהלים ומהו הנוהל להגשת הממצאים.

ישראל
דיוניה של ועדת החקירה הממלכתית בישראל מתנהלים בדרך כלל בפומבי, אך היא רשאית לקיים דיון בדלתיים סגורות, אם הדבר דרוש לשמירה על אינטרס הציבור. ועדת החקירה הממלכתית מגישה את הדוח לממשלה, ופרסום הדוח - ההחלטה אם לפרסמו בשלמותו, אם לפרסם חלקים ממנו או אם לא לפרסמו כלל - אינו מטעמה של הממשלה אלא הוא נקבע בוועדה. בישראל השתרש הנוהג שוועדות חקירה ממלכתיות אינן מסתפקות בבירור העובדות אלא הן מוסיפות המלצות, אך הממשלה אינה מחויבת לקבל את המסקנות של ועדת החקירה בעניין העובדות ולא את המלצותיה הנורמטיביות.(לינק: להרחבה בנושא המלצות הוועדה ראו מאמר 'המלצותיה של ועדת החקירה' בגיליון זה).

בנוגע לוועדת בדיקה ממשלתית, החוק אינו קובע באיזה אופן הוועדה צריכה לקיים את דיוניה, והדבר נתון לשיקול דעתה. דיון במידת הפומביות של דיוני הוועדה התנהל בהקשר של ועדת וינוגרד, כאשר חברת הכנסת זהבה גלאון הגישה עתירה לבג"ץ ודרשה לפתוח את הדיונים. העתירה אמנם נדחתה, אך בג"ץ קבע כי על הוועדה לפרסם פרוטוקולים (שאינם כוללים חומר חסוי מטעמי ביטחון) של דיוניה עוד לפני הגשת הדוח. דוח של ועדת בדיקה ממשלתית מוגש לגורם הממנה, ומסקנותיה אינן חייבות להתפרסם, אך בדרך כלל מופעל לחץ ציבורי הדורש את פרסומן. מאחר שמסקנותיהן של ועדות בדיקה ממשלתיות אינן חייבות להתפרסם בציבור, הגורם הממנה חופשי יותר בהחלטה אם לקבל את המלצותיהן או לדחותן. אך גם במקרה של ועדת בדיקה, הלחץ הציבורי הוא הגורם המכריע בקבלת ההמלצות. דוחות שוועדות חקירה מגישות אינם יכולים לשמש ראיה בהליך המשפטי, ולהמלצות הוועדה אין תוקף משפטי.

בריטניה
הדיון בוועדת החקירה בבריטניה צריך להיות פומבי על פי החוק, אלא אם אינטרס הציבור מחייב דיון בדלתיים סגורות. דוח הוועדה חייב להיות מפורסם, אלא אם חיסיון נדרש על פי החוק ומתוך אינטרס הציבור. לוועדות אין תפקיד שיפוטי, ולממצאים שלהן אין תוקף חוקי; אין באפשרותן לקבוע אחריות אזרחית או פלילית, או להטיל אשמה; אלא מטרתן להשיב את אמון הציבור במוסדות, על ידי חקירת העובדות והצגת המלצות למניעת הישנות המקרה הנחקר.

קנדה
גם לוועדות החקירה בקנדה אין תפקיד שיפוטי, ולממצאים שלהן אין תוקף חוקי. הן אינן יכולות לקבוע אחריות אזרחית או פלילית, או להטיל אשמה. לעומת זאת הן יכולות להציג ממצאים עובדתיים התומכים בהמלצות שהן גיבשו. ועדת החקירה יכולה לקבוע כי הגוף הנחקר, או האדם הנחקר, נהג באופן לא הולם, כל עוד אין באמירה זו קביעה משפטית על פי תקני התנהגות המנוסחים בחוק.

אוסטרליה
המצב דומה גם באוסטרליה - שם בתום החקירה, הוועדה מגישה דוח המסכם את העובדות שנמצאו, אך אינה אמורה לנסח המלצות או לפסוק בעניינם של נושאי תפקידים. כמו כן, החלטות הוועדה אינן מחייבות מבחינה משפטית.

ניו זילנד
הממצאים והמסקנות שמופקים כתוצאה מעבודתן של ועדות החקירה בניו זילנד אינם מחייבים, והם נתונים לביקורת של הרשות השופטת.

פינלנד
בפינלנד ועדת החקירה מגישה לשר המשפטים דוח מסכם עם תוצאות החקירה, ושר המשפטים מפרסם את הדוח, אלא אם החוק מתיר את אי-פרסומו. המלצות הוועדה אינן מחייבות מבחינה משפטית.

צרפת
מאז 1991 הוועדה רשאית לפרסם את דיוניה ומסקנותיה, אך עם זאת יש פגישות של הוועדה שנותרות חסויות. למרות האפשרות לקיים את דיוני הוועדה בדלתיים פתוחות, ועדות חקירה רבות בצרפת שמרו על מידה זו או אחרת של סודיות. הדוח שוועדת החקירה מגישה אינו נתון לשינויים, אך המעוניינים יכולים להפנות את דעותיהם בעניין בכתב, והוועדה מחליטה אם ברצונה לצרף אותן אל הדוח שלה.

סיכום

 ההשוואה בין ועדות החקירה השונות במדינות מתמקדת בארבעה עניינים:

1. הסמכות להקים ועדת חקירה
כל ועדות החקירה במדינות שהושפעו מהחוק הבריטי מוקמות מכוח חוק, כך גם ועדות החקירה בפינלנד. ואילו ועדות החקירה בארצות הברית ובצרפת אינן פועלות מתוקף חוק, אלא הן מוקמות ופועלות במסגרת הרשות המחוקקת. ועדת הבדיקה הממשלתית בישראל מוקמת מכוח סמכויותיה של הממשלה כפי שהן מנוסחות בחוק הממשלה תשס"א-2001.

2. הקמת הוועדה ומינוי חבריה
במדינות שבהן ועדות החקירה מוקמות מכוח חוק, הממשלה מקימה את הוועדה וממנה את חבריה. יוצאת דופן היא ישראל, שבה הממשלה מכריזה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, אך נשיא בית המשפט העליון הוא שאחראי על מינוי חבריה. לעומת זאת ועדת הבדיקה דומה בהליך הקמתה ובאופן מינויה לוועדות החקירה במדינות האחרות שבהן הוועדות הן על פי חוק.

3. סמכויות הוועדה
לכל הוועדות בכל המדינות יש סמכויות דומות, ובאפשרויות האכיפה יש הבדלים קלים.

4. מסקנות הוועדה
יש דמיון רב בין הוועדות גם בעניין המסקנות - המסקנות אינן זוכות למעמד משפטי מחייב. גם בעניינן ועדות החקירה בישראל חורגות בכוחן, שכן הן רשאיות לפרסם גם המלצות; בעוד בבריטניה ובקנדה, לדוגמה, אין הוועדה רשאית להמליץ, ואף לא לרמוז על המלצות. בעניין זה, בשונה מהעניינים הקודמים, בולטת חולשתן של ועדות הבדיקה הממשלתיות בישראל בהשוואה לוועדות החקירה במדינות אחרות - שכן אין ועדת הבדיקה הממשלתית מחויבת לפומביות הדיונים ולפרסום המסקנות, בעוד בשאר המדינות ממצאי הוועדה ומסקנותיה מוצגים בדרך כלל בפומבי. היעדר החיוב בשקיפות עשוי להוריד ממידת המחויבות שתהיה לממשלה כלפי מסקנות הוועדה, אולם אפשר גם להניח כי הביקורת הציבורית תתגבר על חולשה זו ותאלץ את הממשלה להציג את מסקנות הוועדה, במיוחד בנושא רגיש כמו של ועדת וינוגרד.

מקורות

 ספרים ומאמרים

בלאנדר, דנה, 'ועדת חקירה ממלכתית וועדת בדיקה: מה ההבדל?'. אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

סגל, זאב, 1988. דמוקרטיה ישראלית, תל אביב: משרד הביטחון: 206-224.

קלגסבלד, אביגדור, 2001. ועדות חקירה ממלכתיות, שריגים ליאון: נבו.

רובינשטיין, אמנון, 2005. המשפט החוקתי של מדינת ישראל, ב, ירושלים ותל אביב: הוצאת שוקן: 1,030-1,047.

חוקים ופסקים

בג"ץ 2728/06, עמותת 'אומץ' למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש ממשלת ישראל,

אתר הפקולטה למשפטים של אוניברסיטת חיפה:

http://law.haifa.ac.il/lawatch/lawatch_files/2007a_public_law672806.doc

ועדת בדיקה ממשלתית בישראל:
חוק הממשלה, תשס"א-2001:

http://www.knesset.gov.il/laws/special/heb/goverment_law.htm

חוק ועדות החקירה באוסטרליה:

Royal Commissions Act 1902. Act no. 12 of 1902 as amended, Amendments up to Act no. 167 of 2006:
http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/rca1902224.txt/cgi-bin/download.cgi/download/au/legis/cth/consol_act/rca1902224.rtf

חוק ועדות חקירה בבריטניה:

Explanatory Notes to Inquiries Act, 2005. chap. 12: http://www.opsi.gov.uk/acts/en2005/2005en12.htm

Inquiries Act, 2005. chap. 12: http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2005/ukpga_20050012_en.pdf

ועדות חקירה בצרפת:

http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.asp#titre3_chap4

חוק ועדות חקירה בפינלנד:
מרכז מחקר ומידע של הכנסת,

http://www.knesset.gov.il/MMM/data/docs/m00734.doc

חוק ועדות חקירה בקנדה:

Inquiries Act, [R.S., 1985, c. I-11]:
http://www.canlii.org/ca/sta/i-11/whole.ht