המלצותיה של ועדת החקירה

חוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968 קובע: 'בגמר דיוניה תערוך ועדת חקירה דין וחשבון על תוצאות חקירתה ועל המלצותיה, אם תמצא לנכון להוסיף המלצות, ותגיש את הדין וחשבון לממשלה' (סעיף 19א). משמעותו של הסעיף היא שעל הוועדה לפרסם דוח הכולל את תוצאות החקירה, ואולם אין היא מחויבת להמליץ המלצות נוסף על בירור העובדות, אך היא רשאית לעשות כן. כלומר, לוועדה שני תפקידים: בירור עובדתי וגיבוש המלצות.

האם הן חלק מתפקיד הוועדה והאם הממשלה מחויבת לקבלן?

חוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968 קובע: 'בגמר דיוניה תערוך ועדת חקירה דין וחשבון על תוצאות חקירתה ועל המלצותיה, אם תמצא לנכון להוסיף המלצות, ותגיש את הדין וחשבון לממשלה' (סעיף 19א). משמעותו של הסעיף היא שעל הוועדה לפרסם דוח הכולל את תוצאות החקירה, ואולם אין היא מחויבת להמליץ המלצות נוסף על בירור העובדות, אך היא רשאית לעשות כן. כלומר, לוועדה שני תפקידים: בירור עובדתי וגיבוש המלצות. חברי ועדת אגרנט עמדו על שְנִיות זו הטבועה בעבודתה של הוועדה - 'ועדת חקירה [...] חייבת למעשה למלא משימה כפולה: מצד אחד מצפים לכך שתברר את העובדות ותציג אותן בצורה מוסכמת, וזאת גם לשם לימוד הלקחים המתחייבים מהן לגבי העתיד לבוא; מצד שני יכולה היא להגיע למסקנות ובעת הצורך גם להמליץ המלצות בנוגע לאחריות האישית של יחידים נושאי תפקידים לאשר קרה' (דוח ועדת אגרנט, עמ' 53-54).

ועדות חקירה ממלכתיות שהוקמו במהלך השנים אימצו עמדות שונות בנוגע לשאלת תפקידן: ועדת החקירה הממלכתית הראשונה שהוקמה לעניין השרֵפה במסגד אלאקצה הסתפקה בבירור עובדתי (ועדת זוסמן [1969]), וכמוה גם ועדת שמגר הראשונה (1994) לחקר הטבח במערת המכפלה בחברון. לעומתן ועדות אחרות (בהן ועדת אגרנט לחקר מלחמת יום הכיפורים [1973], ועדת כהן לחקר הטבח במחנות הפליטים בלבנון [1982], ועדת בייסקי לחקר פרשת ויסות מניות הבנקים [1984] וועדת אור לחקר אירועי אוקטובר 2000) אימצו ראייה רחבה של תפקיד הוועדה וכללו בדוח המלצות אישיות בעניינם של בעלי תפקידים הקשורים באירועים שנחקרו.

בירור עובדות או ניסוח המלצות?

מהו אם כן תפקידה של הוועדה? האם הוא מתמצה בבירור העובדות של נושא החקירה (תפיסה צרה של תפקיד הוועדה), או שעל הוועדה להגיע למסקנות ולהמליץ המלצות על בסיס הבדיקה העובדתית (תפיסה רחבה של תפקידה)?

במהלך השנים השתרש נוהג שלפיו ועדות החקירה כוללות בדוח מסקנות והמלצות. המצדדים בעמדה זו סבורים שהוועדה לא תמלא את תפקידה הציבורי אם לא תצרף מסקנות והמלצות לדוח. חלק מהמנדט הציבורי שניתן לה מבוסס על הציפייה שהיא תצביע על האשמים במחדל ותמליץ על סנקציות בהתאם למידת אחריותם. הלחץ הציבורי להקמת ועדת חקירה קשור בציפייה שהאשמים במחדל ייתנו את הדין בצד הרצון להגיע לחקר האמת. במקרה שוועדת החקירה מסתפקת בקביעת העובדות ואינה ממליצה המלצות, ייתכן שהציבור ימצא שאין טעם בהקמתה. דוח הוועדה יצטייר בעיני הציבור כניסיון טיוח של הרשות המבצעת, ותחושת חוסר האמון שבגינה הוקמה מלכתחילה ועדת החקירה תישאר בעינה ואף תוחרף.

הראייה הרחבה של תפקידן של ועדות החקירה נובעת מהתפיסה שהוועדה ממלאת תפקיד מוסרי ציבורי ממדרגה ראשונה בהתוותה את קווי המתאר של התנהגות פוליטית וציבורית הולמת. המלצות הוועדה תורמות תרומה חשובה לעיגונן של אמות מידה אתיות בתרבות הפוליטית, והן מחמירות יותר מתפיסת עולמו הנורמטיבית של הדרג הפוליטי. תפקידה של הוועדה, בהיותה מוסד המעצב נורמות ראויות להתנהלות נבחרים וממונים, הופך חיוני ביותר לנוכח אזלת ידן של רשויות אחרות ושל דעת הקהל. ועדת החקירה, בעיקר הממלכתית, אך גם ועדת בדיקה שבראשה עומד שופט ומוקנות לה סמכויות דומות לסמכויות של ועדת חקירה ממלכתית, זוכות ליוקרה משפטית, ויש חשיבות בקיומו של גוף שזוכה באמון הציבור ושיבטא את האינטרס הציבורי על ידי המלצות אישיות בעניינם של בעלי תפקידים נבחרים וממונים.

מנגד, יש הסבורים כי תפקידה של ועדת החקירה הוא בירור עובדתי בלבד של מושא החקירה. המצדדים בגישה זו סבורים שתפקידה של הוועדה לספק בסיס מידע שעל פיו ישפטו הפרלמנט ודעת הקהל את נושאי התפקידים. עמדה זו באה לידי ביטוי בדבריו של חיים צדוק, שר המשפטים, בעת שהתקבל חוק ועדות חקירה: 'תפקיד הוועדה הוא לקבוע עובדות: כלומר, לא להסיק מסקנות, אפילו לא להמליץ על מסקנות [...] תפקיד הוועדה הוא תפקיד של קביעת העובדות ותו לא'.

הטעמים להתנגדות להכללת המלצות בדוח הוועדה: 

• הוועדה היא גוף ממונה מקצועי, ואילו ההמלצות שייכות לתחום הפוליטי. לא ראוי שגוף ממונה, אקראי ולא סדיר יכריע בעניינים שדרושה בהם הכרעה פוליטית או ציבורית. כאשר הוועדה מנסחת המלצות היא למעשה ממלאת פונקצייה פוליטית החורגת מהתכלית המעין משפטית של חקירת העובדות. 

• המצדדים בגישה צרה לתפקידה של הוועדה סבורים כי קביעת המלצות מעמידה את הוועדה בעין הסערה הפוליטית וכי היא עלולה לפגוע בזווית הראייה הניטרלית והמקצועית של הוועדה.

• השופט העומד בראש הוועדה מוצא את עצמו מעורב בהליכים פוליטיים (דוגמת ההמלצה להעביר שר מתפקידו), בניגוד לעמדה המקובלת שלפיה שופט צריך להישאר מעבר למחלוקות פוליטיות. מצב עניינים זה עלול לפגוע ביוקרה של הרשות השופטת.

• יתרונה של הוועדה הוא ביכולתה לברר את העובדות לאשורן, ואילו בתחום קביעת ההמלצות אין לה עדיפות על פני כל גוף אחר (הממשלה או הכנסת).

• ועדת החקירה מוקמת כדי להשיב את אמון הציבור במערכת הפוליטית וכדי לשכך מחלוקות. אולם העובדה שהוועדה כוללת בדוח שלה המלצות עשויה להשיג בדיוק את התוצאה ההפוכה: במקום להפיס את המחלוקות, המלצות הוועדה עלולות לעורר מחלוקת. לדוגמה, המלצות ועדת אגרנט עוררו תגובות סוערות בציבור - רבים ביקרו את העובדה שהמלצות הוועדה נגעו לדרג הצבאי ולא לדרג המדיני. המלצות הוועדה לא הפיסו את משבר האמון בממשלה אלא החריפו אותו, ובסופו של דבר הלחץ הציבורי הוא שהביא להתפטרותם של ראש הממשלה גולדה מאיר ושר הביטחון משה דיין, אף שהוועדה לא הטילה דופי בתפקודם. כלומר, בעוד בדרך כלל אין עוררין בקשר לבירור העובדות, הרי ההמלצות של ועדות החקירה עשויות לעורר מחלוקת ציבורית.

• יש הסבורים שפרסום המלצות של ועדת חקירה עלול להרתיע את הממשלה מהקמת ועדות חקירה בעתיד. בחינת ההיסטוריה של הקמת ועדות חקירה עד היום מלמדת על רתיעה של הדרג המדיני מהקמת ועדת חקירה ממלכתית ועל התגברות הרתיעה מוועדה לוועדה: הממשלה נטתה שלא להקים ועדת חקירה ממלכתית בעניין הטבח במחנות בסברה ושתילה, ובמקומה היא ניסתה להקים ועדת בירור, אך בעקבות הלחץ הציבורי בסופו של עניין היא הקימה את ועדת כהן (1982). הממשלה גם נמנעה מהקמת ועדת חקירה ממלכתית בעניין ויסות מניות הבנקים; ועדת בייסקי (1984) שמונתה לחקירת העניין הוקמה על פי החלטת הוועדה לביקורת המדינה. דבר דומה התרחש בחקירה של פרשת השב"כ (1987) - בתחילה הוקמו כמה ועדות לחקר הנושא, כולל ועדת בירור ממשלתית (ועדת טוניק-זמיר), אך לבסוף הממשלה נכנעה והקימה את ועדת לנדוי (1987). פרשיות אחרות נחקרו בוועדות בירור ולא בוועדות חקירה ממשלתיות, למרות הלחץ הציבורי - פרשת פולרד (ועדת רוטנשטרייך-צור, 1987), המאורעות בהר הבית (ועדת נאמן, 1990), ניסיון ההתנקשות באיש החמאס ח'אלד משעל (ועדת צ'חנובר, 1997). גם להקמת ועדת אור לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 קדמה הקמת ועדת בירור ממשלתית, אולם משנמשך הלחץ הציבורי, בעיקר מצד הציבור הערבי, החליטה הממשלה על הקמת ועדת אור.

עוד עדות למאמצי הממשלה להימנע מהקמת ועדה ממלכתית היא המקרה של ועדת וינוגרד (2006), שאינה ועדת חקירה ממלכתית אלא ועדת בדיקה. למרות הלחץ הציבורי להקים ועדת חקירה (שבא לידי ביטוי בהפגנות ובעתירות לבג"ץ [בג"ץ 2728/06, עמותת 'אומץ' למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש ממשלת ישראל]), הממשלה לא נכנעה, והיא נמנעה מהקמת ועדת חקירה ממלכתית על כל המשתמע מכך.

במילים אחרות, הממשלה נוטה להימנע מהקמת ועדות חקירה ממלכתיות דווקא משום שהמלצותיה של ועדת חקירה זוכות ליוקרה רבה בציבור.

לפיכך ועדות החקירה מצויות בין הפטיש לסדן - מצד אחד הציבור מצפה מהן להמליץ המלצות, אישיות בין השאר, ולהצביע על 'האשמים' במחדל, ומצד אחר, המלצות כאלה מקטינות את הסיכוי שבעתיד הממשלה תקים ועדות חקירה.

האם הממשלה מחויבת לקבל את המלצות הוועדה?

החוק אינו מחייב את הממשלה לאמץ את מסקנות הוועדה וליישם את המלצותיה, בין בוועדת בדיקה ממשלתית בין בוועדת חקירה ממלכתית. יש הסכמה שעל הממשלה לקבל את הממצאים העובדתיים של הוועדה, שאם לא כן היא מטילה דופי בעבודת הוועדה, בחבריה ובמוסד ועדות החקירה. כמו כן מוסכם שאין לעגן בחוק את חובת הממשלה לקבל את המלצות הוועדה, משום שקביעה כזו תכבול את ידיה של הממשלה ותרתיע אותה מהקמת ועדות חקירה בעתיד.

עם זאת, יש הסבורים שעצם החלטת הממשלה על הקמת ועדת חקירה מחייבת אותה לקבל את מרות הוועדה. כלומר, שיקול הדעת של הממשלה מִשעה שהקימה את הוועדה מצומצם. לפי אותה תפיסה, שיקול דעתה של הממשלה נתון לביקורת שיפוטית. דהיינו, במקרה שהממשלה אינה מאמצת את המלצות הוועדה, בית המשפט רשאי לבחון את השיקולים לדעתה זו. מבחינה ציבורית, דחיית המלצותיה של ועדת החקירה עשויה להחריף את משבר האמון בין הציבור לממשלה, שבגינו מלכתחילה הוקמה ועדת החקירה. היות שהממשלה הקימה את הוועדה, דחיית המלצותיה חותרת תחת הוועדה, פוגעת ביוקרתה ואולי אף מטילה ספק במקצועיות חבריה.

מנגד, יש הסבורים ששיקול הדעת אם לקבל את ההמלצות נתון בידי הממשלה, שהחליטה על הקמת הוועדה. לפי עמדה זו לא ראוי שגוף מעין משפטי ממונה יחייב את הממשלה לפעול בדרך מסוימת או יכפה עליה לאמץ מדיניות או חקיקה. הטלת חובה על הממשלה לקבל את המלצות הוועדה וליישמן תעמוד בסתירה לעקרונות המשטר הדמוקרטי - עקרונות אלו מחייבים דיווח ואחריות של הממשלה לפני הכנסת בנוגע להחלטותיה ולמעשיה, אך הממשלה אינה יכולה להיות מחויבת להמלצות של ועדת חקירה, אף שהיא מינתה אותה. שיקול דעתה של הממשלה אם לקבל את ההמלצות או לדחותן אינו צריך לעמוד לביקורת שיפוטית אלא לביקורת פוליטית וציבורית. במישור הפוליטי, הסנקצייה של אי-קבלת המלצות הוועדה יכולה להיות למשל הצבעת אי-אמון של הכנסת בממשלה. במישור הציבורי, התקשורת והציבור (בהפגנות למשל) יכולים לבטא את מורת רוחם מדחיית ההמלצות.

לפי עמדה זו ועדת החקירה אינה צריכה למלא את תפקידם של גופים אחרים במערכת הפוליטית. המלצות הוועדה אינן תחליף לשיקול הדעת של הממשלה ואינן אמורות להכריע בעניין שהרשות המבצעת מתקשה להכריע בו. הן גם אינן ממלאות את תפקיד הפיקוח והבקרה של הכנסת ואינן מייתרות את עמדותיו של הציבור.

מה קורה בפועל?

עד היום מעולם לא דחתה הממשלה המלצות של ועדת חקירה. אמנם על הממשלה לא חלה חובה משפטית לקבל את המלצות הוועדה, ואולם המחויבות הציבורית הנגזרת מיוקרתה של הוועדה מחייבת את הממשלה לאמץ את המלצותיה.

עם זאת, יש כמה דפוסי תגובה של הממשלה להמלצות:

• כשמדובר בהמלצות אישיות, שעד היום רובן התייחסו לדרג הממונה, קיבלה הממשלה את המלצות הוועדה ויישמה אותן כלשונן. במקרה של המלצות אישיות הנוגעות לדרג המדיני עדיין לא הצטבר מספיק ניסיון. במקרה של ועדת כהן, שהמליצה לראש הממשלה להעביר את שר הביטחון מתפקידו, היות שההמלצה לא הייתה מנוסחת בלשון חד-משמעית, הפעיל ראש הממשלה שיקול דעת והעביר את אריאל שרון מתפקידו, שר ביטחון, אך השאיר אותו בממשלה שר בלי תיק.

• תמונת המצב שונה כאשר מדובר בהמלצות כלליות, הנוגעות למבנה ולתפקוד של המערכות הנחקרות. בהקשר זה רבות מההמלצות נותרות בגדר המלצות בלבד, ובדרך כלל אין הדבר מעורר ביקורת ציבורית או משפטית. זה היה גורלן של המלצות ועדת אגרנט בנוגע למבנה של מערך המודיעין וליחסים בין גופי המודיעין, של המלצות ועדת בייסקי בעניין מבנה שוק ההון וגם של המלצות ועדת עציוני אשר למבנה ההתאחדות לכדורגל.

סיכום ומסקנות

בישראל השתרש הנוהג שוועדות חקירה מגישות, בצד הבירור העובדתי, המלצות הכוללות גם המלצות בעניין אחריותם האישית של בעלי תפקידים. כך הפך המוסד של ועדות החקירה, בפרט הממלכתיות, למוסד המגבש אתיקה של בעלי תפקידים נבחרים וממונים. בהיעדר תרבות פוליטית הכוללת כללי התנהגות לא פורמליים, ועדות החקירה אחראיות לגיבוש אמות מידה של אחריות אישית של הדרג הפוליטי והממונה, ומצופה מהן שיזהו את האחראים למחדל. עם זאת, ההמלצות הנורמטיביות של ועדות החקירה הן עדות נוספת למגמת המשפוט של המערכת הפוליטית, דהיינו החלת אמות מידה משפטיות על האתיקה הפוליטית והציבורית.

ההמלצות מצויות באזור הדמדומים שבין הפוליטי למשפטי: ועדת החקירה נהנית מיוקרה משפטית, ולהמלצותיה, אף שאין להן תוקף משפטי, יש אצטלה כזו, בעיקר בעיני הציבור. בעיניו, מי שהוועדה מוצאת אחראי הוא 'אשם', ומי שלא - 'זכאי'. לתפיסה מעין משפטית זו יש השלכות שליליות על התרבות הפוליטית הדמוקרטית. במקום לטפח מושגים של אחריות ולעודד ביקורת של גופים אחרים במערכת הפוליטית (הכנסת) ושל התקשורת ודעת הקהל, ועדת החקירה נתפסת תחליף לכל אלה. הציפייה שהוועדה תצביע על האשמים פוטרת את הממשלה מהפעלת שיקול דעת עצמאי ומעניקה לה מפלט מקבלת הכרעות קשות. למשל, הדחת רמטכ"ל בעקבות המלצות ועדת חקירה נוטלת מהממשלה את האחריות לשקול בדבר, להגיע למסקנות ולבצע החלטה זו. הממשלה סומכת ידה על גוף ממונה חיצוני שיקבע אם הממשלה, ראש הממשלה או מי מחבריה נושאים באחריות, במקום שהממשלה תישא בעצמה באחריות לפני הכנסת והציבור. כלומר, שיקול דעת מעין משפטי מחליף את שיקול הדעת הפוליטי.

מוסד ועדות החקירה, בפרט הממלכתיות, הוא מוסד חשוב וייחודי. ואולם כדי שוועדות החקירה ימשיכו ליהנות מהיוקרה הציבורית שלהן, על הממשלה לעשות בהן שימוש מושכל, להקימן רק לתכליות מיוחדות ולא להשתמש בהן במקרים של אזלת יד. גם הוועדות צריכות להימנע ככל האפשר מלגלוש בהמלצותיהן לתחום הפוליטי כדי לשמור על יוקרתן ועל האמון שנותנים בהן ולתרום לגיבוש תרבות פוליטית דמוקרטית ראויה.

מקורות

דו"ח ועדת אגרנט, 1975. ועדת החקירה: מלחמת יום הכיפורים, תל אביב: עם עובד.

משה בן-זאב, 1989. '"הדרג המדיני" מול ועדות החקירה: העימות המתח, הפחדים', בתוך: מנחם אלון ואחרים (עורכים), ספר יצחק כהן, תל אביב: פפירוס: 234-244.

יצחק זמיר, 'ועדת החקירה מן הבחינה המשפטית', 1983. הפרקליט לה(ג): 323-332.

זאב סגל, 'ועדת חקירה מכוח חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968, מעמדה הקונסטיטוציוני ומתחם הלגיטימיות לפעולתה', 1984. מחקרי משפט ג: 199-246.

אביגדור קלגסבלד, 2001. ועדות חקירה ממלכתיות, שריגים-ליאון: נבו.

אמנון רובינשטיין, 1996. המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים: שוקן: 834-849.

בג"ץ 2728/06, עמותת 'אומץ' למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש ממשלת ישראל, http://law.haifa.ac.il/lawatch/lawatch_files/2007a_public_law672806.doc