"לא בבית ספרנו" - פסילת מפלגות מהתמודדות בבחירות

בנובמבר האחרון אישרה הכנסת בקריאה ראשונה הצעת חוק פרטית שמטרתה למנוע השתתפות בבחירות לכנסת מרשימת מועמדים (או אפילו ממועמד יחיד בתוך רשימה) התומכים בארגון טרור או במאבק מזוין במדינת ישראל. ההצעה מציבה סייג נוסף לשלושה אשר כבר נמצאים בסעיף 7א של חוק יסוד: הכנסת, העוסק בפסילת מפלגות מהתמודדות בבחירות.

בנובמבר האחרון אישרה הכנסת בקריאה ראשונה הצעת חוק פרטית שמטרתה למנוע השתתפות בבחירות לכנסת מרשימת מועמדים (או אפילו ממועמד יחיד בתוך רשימה) התומכים בארגון טרור או במאבק מזוין במדינת ישראל. ההצעה מציבה סייג נוסף לשלושה אשר כבר נמצאים בסעיף 7א של חוק יסוד: הכנסת, העוסק בפסילת מפלגות מהתמודדות בבחירות (ראה מסגרת).

המתח בין זכויות יסוד כמו חופש הביטוי, חופש ההתאגדות והזכות להיבחר לבין הגנה על עצם קיומה של הדמוקרטיה הוא מהסוגיות הקשות ביותר שמדינה דמוקרטית מתמודדת אתן. זכותה של הדמוקרטיה להגן על עצמה אך גדולתה נעוצה בכך שהיא מאפשרת להשמיע ולפעול למען דעות שאינן מתיישבות עם ערכיה. מהות המתח מבוטאת יפה בדברים שנכתבו בבית המשפט העליון ב-1965, בעת דיון בערעור על החלטת ועדת הבחירות המרכזית לפסול מפלגה מלהתמודד בבחירות (ראה להלן): "חופש ההתאגדות הוא מעיקרי המשטר הדמוקרטי. . . אך שום משטר חופשי לא ייתן ידו והכרתו לתנועה החותרת תחת אותו משטר עצמו".

מדינות שונות פותרות מתח זה בדרכים שונות, אולם אפשר לזהות שני אבות טיפוס: האחד גורס כי בדמוקרטיה, הרעיונות הפסולים והמסוכנים צריכים להיות מורדים מן הפרק בדיון דמוקרטי ציבורי. משמע - יש לאפשר להעלותם ואפילו לפעול למענם, והתרבות הדמוקרטית היא הצריכה בסופו של דבר להיות זו שמסלקת אותם. הדוגמה הבולטת ליישום גישה זו היא ארצות הברית, אשר בחוקתהּ לא מצוינים סייגים או הגבלות על חופש ההתאגדות.

לעומת זאת, בחלק מהחוקות של הדמוקרטיות המערב-אירופיות מופיעים סייגים למניעת תרחישים שבהם קבוצות ינצלו את חופש ההתאגדות כדי לחתור תחת עקרונות הדמוקרטיה. לפי מודל זה אפשר לפסול מפלגה כאשר יש במעשיה או במצעה משום סכנה לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי. גישה זו, המכונה "דמוקרטיה מתגוננת", נובעת מן הלקחים של אירופה בין שתי מלחמות העולם - כאשר היו מקרים שבהם התאפשר לכוחות לא-דמוקרטיים לנצל את כללי המשחק ולצבור כוח במידה שאפשרה לחסל באופן בלתי הפיך את הדמוקרטיה.

סעיף 21 של החוקה הגרמנית קובע כי מפלגות המבקשות במטרותיהן לפגוע או לבטל את הסדר הדמוקרטי או לסכן את קיומה של המדינה, הן לא-חוקתיות. חשוב לציין כי הגוף המוסמך לפסוק בסוגיה זו הוא בית המשפט החוקתי הפדרלי, על-פי בקשה שהועברה אליו מבתי המחוקקים. בשנות החמישים נפסלו (במסגרת המשטר של מערב גרמניה) שתי מפלגות פוליטיות - היורשת של המפלגה הנאצית והמפלגה הקומוניסטית. לפני כשנה הצביעו שני בתי הפרלמנט בעד הצעה לבקש מבית המשפט החוקתי לפסול מפלגה נוספת (המפלגה הדמוקרטית-הלאומית, NPD), בשל מצע גזעני וכן בשל פעולות איבה שביצעו חבריה כנגד זרים. הדיון עשוי להימשך זמן רב וכדי שהמפלגה תיפסל, על הממשלה להוכיח לבית המשפט כי ה-NPD מציבה איום ממשי בפני הדמוקרטיה בגרמניה.

סעיף 18 לחוקה האיטלקית קובע כי אזרחים רשאים להתאגד ולפעול למען מטרות כל עוד אינן אסורות על-פי החוק הפלילי על אזרחים יחידים. אגודות סודיות וכאלה שיש להן מטרות פוליטיות או הנושאות אופי צבאי - אסורות על-פי החוקה. סייג דומה מוגדר בסעיף 22 של החוקה הספרדית: זכות ההתאגדות מוענקת לכל מפלגה וארגון פרט לאלה אשר היעדים שלהם כוללים פעילויות שהוכרזו כבעלות אופי פלילי. אגודות סתר וארגונים פָּרַה-צבאיים אסורים. סעיף 4 בחוקה הצרפתית מסתפק בהכרזה הכללית שמפלגות פוליטיות חייבות לכבד את עקרונות הריבונות הלאומית והדמוקרטיה.

ראוי לציין כי אפילו במדינות שקיים בהן מנגנון לפסילת מפלגות, השימוש שנעשה בו הוא זהיר מאוד ונדיר והמשוכות שיש לעבור מעליהן בדרך לפסול מפלגה הן גבוהות. רבות מן המדינות מכירות בכך שהוצאת מפלגות מחוץ לחוק עלולה למדר חלקים מן האזרחים מהשתתפות במשחק הפוליטי - דבר שעלול להגביר את מידת הניכור שלהם. זוהי הסיבה לכך שמדינות מסוימות מאפשרות גם למפלגות שהן בבירור זרוע פוליטית של ארגון טרור (שין-פיין בבריטניה, אט"א בספרד) לפעול ואף לעמוד לבחירה לפרלמנט.
מקרה בולט של הוצאת מפלגה מחוץ לחוק - אם כי במדינה שאיננה דמוקרטיה ליברלית -התרחש בטורקיה ב-1998 כאשר מפלגת הרווחה האסלאמית נפסלה מלהתמודד בבחירות. הפסילה עוררה הדים רבים בגלל שהמפלגה הנפסלת הייתה הגדולה בפרלמנט ומכיוון שהסעיף החוקתי שבגינו היא נפסלה (איסור על שימוש לרעה בדת או באמונה דתית להשגת הישגים פוליטיים) עורר מחלוקת.

בישראל, בדומה לדמוקרטיות המערב אירופיות, קיימים סייגים למניעת ניצול הכלים הדמוקרטיים לשם פגיעה בערכי הדמוקרטיה. ביטויו של מודל זה מצוי בחקיקה הקובעת סייגים להשתתפותה של מפלגה (רשימת מועמדים) בבחירות לכנסת. למעשה, הסייגים לפסילת רשימת מפלגתית לא הוסדרו בחוק עד 1985.

סוגיית פסילת מפלגות עלתה לראשונה בבחירות לכנסת השישית, כאשר ועדת הבחירות המרכזית פסלה את "רשימת הסוציאליסטים" מן הטעם שזוהי רשימה חתרנית הכופרת בקיום המדינה. בערעור שהוגש לבית המשפט כנגד החלטה זו נקבע כי למרות שהוראה מפורשת על כך אינה קיימת בחוק, ועדת הבחירות המרכזית מוסמכת לפסול רשימה הכופרת בקיומה של המדינה.

הלכה זו (הלכת ירדור) עמדה לנגד עיניה של ועדת הבחירות המרכזית ב-1984, כאשר פסלה את התמודדותן לכנסת ה11- של כך ושל הרשימה המתקדמת לשלום. אולם הפעם החליט בית המשפט העליון לקבל את הערעורים שהוגשו כנגד החלטת ועדת הבחירות המרכזית. בפסיקה נאמר כי "ההגבלות המוטלות על זכות היסוד להיבחר צריכות להיות מופעלות אך ורק כאמצעי קיצוני ואחרון, מול ודאות קרובה של סכנה. . . דמוקרטיה שמפעילה הגבלות שלא מול הכרח קיומי מאבדת מרוחה ומכוחה". בעקבות קבלת הערעור התמודדו שתי הרשימות, ואף הצליחו לזכות בייצוג בכנסת ה-11. כדי לפתור את חוסר הבהירות המשפטית שנוצרה בהיעדר הלכה ברורה בעניין זה תוקן ב-1985 חוק יסוד: הכנסת, והתווסף סעיף 7א שפירט שלושה סייגים למניעת השתתפות רשימת מועמדים. לפי הסייג השלישי נפסלו רשימות כך וכהנא חי מלהתמודד בכמה מערכות בחירות.

סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת (מתכונת נוכחית)

רשימת מועמדים לא תשתתף בבחירות לכנסת אם יש במטרותיה או במעשיה, במפורש או במשתמע, אחד מאלה:
(1) שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי
(2) שלילת האופי הדמוקרטי של המדינה
(3) הסתה לגזענות.

כפי שנאמר, ההצעה הנוכחית מבקשת להוסיף סייג, כך שרשימה או מועמד שיתמכו בטרור או במדינת אויב יהיו מנועים מלהתמודד לכנסת. המצדדים בהוספתו של סעיף זה טוענים כי נועד למנוע מצב שבו מפלגות וחברי כנסת יזדהו עם אויבי ישראל. לגבי דידם, זכות ההשתתפות הפוליטית וחופש הביטוי הם עקרונות שאין לשומרם בכל תנאי אלא רק עד לגבול מסוים שאין לחצותו השמעת דברי הסתה והזדהות עם אויבי המדינה מצויים מעבר לגבול זה.

מנגד נשמעות דעות המביעות חשש כי הרחבת הקריטריונים לפסילת מפלגות מרחיקה את הדמוקרטיה הישראלית לכיוון לא-רצוי, ועלולה ליצור תרחישים בעלי אופי מקארתיסטי. הסכנה נעוצה בעובדה שאין ערובה לכך שלא תבוא בעתיד הנראה לעין הצעה נוספת למניעת השתתפות מפלגה בבחירות, על רקע אחר. הכלל השולט צריך להיות השתתפות פוליטית רחבה ככל האפשר. מניעת השתתפות מנוגדת לעיקרון הבסיסי, ועל כן חייבת להיות הצדקה חזקה ומשכנעת לקיום חריגים, שיהיו מועטים ככל האפשר. המגמה של הוספת סייגים מביאה לתוצאה הפוכה. בהקשר זה יש הטוענים כי הוספת הסייג מיותרת, מכיוון שגם במתכונתו הנוכחית החוק מאפשר לפסול רשימה המסכנת את קיומה של ישראל. טענה נוספת כנגד החוק מופנית כלפי ניסוחו: "רשימה לא תשתתף בבחירות אם יש במטרותיה או במעשיה, במפורש או במשתמע. . ." הגוף שאמור לקבוע אם מעשים או דברים הם "במשתמע" תמיכה בארגון טרור הוא ועדת הבחירות המרכזית, שהיא גוף פוליטי. לא קשה לדמיין תרחישים שבהם ההכרעה במקרים מסוימים לא תתקבל לגופו של עניין אלא מתוך עמדות פוליטיות.

בנוסף להתנגדויות העקרוניות הללו, אפשר להצביע על בעיות נוספות הכרוכות בהצעת החוק. לדוגמה, לא ברור לחלוטין מי יקבע מהו ארגון טרור. על-פי הפקודה למניעת טרור הממשלה היא הקובעת. קיימת סכנה כי על-פי הנוסח הנוכחי של הצעת החוק תימסר לרשות המבצעת סמכות להגדיר ארגון כלשהו כארגון טרור כדי לפסול מועמד או רשימה מלהשתתף בבחירות. ההצעה להשמיט את המלים "ארגון טרור" מנוסח הצעת החוק ולרשום במקומן "מעשי טרור" באה לתת מענה לסכנה זאת. בעיה אחרת נוגעת לחידוש האומר שסעיף 7א וסייגיו השונים יחולו לא על רשימת מועמדים בלבד אלא גם על מועמד יחיד מתוך רשימה. פסילה אינדיבידואלית מפרה זכות יסוד של אדם - הזכות להיבחר, המעוגנת בסעיף 6 לחוק יסוד: הכנסת. תיקון החוק כך שאפשר יהיה לפסול גם אזרח יחיד פוגעת בזכות להיבחר ומנוגדת לסעיף 6, בכך שאינה נעשית על-ידי בית משפט אלא על-ידי ועדה שהיא גוף פוליטי.

הכתוב מבוסס על:

• בג"צ 1/65, ירדור נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השישית, פ"ד יט(3), 365.

• טריינין, זאב, בחירות בישראל: הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות, תל אביב: לשכת עורכי הדין, 1994.

• רובינשטיין, אמנון, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל אביב: שוקן, 1996.

• Prevezanos, C., "Protecting Democracy: Germany Wants to Ban Far-Right Party," AICGS At Issue Report, July 2001.