על החקיקה נגד טרור והיחסים בין רשויות השלטון במצבי חירום
המערכה החקיקתית שמנהלות מדינות המערב נגד הטרור מאז מתקפת ה-11 בספטמבר על ארצות הברית,חושפת מקצת מן הפרשנויות שנתנו הדמוקרטיות המערביות לעקרון הפרדת הרשויות שנוסח על ידי מונטסקייה במאה ה-18, ומשמש אחד העקרונות החשובים לשלטון החוק בכל הדמוקרטיות המערביות.
המערכה החקיקתית שמנהלות מדינות המערב נגד הטרור מאז מתקפת ה-11 בספטמבר על ארצות הברית,חושפת מקצת מן הפרשנויות שנתנו הדמוקרטיות המערביות לעקרון הפרדת הרשויות שנוסח על ידי מונטסקייה במאה ה-18, ומשמש אחד העקרונות החשובים לשלטון החוק בכל הדמוקרטיות המערביות.
הפרשנות המודרנית לעיקרון הפרדת הרשויות אינה מכוונת להפרדה מוחלטת אלא למעורבות משולבת בכל פונקציות השלטון, תוך קיום מערכת של איזונים ובלמים. מאידך, אמורה להישמר החלוקה הבסיסית לפיה עבודת החקיקה הראשית שמורה למחוקק. לאור זאת,המעטת חלקושל הפרלמנט בשעת משבר היא בעלת חשיבות מן ההיבט של האיזון בין רשויות השלטון משום שהיא אינה מהירה להיעלם מרגע שהמשבר חלף וחלק מן הסמכויות מוטמעות בתחום שיקול דעתה של הרשות המבצעת.
תחום יחסי החוץ וסמכויות לשעת חירום מלמדים יותר מכל על הזיקה הזו. מצב החירום שהוכרז לאחרונה באחדות מן המדינות הביא לחיזוקה של הממשלה וגופי אכיפת החוק שלה ולהיחלשותו של המחוקק. המסקנה הזו נגזרת מן המיעוט שנעשה בשימוש במנגנוניהפיקוחהפרלמנטרי על הרשות המבצעת: דיוני וועדות, הזדמנויות לעיון בהצעות החוק והשמעת ביקורת, מיעוט בתיקונים פרלמנטריים וריבוי בחקיקה משנית וחקיקת חירום.
ברם, התופעה הזו אינה תולדה של העת האחרונה. במרבית המדינות הדמוקרטיות נהנית הרשות המבצעת מסמכויות פררוגטיביות בתחומי חוץ וביטחון. יתרה מזאת, ההסמכה לחקיקה משנית נגד טרור, המותנית או שאינה מותנית בהכרזה על מצב חירום, גם היא בידן של רוב הממשלות המערביות מכוח חקיקתם של חוקים נגד טרור או מהוראותיו של הדין הפלילי. מה טעם, איפוא, בחקיקה מרחיבה נגד הטרור? אחד ההסברים הוא הכורח בהתאמת הדין לגילויים ומאפיינים של טרור חדש שהעולם נחשף אליו רק לאחר ספטמבר, טענה אחרת היא כי יוזמת החקיקה היא גילוי מחזורי נוסף של הפרת האיזון בין רשויות השלטון בשעת משבר.
ארצות הברית
בארצות הברית סעיף 2(2) לחוקה מקנה לנשיא את סמכות הפיקוד העליון על הצבא, ואת הסמכות להכריז על מלחמה מקנה החוקה בסעיף 1(8) לקונגרס. סמכות ההכרזה על מצב חירום נתפרשה שנים רבות כסמכות שיורית של מוסד הנשיאות, על רקע חלל משפטי ונסיבות משבריות. ב-1976 קיבלה הסמכות הזו עיגון בחוק על מצב חירום לאומי ולאחרונה עשו בה שימוש, הנשיא ג'ורג' בוש האב, הנשיא קלינטון,וב-14 בספטמבר הנשיא ג'ורג' בוש הבן. ההכרזה על מצב חירום (היפה לשנה אחת) מקנה לממשל את הכוח לחקיקה מנהלית שיש בכוחה לחזק את רשויות השלטון כפי שאכן נעשה בעצם הקמת המשרד הפדרלי החדש לביטחון המולדת.
גם בסמכות הכרזת מלחמה, המעוגנת כאמור בחוקה כזכות השמורה לקונגרס, חל כרסום הדרגתי במעמד בית המחוקקים, כרסום ששיאו מלחמת וויטנאם. כדי לבלום את מה שכונה 'הנשיאות האימפריאלית',נחקק בקונגרס ב-1973חוק על הכרזת מלחמה שחייב אישור הקונגרס מקץ שישים יום על ניהול מלחמה. בהחלטה הנוכחית למשלוח כוחות צבא לאפגניסטאן וניהול המלחמה שם לא נתגלעה כל מחלוקת בין מוסד הנשיאות לקונגרס. הנשיא זכה מלכתחילה לגיבוי הקונגרס בחקיקה משותפת של שני בתי המחוקקים ב-14 בספטמבר. ההחלטה הזו תאמה גם את דרישות החוק המוזכר להכרזה ולניהול מלחמה.
החקיקה המסמיכה הזו, לצד נדיבות מפליגה במימון הפעילות נגד הטרור, מהווה נקודת שיא בגיבוי שהעניק הקונגרס למוסד הנשיאות במצבי משבר. בהקשר זה נזכיר את קשייו של הנשיא בוש להשיג הסמכה מן הקונגרס למבצע 'סופה במדבר' בעיראק ואת תהליך גיבוש החוק (שלא יצא אל הפועל) להסגת כוחות הצבא מסומליה, נגד רצונו של הנשיא קלינטון.
גם החקיקה הנוכחית נגד טרור שעיקרה בחוק ה -PATRIOT ACT שהתקבל בקונגרס בסוף אוקטובר מהווה שעת יתרון עבור הממשל. הוראות רבות הכלולות בה מצרות את חירויות הפרט מעבר להוראות החוק המצוי נגד טרור שהתקבל ב-1996 בתגובה לפיגוע באוקלהומה. סעיפי החקיקה להיום מאפשרים הרחבת סמכויות האזנה וחיפוש, גידול בתקציבים למוסדות אכיפת החוק, העברת מידע בין הגופים הללו והגבלת הביקורת השיפוטית. למרות זאת התקבל החוק בחיפזון, ללא דיוני וועדות ובתמימות דעים כמעט מוחלטת (מתנגד אחד בלבד בסנאט).
הרחבת החקיקה נגד טרור הונמקה על ידי הרשויות המנהליות כמעשה עדכון הכרחי של החוק אל מול קיומן של טכנולוגיות חדשות, ופעילות פיננסית פלילית לא מבוקרת. ארגוני זכויות האדם מצידם הזכירו חקיקות לא ליברליות שנחקקו בעיתות משבר כמו החקיקה נגד האיגודים המקצועיים על רקע השביתות של סוף המאה ה-19.
על אף ההפחתה בסמכויות לטובת הממשל, ניכרת בכל זאת השפעת הקונגרס על החקיקה העכשווית: תוקף החוק נקבע לארבע שנים בלבד חרף התנגדותו של הנשיא, מעצר של חשודים ללא הגשת כתב אישום הוגבל לשבוע ימים, גודל הסיוע הפדרלי הוגבל וביקורת פרלמנטרית הולכת וגוברת נשמעת על התכנית הנשיאותית לשפוט חשודים בפעילות טרוריסטית בערכאות צבאיות.
בריטניה
בבריטניה מתאפיינת המערכת הפוליטית בלכידות וריכוזיות המבדילות אותה מארצות הברית ומסבירות במידה מסויימת את התוכן מרחיק הלכת של החקיקה נגד טרור. שיטת הבחירות בבריטניה מעניקה רוב פרלמנטרי למפלגת השלטון ולכן סביר כי הצעת החקיקה הממשלתית תתקבל כפי שהוגשה, ללא תיקונים משמעותיים.
החקיקה המונחת כעת על שולחן הפרלמנט מרחיבה עודאת סמכויות הגופים הממשלתיים לחיפוש, מעצר וגירוש המוקנות להם תחת החוק הקיים למניעת טרור (1989). הכרזת שר הפנים על מצב חירום ב-13 בנובמבר, משעה גם לזמן מה את הוראותיה של האמנה האירופית לזכויות אדם, אשר אימוצה (במסגרת ה- Human Rights Act של 1998) הגביל במקצת את הממשלה הבריטית החזקה, ואשר הסעיף על הזכאות למשפט הוגן הכלול בה (סעיף 5) עומד בניגודמוחלט להצעת החוק הנוכחית המאפשרת מעצר חשודים ללא הגשת כתב אישום, ללא הגבלת זמן.
כבארצות הברית ובצרפת, גם בבריטניה, הביאו נסיבות משבריות לדומיננטיות ממשלתית במצבי משבר. בעיותיה של בריטניה בצפון אירלנד, הותירו את ממשלתה עם סמכויות נרחבות הפוגעות בזכויות אדם ואף מנוגדות לחוק הבריטי. החקיקה המוצעת לפרלמנט היום מאגדת כמה חוקים נגד טרור, שנחקקו בהקשר של הטרור האירי, מאמצע שנות ה-70 ותחילת שנות ה-90 ותקפים בבריטניה ובצפון אירלנד. הצעת החקיקה הנוכחית נועדה להסיט את הדגש שניתן לטרור האירי בחקיקה המצויה ולכוון לנושא הטרור הבין לאומי.
צרפת
בצרפת נהנים מוסד הנשיאות והממשלה מן הסמכויות הפררוגטיביות והחוקיות הנרחבות ביותר בתחום החוץ והביטחון, מכלל הדמוקרטיות המערביות. בבסיס הקביעה הזו עומדים:חוקת הרפובליקה החמישית אשר הציבה במרכז תהליך קבלת ההחלטות את הנשיא, הנסיבות המשבריות שליוו את כינונה (1958) והפרשנות שנתןלה הנשיא דה גול.
סעיף 16 לחוקה מעניק סמכות לנשיא להכריז על מצב חירום. לפי סעיף זה שמורות לנשיא סמכויות לא מוגבלות לפעול בשעת חירום שהוא עצמו הכריז עליה. סעיפים אחרים ( 14, 52 ונוספים) מבססים את המעמד המרכזי של הממשלה ומוסד הנשיאות בתחום מדיניות החוץ.
בעקבות התקפת הטרור על ארצות הברית, הודיע בראשית אוקטובר ראש הממשלה ז'וספין על חקיקה נגד טרור, המגבילה את השימוש החסוי באינטרנט ומרחיבה את סמכויות המשטרה למעקב וחיפוש. בסנאט התקבלה החקיקה כמעט פה אחד ואילו בבית התחתון ברוב גדול תוך הימנעות של הקומוניסטים והירוקים.
גרמניה
בגרמניה על רקע הטרור השמאלי מבית,הורחב החוק הפלילי בשנות ה- 70 והוגדלו סמכויות הגופים לאכיפת החוק לסיכול פעילות טרוריסטית. למרות זאת, חקירת אירועי ספטמבר העלתה כי החוק הגרמני אינו הדוק דיו כדי לאתר ולעצור פעולות טרור בשלב ההתארגנות. כדי לענות על הצרכים האלו גיבש שר הפנים הצעת חוק, שנתקלה בהתנגדות נחרצת עוד בשלב גיבוש טיוטת החוק, מצד הירוקים השותפים לקואליציה. הצעת החקיקה שהושגה לבסוף בפשרה, מחדשת בעיקר בנושא פעילות דתית. מוצע כי החוק הפלילי הגרמני ישונה כך שהפריבילגיות שהוא מעניק בסעיף התאגדויות אסורות, לפעילות דתיות, יבוטלו. בנוסף מוצע כי תוגדל נגישות המשטרה והזרוע השיפוטית למקורות מידע על אזרחים ומהגרים בפרט, יורחבו סמכויות החיפוש ויוגדלו תקציבי הגופים לביטחון וביון.
לצד זה, מקשה גם החוקה הגרמנית, באמצעות כמה מהוראותיה, על התעצמותה של הממשלה במצבי משבר והיא אינה נותנת סמכות הכרזה בלעדית על מצב חירום בידי הרשות המבצעת. בהשוואה לכל הדמוקרטיות של אירופה, החוקה הגרמנית היא המגבילה ביותר את הרשות המבצעת במצבי חירום (אשר הוגדרו ברמות שונות בחוקה הגרמנית).סעיף 115a מאפשר הכרזה על מצב חירום רק באישור של שני שליש מחברי הפרלמנט, ובנסיבות דוחקות, באישור שני שליש מחברי הוועדה המשותפת של שני הבתים. סעיף 115f מחייב את הממשלה ליידע את הפרלמנט בכל פעולותיה תחת מצב חירום. חקיקת חירום מתאפשרת רק באישור הגוף הזה.
ובבית התחתון, הבונדסטאג, צפוי כי נוסח החקיקה ישונה עוד במהלך המשא ומתן הפרלמנטרי עם מפלגת האופוזיציה (ה - CDU). העובדה כי הממשלה אינה נהנית מרוב בבית העליון גם היא אינה מבטיחה כי החקיקה הזו תתקבל כפי שנוסחה על ידי הממשלה.
ישראל
בישראל תקנות ההגנה (שעת חירום) 1945 וסעיף 50 לחוק יסוד: הממשלה נותנים בידי הממשלה הסמכה לחוקק בעת חירום, חקיקת משנה שתוכנה עשוי לסתור הוראות חקיקה ראשית של הכנסת (נושא פיקוח הכנסת על חקיקת משנה לא הוסדר במלואו והוא גם נושא האמור להיכלל בחוק יסוד: החקיקה) . מאחר והכרזה כזו תקפה מאז מאי 1948, נראה לכאורה כי מדובר בהסמכה גורפת להתקנת תקנות. סעיף 49 לחוק היסוד בכל זאת מגביל את הסמכות הזו באמצעות דרישה להכרזה פוזיטיבית על מצב חירום, ומסמיך את הכנסת לבטל בחוק את התקנות (אחרת תוקפן פוקע בתום שלושה חודשים). לעצם הכרזת מצב חירום מוסמכת הכנסת או הממשלה לפרק זמן של שבוע ימים, הנתון לחידוש.
בתחום יחסי החוץ, בדומה לממשלות הנדונות כאן, נהנית גם ממשלת ישראל מסמכויות פררוגטיביות. אלו הן סמכויות שיוריות (לפי סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה) או אינהרנטיות, שירשה ממשלת ישראל מן הכתר הבריטי. העובדה כי הדגם הבריטי הוא הבסיס לתחום סמכויות היתר של הממשלה, מחזקת את הטענה כי בעיתות חירום נהנית הרשות המבצעת בישראל מאוטונומיה לא מבוטלת. ראוי לציין כי גם בעניינים אלה מוגבלת חקיקת החירום על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועל ידי הלכות חדשות שנקבעו בדין הישראלי.
ראינו כי נסיבות משבריות עיצבו, במידה רבה, את חוסר האיזון בין רשויות השלטון בתחום החקיקה. לצידן ראוי להזכיר מקצת מן ההבדלים הפרוצדורליים בין הדמוקרטיות המצרים או מגבירים את כוחו של הפרלמנט להשפיע על תהליך החקיקה: בצרפת ובבריטניה לא מוסמכות הוועדות למזג אל תוכן החקיקה הממשלתית תיקונים ואלו מופיעים בנספח נפרד כשהם מובאים להצבעה. בגרמניה, מוסמכת הוועדה לשנות חוק ממשלתי כפי שהיא מוצאת לנכון ובישראל, מורשות הוועדות, על פי תקנון הכנסת, לסטות מתוכנן של הצעות חוק ממשלתיות ולמזג לתוכן את התיקונים הנראים להן ובלבד שלא יחרגו מנושא ההצעה.
סעיף 48 לחוקה הצרפתית מסמיך את הממשלה לשלוט בסדר היום של המליאה וצרפת היא גם היחידה מבין הדמוקרטיות האירופאיות בה ההגבלה על תוכנן של הצעות חוק פרטיות היא מרחיקת הלכת ביותר.
מקורות
• Doring, H.(ed.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, Frankfurt: Campus Verlag, 1995.
• Foley, M., The Politics of The British Constitution, Manchester: Manchester University Press, 1999.
• Silverstein, G., Imbalance of Powers. Oxford: Oxford University Press, 1997.