הליך מינוי השופטים בישראל: עובד- אל תיגעו!
במהלך כהונתה של הכנסת השמונה עשרה עמדה הוועדה לבחירת שופטים (להלן: הוועדה) תחת מתקפת הצעות חוק שתכליתן שינוי הרכבה ודרך פעולתה. יוזמות חקיקה אלה, שלא הבשילו, מלמדות בעיקר על ניסיונם של המחוקקים לחזק את מעורבותם ואת כוחם בהליכי המינוי של שופטים בכוונה להשפיע על דיוקנה של מערכת השפיטה בכלל ובית המשפט העליון בפרט. יוזמות אלה הן חלק מניסיון כללי לשנות את כללי המשחק כדי לקדם אינטרסים פוליטיים צרים. הסכנה שבניסונות שינוי אלה היא הפרת האיזון בין הרשויות ופגיעה בעצמאות השפיטה בשל פוליטיזציה של הליך המינוי, ומכאן פגיעה במקצועיות מערכת המשפט ובאמון הציבור בה. מאמר זה סוקר את שיטת המינוי הקיימת של שופטים, את הביקורת שהוטחה בה ואת הניסיונות לשנותה. מניתוח היתרונות הגלומים בשיטה הקיימת, ובכלל זה התייחסות לשיטות הנהוגות במדינות אחרות, עולה שהשיטה הקיימת טובה וכי המבקרים אינם מצליחים להוכיח ששיטה אחרת עדיפה על פניה.
מבוא
במהלך כהונתה של הכנסת השמונה עשרה עמדה הוועדה לבחירת שופטים (להלן: הוועדה) תחת מתקפת הצעות חוק שתכליתן שינוי הרכבה ודרך פעולתה. יוזמות חקיקה אלה, שלא הבשילו, מלמדות בעיקר על ניסיונם של המחוקקים לחזק את מעורבותם ואת כוחם בהליכי המינוי של שופטים בכוונה להשפיע על דיוקנה של מערכת השפיטה בכלל ובית המשפט העליון בפרט. יוזמות אלה הן חלק מניסיון כללי לשנות את כללי המשחק כדי לקדם אינטרסים פוליטיים צרים. הסכנה שבניסונות שינוי אלה היא הפרת האיזון בין הרשויות ופגיעה בעצמאות השפיטה בשל פוליטיזציה של הליך המינוי, ומכאן פגיעה במקצועיות מערכת המשפט ובאמון הציבור בה. מאמר זה סוקר את שיטת המינוי הקיימת של שופטים, את הביקורת שהוטחה בה ואת הניסיונות לשנותה. מניתוח היתרונות הגלומים בשיטה הקיימת, ובכלל זה התייחסות לשיטות הנהוגות במדינות אחרות, עולה שהשיטה הקיימת טובה וכי המבקרים אינם מצליחים להוכיח ששיטה אחרת עדיפה על פניה.
הרכב הוועדה
על פי חוק יסוד: השפיטה, את השופטים המתמנים בישראל בוחרת הווועדה לבחירת שופטים ונשיא המדינה ממנה אותם בהתאם לבחירת הוועדה (סעיף 4). בוועדה תשעה חברים: שר המשפטים, העומד בראשה, נשיא בית המשפט העליון, שני שופטי בית המשפט העליון שאותם בוחרים שאר השופטים (באופן מסורתי על פי ותק), שר נוסף, שני חברי כנסת (באופן מסורתי אחד מהאופוזיציה ואחד מהקואליציה) ושני נציגים של לשכת עורכי הדין. עד שנות התשעים התקבלו רוב החלטותיה של הוועדה פה אחד (ועל כך הייתה גאוותם של חבריה), לעתים מתוך הסכמה למינויו של מועמד אחד בתמורה לתמיכה במועמד אחרמרדכי הלר, "מינוי שופטים: הפתרון למשבר העליון", תכלת, 8 (54) (1999): 63. (ביקורת לעניין זה ראו בריאיון המצולם עם עו"ד יובל אלבשן בגיליון זה).
הרכב הוועדה נועד להשיג שתי מטרות: האחת - להבטיח את רמתם המקצועית הגבוהה של המתמנים לשפיטה; והשנייה - להעניק להליך הבחירה ממד חזק של לגיטימיות ציבורית - ייצוג לשלוש רשויות השלטון וכן לקואליציה ולאופוזיציה. כיום חברים בוועדה שר המשפטים יעקב נאמן (שהוא גם היושב ראש שלה), נשיא בית המשפט העליון אשר גרוניס, השופטות מרים נאור ועדנה ארבל, נציגי לשכת עורכי הדין עו"ד רחל בן-ארי ועו"ד חאלד זועבי, השר גלעד ארדן, ח"כ דוד רותם כנציג הקואליציה, וח"כ אורי אריאל כנציג האופוזיציה.
בוועדה יש לאנשי מערכת המשפט רוב על פני אנשי הרשות המחוקקת והמבצעת (חמישה אנשי מקצוע מול ארבעה חברים פוליטיים). הרכב זה של הוועדה מבוסס על ההנחה שבתהליך מינויו של שופט - בייחוד כאשר מדובר בקידום שופטים - לגורמים המקצועיים (השופטים ועורכי הדין) כלים להערכת איכות עבודתו השיפוטית (או חומר מקצועי אחר) וממילא גם כלים להערכת מקצועיותם של המועמדים. המצדדים בהליך המינוי כפי שהוא כיום טוענים שחשוב שההיבט הדומיננטי יהיה מקצועי ונתון פחות להשפעתם של שיקולים פוליטיים. עם זאת יש לזכור שגם נציגי לשכת עורכי הדין עשויים להיות אנשים פוליטיים, ואין יסוד להנחה שהם עשויים עור אחד. שייכותם הפוליטית של נציגי הלשכה עמדה במוקד הדיון הציבורי סביב הצעת החוק שעמדה לדיון במושב הכנסת האחרון, ולפיה יהיה ראש הלשכה נציג אחד בוועדה, והנציג השני יהיה מטעם האופוזיציה.הצעת חוק בחירת נציגי לשכת עורכי הדין לוועדות למינוי נושאי משרה שיפוטית (תיקוני חקיקה), התשע"א-2011, פ/3506/18. ההצעה ירדה מעל הפרק כשהמציעים ביקשו להחיל אותה רטרואקטיבית על הבחירות שכבר נערכו לנציגים הנוכחיים בוועדה, דרישה שעוררה התנגדות עזה.
מזמן שהתקבל חוק בתי המשפט (תיקון - רוב מיוחד למינוי שופט בית המשפט העליון) ב-2008, כדי למנות שופט עליון נדרש רוב של שבעה מתוך תשעת חברי הוועדה, ולכן בעצם גם נציגי הקואליציה בוועדה (שני השרים וחבר כנסת נוסף) יכולים להטיל וטו על מינויים שהם מתנגדים להם. הרוב הדרוש למינוי שופטים שאינם שופטי בית המשפט העליון נשאר חמישה מחברי הוועדה, ובמקרה זה די ברוב ה"מקצועי" של אנשי מערכת המשפט, או ברוב "פוליטי" שאליו יצטרף נציג אחד של השופטים או עורכי הדין. במושב הכנסת האחרון עלתה גם הצעת החוק להשוות בין הליך המינוי של שופטי בית המשפט העליון למינוי שופטים בערכאות נמוכות יותר, דהיינו שגם לשם בחירתם של האחרונים יידרש רוב של שבעה חברים באופן שיחזק את השפעתם של הגורמים הפוליטיים גם על בחירתם.הצעת חוק בתי המשפט (תיקון - רוב בוועדה למינוי שופטים), התשע"ב-2012, פ/4059/18
הליך הבחירה של שופט חדש וקידום שופט ותיק
להלכה הליך המינוי של שופט חדש מתחיל כאשר מתפנה משרת שופט והדבר מפורסם ב"רשומות", אבל למעשה מועמדים פונים להנהלת בתי המשפט גם טרם פרסום כזה. על המבקש למלא שאלון מפורט (שחיברו שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון ומומחים אישרוהו), הכולל בין היתר ציון של חמישה עד עשרה ממליצים מתוך המערכת. הנהלת בתי המשפט פונה אל הממליצים הרשומים ומבקשת מהם לדרג את המועמד בשמונה תחומי הערכה: ידע ומיומנות בתחום המשפט, כושר הבעה בכתב ובעל פה, יעילות וכושר ביצוע, כושר החלטה והכרעה, מזג שיפוטי, אינטגריטי (יושרה), תבונה וחוכמה ותדמית המועמד.
השלב הבא הוא ריאיון אישי. את הריאיון עורכת ועדת משנה המורכבת משלושה מראיינים: שופט עליון (אחד משלושת שופטי בית המשפט העליון החברים בוועדה), נציג הכנסת ונציג לשכת עורכי הדין. הריאיון אורך כעשרים דקות, ותוכנו אינו מוגדר. הריאיון נועד להתרשמות כללית של המראיינים מהמועמד.
בשלב זה מקבלת הוועדה את החלטתה באשר לקבלת המועמד. מועמד שבנוגע לו יש ספק מתבקש להעביר שמות של ממליצים נוספים, להמתין ולהגיש את בקשתו בשנית לאחר זמן מה. השלב הבא הוא קורס המועמדים לשפיטה בעריכת המכון להשתלמות שופטים, הפועל תחת הנהלת בתי המשפט ומורכב מהמשנה לנשיא בית המשפט העליון ומשופטים נוספים. את הקורס מדריכים שלושה שופטים בכירים, הוא אורך חמישה ימים ונערך בתנאי פנימייה. לאחר הקורס מגבשים המדריכים המלצה המועברת לוועדה שהפנתה את המועמד לקורס.
שופט המבקש להתקדם לערכאה גבוהה יותר עובר הליך שונה. במקרה זה עליו להעביר לוועדה פסקי דין שכתב בשנתיים האחרונות, ואלה מועברים לשופטים בוועדה לבחינה (אף שגם חברי הוועדה שאינם שופטים יכולים לבקש ולקבל את פסקי הדין).
ביקורות על הוועדה ועל הליך המינוי: ניסיונות לחזק את השפעת המערכת הפוליטית על הליך המינוי
אחת הביקורות העיקריות על הליך בחירת השופטים נוגעת להרכב הוועדה. המבקרים טוענים כי מינוי שופטים על פי שיקולים שהם בעיקרם מקצועיים אינו מתאים לבחירת שופטים לבית משפט העוסק בנושאים ערכיים, בייחוד בית המשפט העליון ובעיקר מאז שהוא עוסק בביקורת שיפוטית על חוקי הכנסת. עוד נטען כי הרכב השופטים המכהן בבית המשפט העליון אינו משקף את החברה הישראלית על כל הציבורים המרכיבים אותה.
הביקורת נגד ההליך למינוי שופטים התחזקה ביותר במושב הכנסת האחרון בטענה שמוערבותו הרבה לכאורה של בית המשפט העליון בהחלטות ובהליכים פוליטיים מצדיקה את הגברת מעורבותה של המערכת הפוליטית בבחירת השופטים ומחייבת ייצוג "מדויק" יותר של הציבור בבית המשפט - בהתאם לייצוגו בכנסת. לצד שתי הצעות החוק שהוזכרו לעיל, לאחרונה העלו מבקרי השיטה הקיימת למינוי השופטים כמה הצעות חוק שנועדו להגדיל את מעורבותה של המערכת הפוליטית במינוי שופטים, ובפרט שופטים לבית המשפט העליון. כך למשל הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק שלפיה המועמדים למינוי לשופטי בית המשפט העליון יעברו שימוע בוועדת חוק חוקה ומשפט בכנסת, ורק לאחר מכן יוכלו להיות מועמדים לפני הוועדה. במסגרת השימוע, על פי הצעת החוק, יישאלו המועמדים שאלות הנוגעות לתפיסותיהם החוקתיות, לעמדותיהם בנוגע להפרדת רשויות ולעניין האיזון הראוי בעיניהם בין ערכים שונים.הצעת חוק בתי המשפט (תיקון - שקיפות בהליכי מינוי שופטים לבית המשפט העליון ובמינוי הנשיא והמשנה לנשיא בית המשפט העליון), התשע"א-2011, פ/3423/18. הצעות חוק נוספות ביקשו להמיר את שיטת בחירת השופטים לבחירות ארציות וחשאיות שיערכו יחד עם הבחירות לכנסתהצעת חוק-יסוד: השפיטה (תיקון - בחירת שופטים). או להגדיל את מספר השופטים בבית המשפט העליון לשמונה עשר כדי להגדיל את הייצוגיות בבית המשפט.הצעת חוק בתי המשפט (תיקון - מספר השופטים בבית המשפט העליון), התש"ע-2009. באשר לזהות שופטי בית המשפט העליון, במושב הכנסת האחרון הועלו שתי הצעות ש"התכתבו" זו עם זו - האחת ביקשה לקבוע כי שירות צבאי או שירות לאומי יהיו תנאי למועמדות של שופט לבית המשפט העליון, ואילו הצעת החוק השנייה, שיזם ח"כ אחמד טיבי, ביקשה לקבוע שלא יוכל לכהן כשופט בבית המשפט העליון מי שמקום מגוריו בהתנחלות מעבר לקו הירוק.הצעת חוק-יסוד: השפיטה (תיקון - מינוי שופטים), פ/3879/18.
ספק רב אם בטענה העומדת בבסיסן של הביקורות וההצעות אלו יש כדי לשכנע, ואלה מקצת הטעמים נגד ההצעות לשינוי:
- פגיעה ברמה המקצועית של מערכת המשפט: יוקרתה של מערכת המשפט - גם בארץ וגם בעולם - מבוססת בראש ובראשונה על רמתה המקצועית. הגדלת כוחו של החלק הפוליטי בוועדה על חשבון החלק המקצועי עלולה להביא לידי ירידה ברמתה המקצועית של המערכת. בית המשפט העליון בישראל מקדיש את רוב זמנו לתפקידו כערכאת ערעור עליונה וכפרשן המוסמך של הדין בישראל, ובתפקיד זה ההתאמה המקצועית היא השיקול העיקרי.
- פגיעה באמון הציבור- שינויים בהרכב הוועדה או בהליך המינוי עלולים לפגוע ביוקרתה של מערכת המשפט, שכן מידת האמון שהציבור רוחש לפוליטיקאים נמוכה למדי. הדעת גם נותנת שהרוב הפוליטי יבקש למנות שופטים בצלמו ובדמותו הפוליטיים - מה שיביא לידי פוליטיזציה של השפיטה ולירידת קרנה של מערכת המשפט בעיני הציבור.
- חשש לפגיעה בעצמאות השפיטה- בכל הנוגע לקידום שופטים, שליטת הרוב הפוליטי בוועדה עלולה לפגוע בעצמאות השפיטה, שכן שופטים יישאו את עיניהם אל הרוב הפוליטי ועלולים אף לנסות לשאת חן בעיניו.
- פגיעה בייצוג מגוון של השקפות עולם וחלקים בחברה- אם מניחים, וזו הנחה סבירה, שראוי שבבית המשפט העליון יבואו לידי ביטוי כמה השקפות עולם שיפוטיות, כלל לא ברור שדווקא חיזוק היסוד הפוליטי בוועדה הוא שיביא לידי הגשמתו של יעד זה. הוא הדין בכל הנוגע ליעד של שיקוף חלקי האוכלוסייה אם אכן מבקשים לקדמו.
ראוי לציין שבתגובה לביקורות מסוג זה מונתה כבר בשנת 2000 ועדה לסדרי הבחירה של שופטים בראשות השופט בדימוס יצחק זמיר. ועדת זמיר המליצה להשאיר את ההליך על כנו, אבל עם זאת לעשות כמה שינויים.דין וחשבון הוועדה לסדרי הבחירה של שופטים (תשס"א) פרק 15 היא טענה ששינוי של הרכב הוועדה יפגע במקצועיות השופטים הנבחרים ובאמון הציבור בשופטיו. היא התנגדה ל"ייצוג" הציבור בבית המשפט, אך הדגישה את הצורך ב"שיקוף": במצב שבו על הוועדה לבחור בין מועמדים המתאימים במידה שווה, עליה לבחור במועמד שיתרום למגוון הדעות והלכי הרוח בציבור בבית המשפט. ועדת זמיר טענה שכיום אין בבית המשפט בעיית שיקוף של המגזר הדתי ויוצאי עדות המזרח, וכי בתחום השיקוף של המגזר הערבי והעולים החדשים חל במשך הזמן שיפור מתמיד.שם, פרק 3
הדשא של השכן
כחיזוק לטענותיהם המבקרים מציגים את שיטות המשפט הנהוגות במדינות דמוקרטיות אחרות שבהן בחירת השופטים נתונה בידי המערכת הפוליטית. כך למשל בארצות הברית הנשיא (הנבחר באופן דמוקרטי) ממנה את כל המועמדים לכס השיפוט הפדרלי (ובכלל זה בית המשפט העליון) בכפוף לאישור הסנאט (שגם אותו בוחר הציבור). בשווייץ הפרלמנט הוא שבוחר את שופטי בית המשפט הפדרלי, ובשוודיה וביפן הממשלה היא שבוחרת את השופטים (ביפן הם אף מועמדים לאחר מכן לאישור הציבור בבחירות כלליות) (להרחבה על דרכי מינוי שופטים בעולם ראו "הליכי מינוי שופטים - מבטל השוואתי", בגיליון זה).
באנגליה הוקם בשנת 2009 בית המשפט העליון הבריטי (לממלכה המאוחדת - הכוללת את אנגליה, סקוטלנד, וויילס ואירלנד הצפונית), במטרה להשיג עצמאות מלאה של השופטים מהפרלמנט וכחלק מהרפורמה החוקתית שהתקבלה עוד בשנת 2005. עד אז שפטו בערעורים ותפקדו כשופטים עליונים במערכת המשפט חברי בית הלורדים, והם ישבו בבית הלורדים עצמו. במסגרת הקמת בית המשפט העליון עברו שנים עשר שופטים ותיקים מבית הלורדים לבניין חדש ונפרד, והם עוסקים בסוגיות בעלות חשיבות למערכת כולה כגון זכות הגישה לערכאות, זכויות מבקשי מקלט והמשקל שניתן להסכמי ממון. כחלק מהרפורמה החוקתית האמורה, לכשמתפנה מקום בבית המשפט ממנה המלכה את השופטים, ואולם בניגוד למה שהיה מקובל, לא רק ראש הממשלה ושר המשפטים ימליצו למלכה את מי למנות, אלא גם ועדה משפטית מיוחדת שתוקם לפי הצורך.למידע נוסף על בית המשפט ראו אתר בית המשפט העליון הבריטי: http://www.supremecourt.gov.uk/about/index.htm בוועדה זו חברים, על פי חוק, נשיא בית המשפט העליון וסגנו וכן חברי הוועדות המדינתיות הממנות כיום את השופטים בווילס, באירלנד, בסקוטלנד ובאנגליה. בכל ועדת מינוי מדינתית כזאת יש כיום חמישה עשר חברים, מתוכם שמונה אנשי מקצוע (שני עורכי דין ושישה שופטים), שופט שאינו מקצוען (lay justice - אדם חסר הכשרה משפטית העובד בתפקיד שיפוטי) וחמישה אנשי ציבור שאינם מתחום העיסוק המשפטי המקצועי. ראוי לציין כי גם בצרפת, באוסטרליה ובקנדה חברים בוועדה "הדיוטות" - נציגי הציבור שאינם בעלי הכשרה משפטית (שופטים או עורכי דין).
ואולם כאשר מבקשים לבחון את ההסדרים הללו ואת מידת הרלוונטיות שלהם לישראל, ראוי להביא בחשבון לא רק את ההסדרים הפורמליים, אלא גם את הפרקטיקות היישומיות ואת ההבדלים בתרבות הפוליטית בין המדינות. כך למשל באחדות ממדינות אירופה הכוח למנות שופטים נתון בידי שר המשפטים, ואולם שר המשפטים - לפי המסורת שהתגבשה - ממנה שופטים לפי המלצותיהם של ראשי מערכת השיפוט, כלומר מעניק לגיטימיות ציבורית להמלצה מקצועית שהיא בעלת משקל מכריע. האם ניתן לסמוך שבישראל שרי המשפטים ינהגו באותו האופן?
חשוב גם לעמוד על פרטי ההסדרים במדינות השונות (להרחבה ראו "הליכי מינוי שופטים - מבט השוואתי" בגיליון זה). כך למשל מרבים לציין שבגרמניה בתי הנבחרים הם שבוחרים את שופטי בית המשפט החוקתי, אבל אין מרבים לציין שהרוב הנדרש הוא שני שלישים. במציאות הפוליטית של גרמניה רוב גדול כזה מצריך הסכמה בין הקואליציה לאופוזיציה, ומביא לידי בחירה של אנשי מקצוע מעולים מתוך מתן ביטוי מאוזן בהרכב בית המשפט להשקפות הפוליטיות של המפלגות. אין להיחפז אפוא בהתייחסות לשיטות משפט אחרות כראויות לחיקוי. יתרה מזאת, כל התייחסות השוואתית צריכה לבחון גם מגמות חדשות, שכן לא בהכרח מה שהיה הוא מה שיהיה. בהקשר זה ראינו כי המגמה של השינויים שהוכנסו בשיטת מינוי השופטים בבריטניה היא דווקא החלשה של ההשפעה הפוליטית על מינוי השופטים והגברת ההשפעות המקצועיות וההשפעה הציבורית שאינה פוליטית.
סיכום
אין טעם לשנות שיטה קיימת רק לשם השינוי ומשום שאחרים נוהגים אחרת. ככל שהדבר עשוי להפתיע, ייתכן שדווקא ההסדר הישראלי עדיף על ההסדר המקובל בשיטות אחרות. כך או כך, כל הצעה לרפורמה בוועדה לבחירת שופטים צריכה להיבחן לפי השאלות האלה: האם הרציונל שמאחורי הרכב הוועדה אצלנו הוא פגום? האם נתגלו בעיות או כשלים שיטתיים בהרכב הקיים ובשופטים שבחרה הוועדה? האם ההצעה לשינוי מתמודדת עם הבעיות הללו, ובמאזן כולל האם תועלתה הצפויה עולה בבירור - מבחינה עקרונית ומעשית - על פני שימור המצב הקיים? התובעים לשנות את הרכב הוועדה לבחירת שופטים ואת הליך מינוי השופטים באופן כללי לא עמדו בנטל ההוכחה.
קריאה נוספת
הליך מינוי שופטים, ריאיון עם פרופ' מרדכי קרמניצר, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, יוני 2009.
המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2004. הרשות השופטת: הסדרה חוקתית, מינוי שופטים, יסודות חוקתיים (המועצה הציבורית, הכינוס האחד עשר, 19 ביוני 2003), ירושלים.
מערכת פרלמנט (2003), "שיתוף נציגי ציבור בהליך מינוי שופטים", פרלמנט, גיליון 39, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
שפירא, אסף, 2012. "הליכי מינוי שופטים - מבט השוואתי", פרלמנט, גיליון זה (72), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.