יש התנגדות?

מפלגות אופוזיציה במשטרים פרלמנטריים כדוגמת ישראל עומדות לפני בעיה יסודית. אף שתפקידן לבקר את הממשלה, לפקח על פעולותיה ולנסות להשפיע על מדיניותה, שליטתה של הקואליציה בפרלמנט מעמידה אותן בנחיתות תמידית ולעתים אף בחוסר אונים. לנוכח הנטייה בישראל להקים קואליציות גדולות שלעומתן ניצבת אופוזיציה פרלמנטרית מצומצמת ומפולגת כל כך, ולאחר כמה שנים שבהן נמתחה ביקורת על תפקוד האופוזיציה, נשאלת השאלה מהן יכולותיה של האופוזיציה בישראל ומהן מגבלותיה. במאמר זה אתאר בקווים כלליים את מאפייניה של האופוזיציה הפרלמנטרית בישראל ואתמקד בתנאים שהאופוזיציה נדרשת לתפקד בהם, בכלים העומדים לרשותה ובמגבלות העומדות לפניה.

מעמד האופוזיציה הפרלמנטרית בישראל

מוסדות דמוקרטיים, עם נציגים נבחרים שיש מהם המתנגדים בגלוי לקבוצת ההנהגה, היו חלק בלתי נפרד מההוויה הפוליטית של העם היהודי עוד לפני הקמת המדינה, בתנועה הציונית ובמוסדות היישוב. עם זאת, תפקידה וחשיבותה של האופוזיציה אינם מושרשים בישראל כמו שהם מושרשים במדינות אחרות כדוגמת בריטניה, שבה למפלגת האופוזיציה הראשית מעמד רשמי כ"אופוזיציה הנאמנה של הוד-מלכותה". בישראל מעמדה של האופוזיציה הפרלמנטרית אינו מוגדר באופן רשמי וברור בחקיקת הכנסת, מלבד מעמדו של ראש האופוזיציה המוגדר בפרק ו' של חוק הכנסת (לפירוט ראו "ראש לאופוזיציה או זנב לקואליציה?", בגיליון זה). באותו הפרק מופיעה גם ההגדרה של סיעות האופוזיציה - "הסיעות בכנסת שאינן צדדים להסכמים המחייבים תמיכה בממשלה, ושהודיעו על כך ליושב ראש הכנסת" (חוק הכנסת, התשנ"ד-1994, סעיף 11ג).

החוק הישראלי מגביל את ביטויין של עמדות מסוימות שבהן האופוזיציה הפרלמנטרית אינה יכולה לתמוך. כך משנת 1985 חוק יסוד: הכנסת מאפשר בין השאר לפסול את התמודדותן בבחירות של רשימות השוללות את אופייה של מדינת ישראל כמדינת יהודית ודמוקרטית (חוק יסוד: הכנסת, סעיף 7א). כמו כן על נשיאות הכנסת לפסול הצעות חוק גזעניות או כאלה השוללות את קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי (תקנון הכנסת, סעיף 134ג). ראוי לציין שרבים מאזרחי ישראל (בעיקר הערבים אזרחי ישראל), שאינם שוללים את קיומה כמדינה היו בוודאי תומכים בשינוי אופייה היהודי. עמדה זו, שהיא בסיס לאופוזיציה עקרונית למשטר, אינה מקבלת ייצוג פרלמנטרי (לפחות לא במפורש) אף שבניגוד לתנועות פשיסטיות או קומוניסטיות היא מקבלת את כללי המשחק הדמוקרטיים-פרלמנטריים.

עוצמתה המבנית של האופוזיציה

עוצמתה המבנית של אופוזיציה היא פועל יוצא של גודלה ביחס לקואליציה ושל מידת לכידותה תחת מפלגה אחת או פיצולה למפלגות רבות. נפרט אפוא מאפיינים אלה מתוך אבחנה בין שלוש תקופות בקיומה של מדינת ישראל, המאופיינות במערכות מפלגות שונות:

• תקופת הדומיננטיות של מפא"י - מקום המדינה ועד הכנסת השישית (1949 1969).

• התקופה הדו-גושית, שתחילתה בכנסת השביעית, מיד לאחר השתתפותה הראשונה של גח"ל בממשלה, וסיומה בבחירות הראשונות שנערכו בשיטת הבחירה הישירה של ראש הממשלה (1969 1996).

• תקופת דעיכת המפלגות הגדולות, 1996 ואילך.

גודל האופוזיציה
מבחינת גודלה ידעה האופוזיציה בישראל עליות ומורדות במשך השנים. בממוצע היו בה כ-45 חברי כנסת (משוקלל לפי משך כהונה של כל אופוזיציה), אך השונות רבה מאוד. באופוזיציה הקטנה ביותר היו 12 חברי כנסת, והיא פעלה בזמן ממשלת הליכוד הלאומי שהוקמה לקראת מלחמת ששת הימים והייתה למעשה ממשלת האחדות הראשונה בהיסטוריה הישראלית: השתתפו בה החרדים (אגודת ישראל), הקומוניסטים (מק"י ורק"ח), מפלגת "העולם הזה" של אורי אבנרי וסיעת המרכז החופשי שהתפצלה מגח"ל. האופוזיציה הגדולה ביותר, לעומת זאת, כללה 104 חברי כנסת (!). מצב מוזר זה, שבו הממשלה מחזיקה בעצם רק ב-26 מנדטים, התרחש קצת לפני בחירות 2006 כשראש הממשלה אריאל שרון עמד בראש מפלגה חדשה - קדימה - עם אגודת ישראל כשותפה יחידה לממשלה. אם מתעלמים מממשלות קצרות מועד כגון זו וכוללים רק ממשלות שכיהנו יותר מ-100 ימים, האופוזיציה הגדולה ביותר עדיין החזיקה ברוב של 64 חברי כנסת, עם הקמת ממשלת המיעוט של רבין ב-1992, שנתמכה מבחוץ על ידי "הגוש החוסם" של המפלגות הערביות.

מבחינה של כל אחת מהתקופות האמורות בנפרד עולה שקיימת מגמה מסוימת של התרחבות האופוזיציה. גם בניכוי ממשלות מצומצמות קצרות טווח, גודלה הממוצע של האופוזיציה גדל עם השנים מכ-40 חברים עד 1969, לכ-47 חברים בשנים 1969 1996 ו-51 חברים מ-1996 ואילך. כלומר, במובן זה האופוזיציה התחזקה עם השנים. בהשוואה למקובל ב-21 הדמוקרטיות המערביות, נכון למאי 2012, גודל האופוזיציה הממוצע מאז 1996 מציב את ישראל בערך באמצע הרשימה, עם 58% לקואליציה ו-42% לאופוזיציה. ערך דומה קיים בבלגיה, באוסטריה, בצ'כיה ובפורטוגל (קניג, 2012).

לכידות האופוזיציה
את לכידות האופוזיציה אפשר למדוד באמצעות משתנה הנקרא מספר מפלגות אפקטיבי. נתון זה לוקח בחשבון לא רק את מספר המפלגות, אלא גם את יחסי הכוחות ביניהן. כך למשל מערכת ובה שלוש מפלגות שוות בגודלן תקבל מספר אפקטיבי של 3, אבל מערכת שבה שתיים מהמפלגות שוות בכוחן והשלישית קטנה מאוד, תקבל מספר אפקטיבי גבוה מעט מ-2. ככל שהמספר גבוה יותר, כך האופוזיציה מפוצלת יותר ולכידה פחות.

בישראל ממוצע מספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה עומד על כ-3.8, אך גם כאן יש שונות ניכרת. האופוזיציה המלוכדת ביותר הייתה בכנסת העשירית, בשנים 1981-1984, עם מספר מפלגות אפקטיבי של 1.3. אמנם אז היו באופוזיציה ארבע מפלגות, אבל מפלגת העבודה החזיקה ב 47 מתוך 54 המנדטים של האופוזיציה. שיא הפיצול באופוזיציה הגיע שנים מועטות לאחר מכן, כשב 1987 נשארו מחוץ לממשלות האחדות תשע מפלגות - הגדולה בהן בעלת 5 מנדטים - ומספר המפלגות האפקטיבי עמד על 7.38 באופוזיציה שגודלה 24 מנדטים! (לעומת זאת, באופוזיציה שכיהנה תקופה קצרה [מאי-יולי 2012] שגודלה היה דומה, 26 מנדטים, עמד מספר המפלגות האפקטיבי על 5.2 "בלבד").

כאשר בוחנים את לכידות האופוזיציה לאורך זמן מתגלה כי בין התקופה הראשונה לשנייה חלה ירידה קלה במספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה, מ-3.64 ל-3.38. עם זאת, משנת 1996 חלה עלייה ניכרת, ומספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה עמד בתקופה זו על 4.27, עלייה של כ-26%. עלייה זו במספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה תואמת את המגמה הכללית מאז 1996 של עלייה במספר המפלגות האפקטיבי בכנסת. לאמתו של דבר, העלייה במספר האפקטיבי של מפלגות האופוזיציה מתונה יותר בתקופה זו מהעלייה במספר המפלגות האפקטיבי הכללי, וכן מהעלייה במספר המפלגות האפקטיבי בממשלה (כ-80% יותר בהשוואה לתקופה הקודמת, בשני המקרים). עם זאת יש לזכור שלממשלה יש גופים ומנגנונים המאפשרים תיאום בין המפלגות כגון הסכמים קואליציוניים, ועדות שרים, הנהלת הממשלה, ראשות הקואליציה ואף אמצעים לכפיית משמעת קואליציונית כמו האפשרות לפיטור שרים סוררים. לאופוזיציה לעומתה אין אף מנגנון דומה, ושיתוף הפעולה בין המפלגות מקורו, אם וכאשר הוא מתקיים, אך ורק במפגש אינטרסים של המפלגות (קורן ושפירא, 1997). כמו שנראה בהמשך הדברים, מטרותיהן של מפלגות האופוזיציה אינן תואמות דווקא זו את זו, ולעתים חילוקי הדעות ביניהן עשויים להיות חריפים יותר מאשר בינן ובין הממשלה.

קוטביות האופוזיציה
אין זה חריג למצוא מפלגות אופוזיציה משני צדיה האידאולוגיים של הממשלה, כלומר מימין ומשמאל. במצב זה מפלגות אופוזיציה מצדה האחד של הממשלה יתקשו כמובן להגיע להסכמות ולשיתוף פעולה עם מפלגות האופוזיציה מן הצד האחר (קורן ושפירא, 1997), ולכן יחסי הכוחות בין צדדי האופוזיציה ישפיעו על יכולתן של המפלגות לתאם פעולה משותפת להשפעה על הממשלה או אף להפלתה. במילים אחרות, ככל שהאופוזיציה מקוטבת יותר, יכולתה לפעול כגוף אחד נגד הממשלה נחלשת ומוגבלת יותר. את יחסי כוחות אלה אפשר למדוד על ידי משתנה קוטביות, המקבל את הערך המקסימלי (1) כאשר שני הצדדים שווים זה לזה בגודלם, ואת הערך המינימלי (0) כאשר האופוזיציה מרוכזת כולה בצד אחד של המפה הפוליטית.

הערך הממוצע של קוטביות האופוזיציה בישראל נמצא בין שני מצבי הקיצון הללו, עם 0.56. האופוזיציה הייתה מאוחדת לחלוטין (ערך קוטביות 0) כמה פעמים בהיסטוריה, ותמיד הייתה זו אופוזיציה שמאלית מובהקת - בשנים 1981 1984, 1990 1992 ו-2001 2003. גם מצב של שוויון כמעט מוחלט בין שני צדי האופוזיציה התרחש פעמים מספר - 1949 1954, 1967 1969, 1984 1988, ו-2004 2005. האופוזיציה שכיהנה תקופה קצרה (מאי-יולי 2012) הייתה קרובה מאוד לממוצע, עם ערך קוטביות של 0.52, כשמתוך 26 המנדטים, 22 היו שייכים לשמאל ו-4 לימין.

בהסתכלות לאורך זמן קשה לזהות מגמה כלשהי, אם כי נראה שעד 1969 הייתה האופוזיציה בממוצע מקוטבת יחסית (0.74), בשנים 1969 1996 היו האופוזיציות מאוחדות יחסית (0.42) ומאז 1996 חלה עליה קלה בקוטביות (0.51).

השתתפות בשלטון

מפלגת אופוזיציה, כמו כל מפלגה, שואפת להגיע לשלטון. במדינות שנהוגות בהן ממשלות קואליציה, כמו ישראל, היא יכולה לעשות זאת על ידי החלפת השלטון הקיים או הצטרפות אליו. אם השלטון מוחלף, הדבר מעיד על הצלחתה של האופוזיציה בתפקידה העיקרי - שמירה על אחריות הדיווח של השלטון כלפי הציבור (Dahl, 1971; Johnson, 1997).חובת דיווח של נבחרים נמדדת במידה רבה על ידי עמידתם לבחירה מחודשת של הציבור. מכיוון שלא סביר שהציבור יהיה מרוצה לעד מהממשלה המכהנת, במחקר ובתאוריה מקובל לראות בתחלופת השלטון עדות לקיומו של ממד זה של הדמוקרטיה. זאת ועוד, עבר שלטוני מעניק למפלגה שנמצאת כרגע באופוזיציה היכרות מעמיקה יותר עם דרכי התנהלותה של הממשלה וכן מידה של מהימנות כחלופה שלטונית. ולבסוף, השתתפות בשלטון נושאת בחובה אחריות. כל המפלגות מבטיחות דברים לבוחריהן, אך הציפייה לקיים הבטחות מופנית בעיקר כלפי מפלגות הממשלה. לכן מפלגות הנמצאות בקביעות באופוזיציה עלולות לפתח חוסר אחריות ולאמץ עמדות קיצוניות או פופוליסטיות, בידיעה שהסיכוי שיצטרכו לעמוד בהבטחותיהן קלוש. מנגד ראוי לציין שלהשתתפות בשלטון יש גם השלכות שליליות על המפלגה. מפלגה השואפת להיות חלופה לממשלה מסתכנת בטשטוש ייחודה האידאולוגי ואף בביקורת על התנהגות אופורטוניסטית, אם היא מצטרפת לשלטון שאותו היא רוצה להחליף. גם אם היא אינה מצטרפת לשלטון הקיים אלא מחליפה אותו, עצם הנשיאה באחריות השלטון מביאה לידי איבוד קולות בבחירות הבאות, שכן אכזבה של מצביעים בלתי נמנעת (Strøm, 1985).

שלוש התקופות שנבחנו נבדלות ביניהן גם בדפוסי העבר השלטוני של מפלגות האופוזיציה. במשך רוב התקופה הראשונה (עד ממשלת הליכוד הלאומי ב-1967) היה חלק ניכר מהאופוזיציה אופוזיציה קבועה בשל מדיניות "בלי חרות ומק"י" של בן-גוריון, שבכוונה תחילה הדירה את המפלגות הללו מהממשלה, והתחזקותה ההדרגתית של חרות. במהלך התקופה השנייה השתתפה גח"ל (גוש חרות-ליברלים), מפלגת האופוזיציה הראשית, בממשלה ומאוחר יותר עלתה לשלטון ממשיכתה, הליכוד. לאחר המהפך הורכבה האופוזיציה ברובה ממפלגת העבודה וממפלגות שמאל אחרות, שלהן היה כמובן עבר עשיר בשלטון. חילופי השלטון הרבים הביאו לידי כך שלא פעם היה לאופוזיציה ניסיון שלטוני לא פחות ואף מרובה מזה של הקואליציה. בתקופה השלישית המשיכו חילופי השלטון מדי פעם בפעם, אבל הדומיננטיות של הימין רוב התקופה ונטייתה של מפלגת העבודה להעדיף הצטרפות לממשלת אחדות כשותפה זוטרה על פני הנהגת האופוזיציה, הביאו לכך שכיום כל מפלגות האופוזיציה פרט למפלגת העבודה הן מפלגות אופוזיציה נצחיות (המפלגות הערביות) או שהיו באופוזיציה זמן ארוך בהרבה מהזמן שהיו בקואליציה (מרצ והאיחוד הלאומי).

לסיכום, הנתונים מראים על הבדלים מעניינים בין שלוש התקופות. בתקופה הראשונה, עד 1969, הייתה האופוזיציה קטנה ומקוטבת יחסית. בתקופה הבאה, מ-1969 עד 1996, הייתה האופוזיציה גדולה יותר ומקוטבת פחות. ממשלות האחדות בשנים 1984-1990, שבהן כמעט שלא הייתה אופוזיציה, יוצאות מן הכלל בתקופה זו, ובלעדיהן נתוני האופוזיציה בתקופה השנייה מרשימים אף יותר - 55 חברי אופוזיציה בממוצע, ממוצע מספר מפלגות אפקטיבי באופוזיציה של 2.38 וערך קיטוביות של 0.21. בתקופה השלישית, מ-1996 ועד היום, גדלה בממוצע האופוזיציה עוד יותר אבל נעשתה מקוטבת יותר ובעיקר מפולגת יותר. קשה להשוות שינוי במשתנה אחד לשינוי במשתנה אחר, אך מהתמונה הכללית נראה שהאופוזיציה הפרלמנטרית בישראל הייתה חלשה ביותר בתקופת הדומיננטיות של מפא"י, חזקה ביותר בתקופה הדו-גושית, ומאז נחלשה. מסקנה זו מתיישבת עם העובדה שבתקופה הדו-גושית הייתה המערכת הפוליטית הדומה ביותר (בהשוואה לשאר התקופות בישראל) למערכת דו-מפלגתית, שבה האופוזיציה מלוכדת תחת מפלגה אחת הקרובה בגודלה למפלגה השלטת ומתחרה עמה עליו.

כלים מוסדיים

את יכולתה של האופוזיציה לבטא את עמדותיה, להשפיע על מדיניות הממשלה ולפקח על פעולותיה קובעים במידה רבה הכלים המוסדיים העומדים לרשותה (עוד על התנהגות האופוזיציה הפרלמנטרית והגורמים המשפיעים עליה ראו "אופוזיציה פוליטית - מה זה ולמה זה טוב?", בגיליון זה). הכלים העיקריים במסגרת עבודת הכנסת הם ועדות הכנסת (ובכללן הוועדה לביקורת המדינה), הצעות חוק פרטיות, שאילתות, הצעות לסדר היום, נאומים וכמובן "נשק יום הדין" - הצבעות אי-אמון בממשלה. עוד עומדת לרשות האופוזיציה האפשרות לפנות לכלים חוץ-פרלמנטריים כגון פנייה לנציב תלונות הציבור או לבג"ץ ואף לנהל מסעות פרסום בתקשורת ולארגן הפגנות, אבל על ערוצי פעולה אלה לא נרחיב במאמר זה.

וועדות פרלמנטריות
הוועדות הפרלמנטריות ידועות ככלי החשוב ביותר שבאמצעותו האופוזיציה משפיעה על מדיניות הממשלה, הן מתוקף היותן זירה לפיקוח על הממשלה והן מתוקף תפקידן בעבודת החקיקה. מערכת ועדות חזקה מעניקה אפוא לאופוזיציה סיכויים טובים להשפיע על מדיניות הממשלה ועל החקיקה המתקבלת בפרלמנט (Strøm, 1984). בישראל מערכת הוועדות אינה חזקה בהשוואה לעולם וסובלת בעיקר מהמגבלות האלה: שליטה של הסיעות בזהות נציגיהן בוועדות ומשמעת סיעתית גבוהה, המבטיחות דומיננטיות של הקואליציה בכולן; חוסר התאמה בין תחומי האחריות של הוועדות ובין משרדי הממשלה שהן מפקחות עליהן; והמגמה של פתיחת הוועדות לתקשורת, המורידה את איכות הדיון בהן (חזן ופרידברג, 2009). זאת ועוד, נציגי האופוזיציה יושבים בדרך כלל בראש ועדות מעטות ולא חשובות, למעט הוועדה לביקורת המדינה.את הוועדות מחלקת ועדה מסדרת המוקמת עם כל כנסת חדשה. חלוקת הוועדות לאופוזיציה נעשית בהתאם לנורמות פרלמנטריות. עוד על כך ראו חזן ופרידברג, 2009. בכנסת הנוכחית למשל הוועדה לביקורת המדינה היא הוועדה הקבועה היחידה שבראשה נציג האופוזיציה ("רשימת יושבי ראש הוועדות העכשווית"). יתרה מזאת, היו מקרים שבהם סיעות אופוזיציה מסוימות הודרו מייצוג בוועדות. כך למשל לא פעם דרשה סיעת חד"ש מקום בוועדת החוץ והביטחון, שהגיע לה לפי גודלה, אבל לא קיבלה את מבוקשה. גם נציגות בוועדה לביקורת המדינה קיבלה חד"ש רק ב-1992 (קורן ושפירא, 1997).

מגבלות אלה מפחיתות מיכולתן של הוועדות הפרלמנטריות לפקח ביעילות על הממשלה. במשך השנים חלה החמרה בשני תחומים - ההתאמה בין הוועדות למשרדים המפוקחים ופתיחת הוועדות לתקשורת. בכל הנוגע לתחום הראשון עם התרבות המשרדים הממשלתיים הפך חוסר ההתאמה לבולט יותר; והמגמה של פתיחת הוועדות לתקשורת קיבלה זריקת מרץ עם הקמת ערוץ הכנסת והתרחבות השימוש באינטרנט. לכך ניתן להוסיף את העלייה הניכרת במספר החוקים שהוועדות צריכות לדון בהם, הפוגעת בסיכוי שהצעות חוק שהקואליציה אינה תומכת בהן יזכו לדיון רציני והוגן בוועדה. הכלי הפרלמנטרי החשוב ביותר של האופוזיציה בישראל פגום אפוא מלכתחילה ואף הולך ונחלש עם השנים.

הצעות חוק פרטיות
הצעת חוק פרטית היא הצעת חוק שמגישים חבר כנסת או חברי כנסת, בניגוד להצעת חוק ממשלתית, הנכתבת במשרדי הממשלה, או הצעות חוק שמגישות ועדות הכנסת.

על הצעות חוק פרטיות יש כמה הגבלות שאינן חלות על הצעות חוק אחרות: הצעת חוק פרטית חייבת לקבל "אישור הנחה" מיושב ראש הכנסת, עליה לעבור קריאה נוספת במליאה ("קריאה טרומית"), ולפני המעבר בקריאה טרומית היא חייבת בתקופת המתנה של 45 יום לפחות. כמו כן קיימות כמה מגבלות על תוכנה של הצעת החוק הפרטית, העיקריות שבהן הן ההוראה שיושב ראש הכנסת וסגניו לא יאשרו הצעת חוק "גזענית במהותה או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי", והדרישה הקבועה בחוק שלפיה הצעת חוק שביצועה כרוך בעלות של חמישה מיליון ש"ח ומעלה לשנה תדרוש תמיכה של 50 חברי כנסת לפחות בכל שלוש הקריאות (פרט לקריאה הטרומית).

מספר הצעות החוק הפרטיות שחבר כנסת רשאי להגיש לכאורה מוגבל, ואת המכסה לכל סיעה קובעת ועדת הכנסת לפי גודלה. עם זאת, בפועל נספרות רק הצעות חוק העולות לדיון, ולא כל אלה שהונחו על שולחן הכנסת. זאת ועוד, משנת 1993 אין נספרות במסגרת המכסה הצעות חוק פרטיות שהממשלה החליטה לתמוך בהן או לא לנקוט בעניינן עמדה, אם הן מנומקות במסגרת זמן שאינה עולה על דקה (בלאנדר, נחמיאס וקליין, 2002).

ברוב הדמוקרטיות הפרלמנטריות, שבהן הממשלה נהנית מתמיכת רוב הפרלמנט, שיעורם של החוקים שמקורם בהצעות חוק פרטיות מזערי מסך החוקים המתקבלים. כך היה גם בישראל עד שנות התשעים. מאז, בשל סיבות שונות, עלה מספר הצעות החוק המוגשות וכן מספר הצעות החוק הפרטיות שהתקבלו ונהפכו לחוקים. כך מספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו עלה מ-231 בכנסת התשיעית עד ל-4,363 בכנסת ה-17, ושיעור החוקים שהתקבלו שמקורם בהצעות חוק פרטיות מסך כלל החוקים עלה מ-2% בכנסת הראשונה, ל-21% בכנסת התשיעית ולשיא של 51% בכנסת ה-16. עם זאת שיעור הצעות החוק הפרטיות שנהפכו לחוקים מתוך סך הצעות החוק הפרטיות שהוגשו ירד מ-35% בכנסת התשיעית ל-5% בלבד בכנסת ה-17. מכאן אנו למדים שאף ששיעור החוקים שמקורם ביוזמת חברי כנסת יחידים עלה במידה ניכרת במשך השנים, יעילותן של הצעת החוק הפרטית ככלי חקיקה נשחקה, שכן שיעור קטן מאוד של הצעות מתקבל וחלק הולך וגדל שלהן הוא "הצהרות חוק", שאינן עולות כלל לדיון (בלאנדר, נחמיאס וקליין 2002).

אין בידינו מידע מלא על אופן החלוקה של הצעות החוק הפרטיות בין האופוזיציה לקואליציה. בכנסות הראשונות את רוב הצעות החוק הפרטיות הציעו חברי כנסת מהאופוזיציה, אך את רוב אלה שהתקבלו ונהפכו לחוקים הציעו חברי הקואליציה בלבד, או בשיתוף עם חברי אופוזיציה (בלאנדר, נחמיאס וקליין 2002). לעומת זאת, בכנסת השלוש עשרה 33% מהצעות החוק הפרטיות שהתקבלו מקורן באופוזיציה ו-24% מקורן בחברי כנסת מהאופוזיציה ומהקואליציה במשותף. בכנסת הארבע עשרה שיעורן של ההצעות שהתקבלו ומקורן באופוזיציה עלה ל-55%, ואת 14% נוספים של ההצעות שהתקבלו הציעו חברי אופוזיציה וקואליציה במשותף (Rahat and Hazan, 2001). כלומר, נראה שבמשך השנים אבדה ה"בלעדיות" של האופוזיציה על הצעות החוק הפרטיות, אך יכולתה להשפיע על המדיניות על ידי העברת חקיקה השתפרה. עם זאת, הצפת שולחן הכנסת באלפי הצעות חוק נושאת בחובה חסרונות כגון זילות במעמד הצעות החוק, בזבוז משאבי זמן וכוח אדם והצפת ועדות הכנסת בחקיקה פרטית המעכבת ביצוע משימות חשובות אחרות. חסרונות אלה עשויים דווקא להחליש את יכולתה של האופוזיציה להשפיע, הן באמצעות חקיקה והן דרך עבודת הוועדות.

שאלות ושאילתות
שאלות ושאילתות (שאלות מפורטות ומעמיקות יותר) הן כלי פופולרי מאוד בדגם המשטר הפרלמנטרי, ומטרתן להשיג מידע מן הממשלה. עם זאת ברוב המדינות יעילותן ככלי לפיקוח על הממשלה נמוכה מכיוון שהן אינן זוכות למלוא תשומת הלב של השרים. גם ככלי לביטוי עמדות האופוזיציה ועימות בינה ובין הממשלה שאלות אינן יעילות במיוחד, שכן שמלבד בבריטניה הן אינן מקבלות חשיפה גדולה בתקשורת. בישראל רוב התשובות לשאילתות אף אינן נקראות במליאת הכנסת, אלא רק נכללות בפרוטוקול דברי הכנסת, לרוב מכיוון שהשואל לא הטריח את עצמו לבוא למליאה ולשמוע את התשובה (חזן ופרידברג, 2009).

הצעות לסדר היום ונאומים
הצעה לסדר היום היא כלי בידי חברי הכנסת להעלאת נושאים על סדר יומה של המליאה. הקצאת המכסות להצעות נעשית לפי מפתח סיעתי. נאומים בדיונים מתקיימים על בסיס סיעתי, כשכל סיעה מקבלת זמן דיבור לפי גודלה (דיון סיעתי), או על בסיס אישי, כשלכל דובר נקבע זמן דיבור (דיון אישי). דיונים סיעתיים מתקיימים בנושאים חשובים, בנושא שבגינו הצבעת האי-אמון בממשלה מוצעת או בנושא שמספר מינימלי של חברי כנסת (עשרה, או שתי סיעות שגודלן המשותף שמונה מושבים) דורשים עליו דיון סיעתי. דיונים אישיים מתקיימים על הצעות חוק (למעט חוק התקציב), בעקבות הצעות לסדר היום או על נושאים כלליים (ראו פרידברג, ל"ת). הצעות לסדר היום ונאומים יכולים לשמש את האופוזיציה להבעת עמדותיה, להעברת ביקורת על הממשלה ולקיום דיון ציבורי בסוגיות חשובות או כאלה העשויות להביך את הממשלה.

סוגים מסוימים של דיונים דורשים כדי לקיימם חתימות רבות למדי של חברי כנסת. כך, בכדי לכנס את הכנסת לדיון בזמן פגרה יש צורך בחתימותיהם של 25 חברי כנסת, ולחיוב ראש הממשלה לנאום לפני הכנסת דרושים 40 חברים. אופוזיציות קטנות במיוחד יתקשו להשתמש בכלים חשובים אלו.

הצבעת אי-אמון
זהו הכלי החזק ביותר בידי האופוזיציה הפרלמנטרית, שמשמעותו הפלת הממשלה. עד 1992 היה די ברוב פשוט של חברי הכנסת (יותר תומכים ממתנגדים) בכדי להעביר הצבעת אי-אמון ולהפיל את הממשלה, אבל הצבעה כזאת הצליחה רק פעם אחת, ב-1990 (קורן ושפירא, 1997). משנת 1992 דרוש רוב מוחלט של חברי הכנסת - 61 - כדי להעביר הצבעת אי-אמון. הסיכויים לכך נמוכים מאוד, מפני שממשלות בישראל מחויבות לקבל את תמיכת רוב הפרלמנט עם הקמתן, ולכן כמעט תמיד יימצא רוב שיתנגד להפלת הממשלה. מכאן שכדי שהצבעת אי-אמון תהיה כלי מוצלח בידי האופוזיציה, חלק מהקואליציה צריכה להצביע נגד הממשלה ובעצם לפרוש ממנה. ב-2001 נוסף עוד קושי לפני האופוזיציה בדמות הדרישה ל"אי-אמון קונסטרוקטיבי", ולפיה כדי להפיל את הממשלה המכהנת דרושה לא רק תמיכה של 61 חברי כנסת בהצבעת האי-אמון, אלא גם תמיכה במועמד חלופי להקמת ממשלה (ברנע, דריישפיץ ושרקנסקי, 2010). העובדה שהאופוזיציה לעתים קרובות מקוטבת, כלומר מקצתה נמצא מימין לממשלה ומקצתה משמאל לה, מקשה על מציאת מועמד חלופי מוסכם, ובעשור האחרון נהפכה את הצבעת האי-אמון לכלי הצהרתי שכמעט שאינו מאיים על הממשלה.

סיכום

האופוזיציה הפרלמנטרית בישראל עומדת בפני אתגרים לא פשוטים. את הדמוקרטיות הפרלמנטריות נהוג לחלק לשני סוגים: המשטרים הרובניים כדוגמת בריטניה, שבהם תחלופת השלטון תדירה והאופוזיציה מלוכדת, אך השפעתה על הממשלה מוגבלת לנאומים, להצהרות ולביקורת ציבורית; והמשטרים היחסיים כדוגמת מדינות סקנדינביה, שבהם האופוזיציה מפולגת ומגיעה פחות לשלטון, אך כפיצוי ניתנת לה אפשרות לקחת חלק חשוב בקבלת ההחלטות והחקיקה (Powell, 1989) (עוד על האופוזיציות בסוגי דמוקרטיות ראו "אופוזיציה פוליטית - מה זה ולמה זה טוב?", בגיליון זה). האופוזיציה הישראלית, כך נדמה, קיבלה את הרע משני העולמות. כמו במשטרים היחסיים (הדומים יותר לישראל בממדים נוספים), האופוזיציה מורכבת ממפלגות רבות שמקצתן מודרות מהשלטון דרך קבע. אך בשונה מאלה, ובדומה למשטרים הרובניים, יכולת ההשפעה של האופוזיציה מוגבלת מאוד. מצב זה מקורו בשילוב של מערכת מפלגות רב-מפלגתית באופן קיצוני עם פרלמנט מוחלש ביחס לממשלה.

שני צעדים שנעשו בשנים האחרונות רק מחריפים את הבעיה. ראשית, הדרישה שהכנסת תאשר את תקציב המדינה היא אחד האתגרים הגדולים המונחים לפתחה של הממשלה, והחיכוכים בין סיעות הקואליציה סביב אישור התקציב מעניקים פעמים רבות לאופוזיציה הזדמנות טובה להשפיע על התקציב או אף לאיים על יציבות הממשלה. לפיכך שינוי התדירות של אישור התקציב מפעם בשנה לפעם בשנתיים מפחית מיכולת ההשפעה של האופוזיציה. שנית, ההקלה בדרישות להתפצלות סיעה עשויה להביא לידי מספר גבוה יותר של מפלגות באופוזיציה, ומכאן לאופוזיציה מפוצלת יותר או קטנה יותר, אם הפיצול נעשה כך שחלק מהסיעה נכנס לקואליציה וחלק נשאר באופוזיציה. כך או כך התוצאה היא החלשת האופוזיציה. חשוב לזכור שאופוזיציה חלשה אין משמעה ממשלה חזקה בהכרח. לעומת זאת, אופוזיציה חלשה כן מאפשרת לממשלה להיות רגישה פחות לדרישות הציבור ופחות אחראית לפניו. לכן מצבה של האופוזיציה צריך להדאיג את כל מי שאיכות הדמוקרטיה הישראלית חשובה לו, בין שהמפלגה המועדפת עליו יושבת באופוזיציה ובין שהיא יושבת בממשלה.

מקורות

בלאנדר, דנה, 2012. "ראש לאופוזיציה או זנב לקואליציה?", פרלמנט, גיליון זה (72), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בלאנדר, דנה, דוד נחמיאס וערן קליין, 2002. חקיקה פרטית: מבט משווה והמלצות (מחקר מדיניות 32). ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

ברנע, שלומית, שוריק דריישפיץ ומתן שרקנסקי, 2010. מנגנוני האי-אמון בממשלה, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (אוחזר ביולי 2012).

חזן, ראובן, וחן פרידברג, 2009. פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה (מחקר מדיניות 77), ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

טוטנאור, אור, 2012. "אופוזיציה פוליטית - מה זה ולמה זה טוב?", פרלמנט, גיליון זה (72), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

פרידברג, חן, ל"ת. תפקידי הפרלמנט וסמכויותיו, נייר עבודה פנימי (אוחזר ביולי 2012).

קורן, דני, ובועז שפירא, 1997. קואליציות - הפוליטיקה הישראלית: 50 שנים - 100 אירועים, תל אביב: זמורה ביתן.

קניג, עופר, 2012. 'כמה מילים על המספרים שמאחורי ממשלת האחדות', אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה (אוחזר ביולי 2012).

"רשימת יושבי ראש הוועדות העכשווית", אתר הכנסת (אוחזר: יולי 2012).

Dahl, Robert A., 1971. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press.

Johnson, Nevil, 1997. "Opposition in the British Political System", Government and Opposition 32 (4): 487-510.

Powell, G. Bingham, Jr., 1989. "Constitutional Design and Citizen Electoral Control", Journal of Theoretical Politics 1 (2): 107-130.

Rahat, Gideon and Reuven Y. Hazan, 2001. "Candidate Selection Methods: An Analytical Framework", Party Politics, 7 (3): 297-322.

Strøm, Kaare, 1984. "Minority Governments in Parliamentary Democracies: The Rationality of Nonwinning Cabinet Solutions", Comparative Political Studies, 17 (2): 199-227.

Strøm, Kaare, 1985. "Party Goals and Government Performance in Parliamentary Democracies", The American Political Science Review 79 (3): 738-754