מאמר מערכת: התעצמות המשפט הבין-לאומי ודלדול הריבונות – מבט מישראל

אירועי המשט לעזה עוררו שוב את הדיון בנוגע לחוקיות פעולותיה של ישראל לנוכח המשפט הבין-לאומי. טורקיה הצהירה כי בכוונתה להגיש תביעות משפטיות נגד ישראל, התעוררו כמה יוזמות להקמתה של ועדת חקירה בין-לאומית, וייתכן שהעצרת הכללית של האו"ם תבקש חוות דעת בעניין מבית הדין הבין-לאומי לצדק או אפילו שתוגש עתירה בבית הדין הפלילי הבין-לאומי (ראו רוזנצוייג, 2010). בדומה להתרחשויות לאחר פרסום מסקנות דוח גולדסטון שבחן את מבצע "עופרת יצוקה" בעזה, גם הפעם נשמעו קריאות להעמיד לדין בכירים ישראלים באשמת הפרה של הדין הבין-לאומי.

אירועי המשט לעזה עוררו שוב את הדיון בנוגע לחוקיות פעולותיה של ישראל לנוכח המשפט הבין-לאומי.טורקיה הצהירה כי בכוונתה להגיש תביעות משפטיות נגד ישראל, התעוררו כמה יוזמות להקמתה של ועדת חקירה בין-לאומית, וייתכן שהעצרת הכללית של האו"ם תבקש חוות דעת בעניין מבית הדין הבין-לאומי לצדק או אפילו שתוגש עתירה בבית הדין הפלילי הבין-לאומי (ראו רוזנצוייג, 2010). בדומה להתרחשויות לאחר פרסום מסקנות דוח גולדסטון שבחן את מבצע "עופרת יצוקה" בעזה, גם הפעם נשמעו קריאות להעמיד לדין בכירים ישראלים באשמת הפרה של הדין הבין-לאומי.

תגובות אלה מלמדות שברמת המעורבות של גורמים ומוסדות משפטיים בין-לאומיים בהקשר של הסכסוך הישראלי-פלסטיני חל שינוי ניכר. כיום משפט בין-לאומי אינו רק מושג תאורטי או אוסף של הצהרות שאינן נאכפות, אלא כוח ממשי המעצב את המציאות הבין-לאומית ומאתגר את ריבונות המדינות. כבר במתווה הראשוני לשלום עולמי שעתיד להתבסס על חוק בין-לאומי זיהה קאנט כי המדינות ייאותו להשתתף במיזם כזה רק אם תוקם התאחדות של מדינות שבמסגרתה יובטחו ריבונותן וחירותן (Kant, 1795).

אבל אפילו התפיסה המסורתית של המשפט הבין-לאומי כאוסף של חוקים, אמנות ונורמות - שמטרתם להסדיר את מרחב הפעולה המשותף של מדינות ריבוניות כך שלא יפגעו זו בזו ולקדם את האינטרסים המשותפים של המדינות הריבוניות במסגרת הסדרים משפטיים מחייבים - אפילו תפיסה זו מניחה שדרושה מידה מסוימת של פגיעה בריבונות המדינה כדי לשמור על כללים אלה (ראו " כמו כלים שלובים: ריבונות המדינה בעידן החוקתיזציה של המשפט הבין-לאומי", בגיליון זה).

ההתפתחויות בעשורים האחרונים ובראשם הגלובליזציה, עיגון זכויות האדם ואיום הטרור החדירו את המשפט הבין-לאומי לתחומים שבעבר היו במתחם האוטונומי של המדינות בלבד. התפשטות זו באה לידי ביטוי במעבר עוצמה מהמדינות הריבוניות ורשויותיהן אל ארגונים ומוסדות השיפוט הבין-לאומיים, שנעשו גורם שאי-אפשר להתעלם ממנו.

לנוכח האירועים האחרונים בישראל ולנוכח התחזקותו של המשפט הבין-לאומי בחרנו להקדיש את הגיליון לסקירתן של מגמות בתחום זה. המאמרים מתארים התפתחויות אלה, מעריכים את השפעת התעצמות מעמדו של המשפט הבין-לאומי על ריבונות המדינה ומאירים את ההשלכות של התפתחויות אלה בהקשר הישראלי.

המאמר הפותח - מאמרו של פרופ' יובל שני " כמו כלים שלובים: ריבונות המדינה בעידן החוקתיזציה של המשפט הבין-לאומי" - דן באיזונים הנוצרים בין הספרה הבין-לאומית לספרה המדינתית לנוכח ההתחזקות של נורמות ומוסדות בין-לאומיים המכרסמים בריבונותה של המדינה. המאמר מדגים את השינוי ביחסי הכוח בין המדינה לספרה הבין-לאומית באמצעות התחקות אחר התפתחות דיני זכויות אדם במשפט הבין-לאומי והתחזקותם של גופי האכיפה בתחום זה. המאמר מתייחס גם לשאלת הלגיטימציה של התפתחויות אלה ומציין שתי בעיות עיקריות: בעיית החסר הדמוקרטי ובעיית הניצול לרעה של סמכויות הגופים הבין-לאומיים והפיקוח עליהם. לבסוף מוצגת השפעתם של השינויים במשפט הבין-לאומי על המציאות המשפטית במדינת ישראל. שני טוען שמוטב לישראל להפנים את השינויים המתחוללים בזירה הבין-לאומית, שכן להתעלמותה מהם בניסיון לשמור על ריבונותה יש מחיר.

פרופ' אייל בנבנישתי, מומחה למשפט בין-לאומי, מתייחס בריאיון מצולם עם עוה"ד שירי קרבס למתח המתמיד שבין העיקרון של ריבונות המדינה ובין המשפט הבין-לאומי, ובהשלכותיו של מתח זה על מדינת ישראל, בפרט לנוכח האירועים האחרונים. בדבריו מצביע בנבנישתי על מגמה לכאורה פרדוקסלית שבה בתי משפט לאומיים תורמים לביצור הדמוקרטיה כלפי פנים דווקא באמצעות יצירת חזית משותפת עם בתי משפט אחרים ושימוש בשפת המשפט הבין-לאומי. בהקשר זה הוא מראה כיצד בית המשפט הישראלי מנסה ליצור פרשנות משפטית אמינה לדין הבין-לאומי באופן הלוקח בחשבון גם את נקודת המבט הישראלית. עוד מגמה שבנבנישיתי מתייחס אליה היא השימוש שמוסדות המשפט הבין-לאומי עושים בכלים של פיקוח, בקרה ובדיקה של תהליכי קבלת החלטות לאור הדין הבין-לאומי דוגמת ועדות חקירה בין-לאומיות, בפרט בהקשר של סכסוכים מזוינים א-סימטריים. כך הוא טוען כי התעלמות של ישראל מפעולותיהם של גופים אלה ודחייה שלהם, דוגמת התגובה לדוח גולדסטון, עלולות להתפרש כניסיון הסתרה. בדבריו מתייחס בנבנישתי גם לאירועים אקטואליים כגון פרשת המשט והמצור על עזה.

ד"ר עמיחי כהן מרחיב על ההקשר הישראלי במאמרו "השפעתו של המשפט הבין-לאומי על ישראל בעידן השיפוט הגלובאלי", שבו הוא בוחן את הזיקה בין השיפוט הבין-לאומי ובין מוסדות השלטון והחברה בישראל בכלל, ואת השיח שמקיים בית המשפט העליון עם הדין הבין-לאומי בפרט. הוא מזהה שבהקשר זה מתקיימות בישראל מגמות סותרות: מצד אחד יש עדויות להפנמה של הדין הבין-לאומי או לפחות של השיח העולה ממנו, ומן הצד האחר יש התעלמות מההתפתחויות במשפט הבין-לאומי ומהשלכותיהן על מדינת ישראל ואזרחיה.

עו"ד שירי קרבס מציגה במאמרה "משפט ואמפתיה" מבט ביקורתי על אופן הקמתם, אופיים וסמכויותיהם של מנגנוני האכיפה של המשפט הבין-לאומי ההומניטרי. לטענתה מנגנונים אלה - שבדרך כלל מוקמים באופן ספורדי כמענה לצורך מיידי - אינם נותנים את הדעת על ההתנגשות בינם ובין תפיסות של ריבונות המדינה ואינם ערים להשפעותיהם האפשריות על העימות שהם מתערבים בו במטרה לברר אם דיני המשפט הבין-לאומי ההומניטרי אכן הופרו. יתרה מזאת, בסכסוכים מורכבים אופן פעולתם - התביעה לוויתור על הריבונות בשעת עימות, הניסיון לקבוע "מי צודק" ו"מי אשם" - עלול לעורר התנגדות להקמתם, להגביל את יעילותם ולעתים אף להחריף את העימות. לכן היא מציעה שכאשר מנגנוני אכיפה של הדין ההומניטרי מוקמים, יילקחו בחשבון לא רק שיקולים של אכיפת הדין, אלא גם אופן השפעתם של מנגנוני האכיפה על העימות, על ניהולו ועל אפשרויות יישובו.

מאמרו של ד"ר תומר ברודי " הוא ימכור לך מרחב, השדה המוזהב: ריבונות המדינה והמשפט הכלכלי הבין-לאומי", החותם את הגיליון, בוחן עוד אתגר לריבונות המדינה, הפעם מנקודת מבטו של המשפט הבין-לאומי הכלכלי. ברודי מראה כי בהקשר הכלכלי נחתמת מעין "עסקה": המדינה רוכשת יכולות מוגברות בכל הנוגע להשגת מטרותיה הכלכליות והחברתיות, ובתמורה מוותרת ויתור חלקי על ריבונותה, על עצמאותה בקבלת החלטות ועל סמכויותיה. את האיזון הרגיש בין שאיפתה של המדינה להגדיל את המרחב הכלכלי שלה ובין הצורך "לקשור" לשם כך "את ידיה" הוא מדגים באמצעות ניתוח של הסכמי סחר בין-לאומיים שניכרת בהם מגמה להתערבות בין-לאומית גוברת בתחומי רגולציה שבעבר היו מצויים בסמכותה הבלעדית של המדינה. לצד זאת מציג ברודי כמה מנגנוני משפט בין-לאומיים המגִנים בכל זאת על עצמאותה של המדינה ועל ריבונותה בקבלת החלטות מדיניות.

בדומה לבעיית מקורות הלגיטימציה של מנגנוני האכיפה הבין-לאומיים בתחומי זכויות האדם הנדונה אצל פרופ' שני, גם בהקשר הכלכלי קיים חסר דמוקרטי: הציבור, הריבון בדמוקרטיה, אינו מודע לכרסום בריבונות מטעמים כלכליים, וההחלטות בתחום זה מתקבלות מעל ראשו. ברודי מציע שכדי לתת לגיטימציה לתהליכי קבלת ההחלטות שתכליתן להשיג מטרות כלכליות וחברתיות והכרוכות בוויתור חלקי על עצמאות מדינית כלכלית, יש להגביר את המודעות ל"בינאום" הגובר של המדיניות הכלכלית ולפעול להגברת השיתוף של הציבור ונבחריו בתהליכים אלה. לדעתו, הוויתור החלקי על מרחב התמרון הכלכלי של המדיניות הלאומית אכן ראוי, אבל מומלץ לעשותו באופן מודע, מושכל ובעל לגיטימציה ציבורית.

המאמרים בגיליון מבהירים עד כמה השתנתה המציאות המשפטית הבין-לאומית בעשורים האחרונים. אכן, מנגנוני המשפט הבין-לאומי צוברים עוצמה רבה ולפעולתם עשויות להיות השלכות חיוביות בתחום של הגנה חוקתית על זכויות אדם מפני שרירות לבו של השלטון, הבטחת צדק הומניטרי והפריה של הזירה הכלכלית העולמית; אלא שלתהליכים אלה של העברת העוצמה מהפוליטיקה אל המשפט, מהמישור הלאומי אל הבין-לאומי, יש גם נקודות חולשה שיש לתת עליהן את הדעת. הראשונה היא היעדר מערך מספק של איזונים ובלמים בזירה הבין-לאומית שיפקח על פעולתם של המוסדות ויקבע את גבולותיהם. אם נְדָמה את המוסדות למעין רשות שופטת בין-לאומית, נוכל לטעון ש"הרשויות" האחרות אינן בעלות עוצמה מספקת כדי להפעיל פיקוח, איזון ובקרה. כך למשל עדיין לא ברור האם ומתי אפשר להפעיל כוח פיזי לשם אכיפת החלטות של בתי דין בין-לאומיים. אחת ההשלכות השליליות של היעדר בלמים ואיזונים היא שמדינות המרגישות מאוימות מסרבות לשתף פעולה עם גורמי השיפוט והאכיפה של המשפט הבין-לאומי, וכך שני הצדדים יוצאים נפסדים: האפקטיביות של המוסדות נחלשת ובד בבד יכולתן של המדינות להגן על עצמן בזירה הבין-לאומית נפגעת.

עוד חולשה היא כאמור הרחבת החסר הדמוקרטי: פעולתם של הגופים מכרסמת בריבונות של המדינה ומוסדותיה ותורמת למשפטיזציה של ערכים ונורמות שאינם מעוגנים במבנה שלה. כך למשל בית דין בין-לאומי או אזורי עשוי לפסול חקיקה של רשות מחוקקת נבחרת של מדינה ריבונית, והדבר משנה את מאזן הלגיטימציה הדמוקרטי. זאת ועוד, אין כמעט בנמצא ערוצים מובנים להקניית לגיטימציה אזרחית למוסדות ולפעולתם, שכן החוליה המקשרת, קרי המדינה ומוסדותיה ולצורך העניין גם הפוליטיקה, אינם גורמים מכריעים בפעולתם.

ישראל היא דוגמה למדינה שמנסה לאחוז בקרני המזבח של ריבונותה. היא נרתעת מכל מעורבות משפטית בין-לאומית וגם מתעלמת מהחלטות ומהכרעות בעניינה במוסדות המשפט הבין-לאומיים. ואולם לנוכח התחזקות מעמדם של מוסדות אלה נראה שעצימת העיניים של ישראל רק מחריפה את הכרסום במעמדה הבין-לאומי (ראו שני, 2010). ייתכן שלנוכח התגובות לאירועים האחרונים וההתפתחויות במעמדו של המשפט הבין-לאומי ומוסדותיו, על ישראל להצטרף כשחקן לזירת המשפט הבין-לאומי ולהפסיק "לשבור את הכלים".

מקורות

רוזנצוייג, עדו (2010). "תביעות משפטיות בין-לאומיות בעקבות אירועי המשט לעזה." אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה. 

שני, יובל (2010). "הצורך בחקירה חיצונית של אירועי המשט בעזה". אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

פרוטוקול דיון שהתקיים במסגרת הסמינר "דמוקרטיות בנות זמננו" בהנחיית פרופ' ירון אזרחי ופרופ' מרדכי קרמניצר במכון הישראלי לדמוקרטיה, 5.3.2009.

Kant, Immanuel (1795).Perpetual Peace: A Philosophical Sketch.