המועצה לביטחון לאומי - עוד גוף הערכה?

ממשלת ישראל, בדומה לממשלות אחרות, נהנית מסמכויות מיוחדות בתחום החוץ והביטחון. עדיפות זו מבוססת מבחינה חוקתית על חוק יסוד: הממשלה ועל חוק יסוד: הצבא, ומבחינה מעשית היא כורח המציאות. ההכרח לשמור על סודיות והצורך בתגובה מהירה מחייבים לעתים תהליך קבלת החלטות של הרשות המבצעת שאינו נתון לפיקוח אלא בדיעבד. במצב דברים זה יש חשיבות רבה לגופים המביאים מידע והערכה בפני ראש הממשלה ובפני שרי הממשלה. אגף המודיעין של צה"ל נהנה לאורך השנים ממעמד של מקור כמעט בלעדי להערכות בתחום הביטחוני. במקביל, אגף התכנון של צה"ל, מחלקת המחקר של משרד החוץ, האגף לתכנון מדיניות וקשרי חוץ במשרד הביטחון ומחלקות מחקר של המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ושל שירות הביטחון הכללי, כולם עוסקים בנושא הביטחון הלאומי.

מבחינה פורמלית, הפורום הפוליטי לניהול מדיניות החוץ והביטחון של ישראל הוא ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בראשותו של ראש הממשלה ובהשתתפותו של שר הביטחון. ועדת שרים זו מסתייעת במידע הנמסר לה על-ידי הגופים הביטחוניים שהוזכרו לעיל, וכן בשירותיהם של כמה נושאי תפקידים במשרד ראש הממשלה: מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מזכיר הממשלה, המזכיר הצבאי המקשר בין הצבא לבין ראש הממשלה והיועץ המדיני האחראי על התיאום בין ראש הממשלה לבין משרד החוץ. כל ראשי הממשלות בישראל התייעצו גם עם גורמים אחרים, לעתים קרובות על בסיס אישי או אד הוק. במקרים אחדים נאלצו להכריע בין הערכות סותרות ללא כלים מקצועיים של ממש. ביקורת על הלקונה הזו בסוגיות חוץ וביטחון - כאשר הצבא הוא הגורם הדומיננטי להערכה ביטחונית אסטרטגית בעוד שתשומתו של הממסד האזרחי מועטה - נשמעה כבר בימי דוד בן-גוריון. בהמלצותיה של ועדת ידין-שרף שמינה בן-גוריון ב1963- הועלה הרעיון למינוי יועץ מיוחד לענייני מודיעין שיתאם בין זרועות הביטחון. המלצה כזו ניתנה ביתר תוקף על ידי חברי ועדת אגרנט, ועדת החקירה הממלכתית למלחמת יום הכיפורים: "המצב העובדתי ערב מלחמת יום כיפור. . . היה שגוף אחד בקהיליית המודיעין עסק בהערכה מודיעינית, במחקר הידיעות ובהערכתן. למבנה זה של נושאי ההערכה בקהיליית המודיעין הייתה השלכה חמורה על הערכות המידע המודיעיני בידי הגורמים הממשלתיים ערב המלחמה". גם מבחינה מעשית נעשו כמה ניסיונות (שלא הצליחו) למלא את החסר בתהליך קבלת ההחלטות. דוגמאות אחדות הן היחידה לביטחון לאומי (היל"ל) במשרד הביטחון, שהתקיימה בתחילת שנות השמונים, ומינוי אברהם טמיר ליועץ לביטחון לאומי לראש הממשלה שמעון פרס ב1984-.

רצף של ליקויים בתפקוד שירותי הביטחון בשנות התשעים - כמו כישלון ההתנקשות ביו"ר הלשכה המדינית של החמאס בירדן חאלד משעל, ופרשת הדיווחים הכוזבים של איש המוסד יהודה גיל - האיצו את המהלכים לכינונה של המועצה לביטחון לאומי (להלן המל"ל) במרס 1999, מכוח החלטת ממשלה. בימים אלה תלויה ועומדת על שולחנה של ועדת החוץ והביטחון בהכנה לקריאה ראשונה הצעת חוק לעיגונה החוקי.

תחום עניין ותפקידים של המועצה

לפי החלטת הממשלה תשמש המל"ל גוף הערכה לראש הממשלה ולשרים החברים בקבינט הביטחוני-מדיני. בנוסף, ההחלטה מפרטת כמה מטרות המקנות, דה יורה, אופי פעיל יותר למועצה: קיום פורום ייעוץ בכיר לראש הממשלה ניהול עבודת מטה אינטגרטיבית בין הגופים והמשרדים העוסקים בביטחון לאומי הכנת דיוני הממשלה והקבינט הביטחוני מדיני.

תחום עניינה של המועצה רחב מאוד. הגדרה מקובלת אחת של ביטחון לאומי מתארת אותו כמצב של היעדר איומים על היעדים העיקריים של מדינה: שלמות טריטוריאלית, יציבות פוליטית פנימית ושגשוג כלכלי. לפי זה, אתגר גדול ניצב בפני המל"ל לשמש גורם מייעץ לא רק בנושאים צבאיים ודיפלומטיים אלא גם בנושאים כלכליים, חברתיים, טכנולוגיים, אקולוגיים, דמוגרפיים ועוד.

גופי הערכה בעולם

קיומו של גוף מטה הסמוך לשולחנו של ראש הרשות המבצעת הוא תופעה נפוצה ומוכרת בעולם עם זאת, אין זהות בין הגופים להלכה ולמעשה. אפשר לזהות שני אבות טיפוס של גופים הממלאים את תפקיד ההערכה האינטגרטיבית בתחומי חוץ וביטחון: מועצות אחדות הן גופים פוליטיים מדיניים בראשותו הפעילה של ראש המדינה, כמו בארצות הברית וברוסיה באחרות פועל מטה מקצועי ייעודי של עובדי ציבור בכפוף לגוף פוליטי. מנגנונים מסוג זה קיימים בבריטניה, בגרמניה, בצרפת, בהודו ובאוסטרליה. טיפוס זה של מטה מקצועי מייעץ שכיח במשטרים פרלמנטריים שבהם קבלת ההחלטות אינה תחום אחריותו הבלעדית של ראש המדינה אלא של הממשלה כולה. בקבוצה זו נמנית גם המועצה לביטחון לאומי בישראל.

גופים פוליטיים

ארצות הברית:
המשטר הנשיאותי האמריקני מספק את הדוגמה המוכרת והפעילה ביותר לתפקודה של מועצה לביטחון לאומי מן הסוג הראשון. גוף זה הוקם ב1947- מכוח החוק לביטחון לאומי על-ידי הנשיא הארי טרומן, והוא כפוף ישירות לנשיא. מסיבה זו עבר תהפוכות רבות, שהיו תלויות רובן ככולן בנשיא המכהן. במשך הזמן התגבש מעמד מרכזי למועצה במנגנון קבלת ההחלטות, כאשר הכינוסים שלה מעצבים מדיניות עם הנחיות ביצועיות מפורשות. הנשיא נפגש באורח קבוע וסדיר עם פורום המועצה, הכולל על-פי החוק את סגן הנשיא, שר ההגנה, מזכיר המדינה, ראש המטות המשולבים וראש ה-CIA. שר האוצר גם הוא חבר לא-פורמלי בפורום זה. היועץ לביטחון לאומי משמש דמות מפתח בתחום מדיניות החוץ והביטחון.

גופים מייעצים

צרפת:
הגוף הפוליטי הבכיר לקבלת החלטות בתחום הביטחון הוא מועצת ההגנה, וחברים בה ראש הממשלה, שרי ההגנה, החוץ, האוצר, הפנים, התעשייה וראשי המטות של הצבא. הנשיא נעזר ביועצים צבאיים היושבים דרך קבע במשרד הנשיא. בנוסף, מטה מיוחד לענייני ביטחון לאומי כפוף למזכירות משרד ראש הממשלה. ב1997- הפך, על-פי חוק ה-IHDN, מכון מחקר ללימודי הביטחון הלאומי לחלק מן המטה הזה, בתפקיד ייעוצי בלבד.

אוסטרליה:
הגוף המקביל למועצה לביטחון לאומי הוא המשרד להערכה לאומית (ONA), הכפוף למשרד ראש הממשלה. המשרד כונן מכוח חוק ב-1997, ועוסק בהערכה אינטגרטיבית של המידע המסופק על ידי סוכנויות המודיעין ומשרדי הממשלה הרלוונטיים. גם תפקידו של גוף זה מתמצה בהגשת הערכות לראש הממשלה ולחברי הקבינט, ומתמקד ביחסי החוץ של אוסטרליה.

בריטניה:
אין גוף אינטגרטיבי עצמאי להערכת מצב הביטחון הלאומי. יחד עם זאת, קיימת מערכת מסועפת של ועדות שרים בראשותו של ראש הממשלה (המרכזית שבהן היא הוועדה לענייני הגנה ומדיניות חוץ שחבריה הם מזכיר המדינה לענייני חוץ, מזכיר המדינה לענייני הגנה ושר האוצר), וועדות לתיאום מודיעיני הנעזרות במטה נרחב הכפוף למזכירות הממשלה. עבודת המטה אינה אלטרנטיבה כי אם חולייה בלתי-נפרדת בשרשרת קבלת ההחלטות בתחומים אלה, והוא אמון גם על ניטור הביצוע של החלטות הממשלה בתחום החוץ והביטחון. אחד הלקחים ממלחמת פוקלנד היה מינוי יועץ מיוחד לענייני מודיעין במשרד ראש הממשלה.

גרמניה:
מועצת הביטחון הפדרלית עומדת במוקד קבלת ההחלטות בתחום הביטחון והחוץ. זהו גוף פוליטי הכפוף למשרד הקאנצלר שחברים בו שרי ההגנה, החוץ, האוצר, הכלכלה והפנים, ובראשו עומד הקאנצלר. משרד הקאנצלר (המקביל למנגנון מזכירות הממשלה בבריטניה) מחולק לאגפים מיוחדים המאוישים בפקידי ממשלה בכירים. האגף לענייני חוץ וביטחון עוסק בתכנון לאומי, בהצעת חלופות ובהכנת תכניות לשעת חירום. מטה זה עומד בצומת שבין מקבלי ההחלטות לבין מומחים וסוכנויות המודיעין.

הודו:
קיימת מועצה לביטחון לאומי, בעלת קווי דמיון למועצה הישראלית. כמו האחרונה גם היא כוננה בסוף שנות התשעים נוכח איומים גאו-אסטרטגיים ומתחים פנימיים הנובעים מאופייה ההטרוגני של החברה ההודית. כינונה של המועצה בא להחליף את מה שתואר כתהליך קבלת החלטות פרסונלי שאפיין את תחומי החוץ והביטחון, ומעמדה נמצא בהתהוות עד היום. המועצה כפופה לראש הממשלה ומתפקדת מכוח תקנה ממשלתית ולא על-פי חוק. מלבד האגף המייעץ במועצה, שהרכבו וסמכויותיו דומות לאלה של המל"ל בישראל, פועל אגף לתיאום בין-משרדי שחברים בו פקידי ממשל בכירים. אין ייצוג לאנשי צבא בהרכב המועצה, בשונה מהרכבה למעשה של המועצה לביטחון לאומי בישראל.

ישראל:
המועצה לביטחון לאומי כפופה לראש הממשלה, למרות שמקום מושבה אינו במשרד ראש הממשלה בירושלים. לפי החלטת הממשלה ישתתפו בכל דיוני המועצה מזכיר הממשלה, המזכיר הצבאי והיועץ המדיני. עובדי המועצה הם קצינים בכירים במילואים וכן עובדי ציבור שהושאלו מהוועדה לאנרגיה אטומית, מהמוסד, ממשרד הביטחון וממשרד החוץ. בנוסף מועסקים בה כמה חוקרים אקדמיים. בראש המועצה עמדו מיום הקמתה אנשי הממסד הביטחוני-הצבאי, ומזה שנה וחצי כפוף לה המטה ללוחמה בטרור.

המל"ל מגישה לקבינט המדיני אחת לשנה את הערכת מצב הביטחון הלאומי. הדוח הראשון, שלא זכה לתמיכת ראש הממשלה, הוגש בחודש אוגוסט ועסק בשאלת הגבולות הרצויים לישראל, תוך הצעת חלופות. המסמך דן גם במדיניות מול החיזבאללה, מדיניות הגרעין של ישראל, וכן בנושאים לא-צבאיים: התקציב, האבטלה ומעמדם של ערביי ישראל. מבחינה זו מדובר בנייר אינטגרטיבי בעל איכות ייחודית וראשונית שאינה נפוצה בגופי ממשל נפרדים. ניירות עמדה וסקירות על סוגיות קצרות-טווח או ארוכות-טווח מוגשות מדי פעם לקבינט המדיני, ועוסקות במגוון נושאים כמו: התשתיות הלאומיות, אבטחת מידע, טרור לא-קונבנציונלי, עלייה, מרחב התפר ו"עוטף ירושלים". המועצה קיבלה לידיה את הכנת ישיבות ממשלה בנושאים שבהם התקבלו המלצותיה, אך לא באופן סדיר. ראשיה השתתפו באורח לא-סדיר גם בישיבות הקבינט הביטחוני מדיני.

תפקוד המלל"ל קרוב מבחינה מעשית לטיפוס מטה הייעוץ המקצועי (למרות שאפשר היה לפרש את החלטת הממשלה בעניינה באופן רחב יותר - ראה לעיל תיאור תפקידיה של המועצה). למרות זאת היא אינה נהנית ממעמד מבוצר במרכז תהליך קבלת ההחלטות כמו זה המוקנה למטה המייעץ במזכירות הממשלה הבריטית או במשרד הקאנצלר בגרמניה, וגם היקפה מצומצם בהרבה. מפאת גילה הצעיר של המל"ל, האיפול המוטל על חלק ניכר מהמלצותיה וסודיות דיוני ועדת השרים לענייני ביטחון, ייאמר בהסתייגות כי מה שתוכנן להיות גוף הערכה מוביל נאלץ להסתפק לעת עתה במעמד של אחד מני רבים.

מהי אפוא הסיבה לחיזיון השכיח של גופים להערכה אינטגרטיבית בעולם הדמוקרטי היום? אחת הסיבות היא אתגר ניהול משברים שהוא שונה היום ממה שנדרש בעבר ממנהיגות פוליטית. משברים רבים גולשים מן הרמה הפנימית לחיצונית ולהפך, ומן התחום הצבאי לכלכלי וכן הלאה. כמו כן התברר כי קיומן של ועדות שרים שאמורות לשמש גוף בין-משרדי אינו מספק. השרים החברים בוועדות מחויבים לתפקידים נוספים, והתיאום הבין-משרדי הנדרש בסוגיות הביטחון הלאומי הוא כמעט אוטופי. רוב ההכרעות מתקבלות על בסיס פשרה או על-ידי הכרעה בתחרות בין-משרדית, באופן שהמטרה הכללית נפגעת. דוגמה מן העת האחרונה לנושא בין-משרדי כזה בישראל היא גדר ההפרדה, שהכרעות בעניינה נגעו למשרד הביטחון, למשרד לביטחון פנים ולמשרד האוצר.

יחד עם זאת, חשיבה במונחים אסטרטגיים דורשת מהפך חשיבתי והפנמה של מודל קבלת החלטות, שלפיו ההחלטה הטובה ביותר מבוססת על הכרת החלופות השונות ועל בחירה רציונלית על-פי עלות-תועלת. לפי זה, מבחן יעילותה של כל מועצה יהיה במידת שילובה בתהליך קבלת ההחלטות. בין אם מדובר בגוף בעל צביון מדיני פוליטי או במטה מקצועי, השפעתו תהיה תלויה במידת האמון שראש הרשות המבצעת רוחש לו ובסגנון הניהול שלו.

הכתוב מבוסס על:

• בן מאיר, יהודה, קבלת החלטות בסוגיות הביטחון הלאומי: היבט ישראלי, תל אביב: הקיבוץ המאוחד, המרכז למחקרים אסטרטגיים ע"ש יפה, אוניברסיטת תל אביב, 1987.

• דו"ח ועדת אגרנט - ועדת החקירה: מלחמת יום הכיפורים, תל אביב: עם עובד, 1975.