מי רשאי להצביע?

זכות ההצבעה האוניברסלית נתפסת כיום כדבר טבעי וכקריטריון הבסיסי ביותר אשר על-פיו נבחנת השאלה האם מדינה המקיימת בחירות נחשבת לדמוקרטית.

לפי רוברט דאל, אחד מהתנאים הבסיסיים לקיום דמוקרטיה הוא "זכות השתתפות מלאה בחיים הפוליטיים. . . לכל אוכלוסיית המבוגרים המתגוררים דרך קבע במדינה. . ." אולם גם כיום לא קיימת ולו מדינה אחת אשר מאפשרת לכל אזרחיה הבוגרים להצביע. למרות שהמגמה ב-200 השנים האחרונות הייתה להסיר פעם אחר פעם את ההגבלות השונות ולהרחיב את מעגל הבוחרים, נותרו עדיין מספר לא קטן של הגבלות.

אמת היא כי רוב ההגבלות מותירות נתחים מזעריים בלבד של האוכלוסייה מחוץ למעגל המצביעים. אילו המצב היה שונה, הדבר היה פוגע באופן מהותי בדמוקרטיוּת של מדינה. בכל זאת, ראוי לתת את הדעת על אותן הגבלות ולנסות לשער מהן ההשלכות הפוליטיות של כל אחת מהן.

קיימים כמה מצבים שבהם זכות ההצבעה נשללת מאזרח (המדובר כאן בהצבעה במישור הלאומי - לפרלמנט או לנשיאות - ולא לבחירות אחרות ברמות מחוזיות, מקומיות או אחרות). באופן כללי אפשר לחלקן לשתי קבוצות: הגבלות על סמך ההשתייכות לקהילה והגבלות על סמך כשירות.

הגבלות על סמך השתייכות לקהילה

אסירים:
רעיון שלילת זכות ההצבעה מאסירים נובע מתפיסת החברה כמבוססת על אמנה המחייבת את הכול לציית לחוק. אלה שעברו על החוק הפרו את האמנה, ולכן הוצאו מהקהילה ולא מגיעה להם הפריבילגיה של השתתפות בתהליך הדמוקרטי. בנוסף לנימוק עקרוני זה, מתן זכות הצבעה לאסירים מעורר גם קשיים לוגיסטיים לא פשוטים. לעומת נימוקים מסוג זה, יש הטוענים כי לאור העובדה שכיום מטרת רוב מערכות הענישה היא שיקום (ולא ענישה לשם ענישה), שמירת זכות ההצבעה לאסירים עולה בקנה אחד עם מטרה זו. בין שתי גישות אלה יש המציעים להבחין בין פושעים שביצעו עברות קשות לבין אלה שביצעו עברות קלות רק לאחרונים תישמר זכות ההצבעה.

מדינות בודדות - ביניהן בריטניה, פורטוגל וצ'ילה - שוללות באופן גורף מכל אסיר את זכות ההצבעה למשך תקופת מאסרו. גם מדינות אחדות בארצות הברית נוהגות כך, והשלילה מגיעה בהן לממדים מדאיגים היות וקיים בארצות הברית שיעור גבוה מאוד של אסירים ביחס לאוכלוסייה, נוצר מצב שבו במדינות מסוימות חלק גדול מהאוכלוסייה לא יכול להצביע. בפלורידה ובאלבמה נשללת הזכות מקרוב לשבעה אחוזים מכלל התושבים בגיל ההצבעה. במערכת דמוקרטית ליברלית, בשלילה מסיבית בסדר גודל כזה יש טעם לפגם.

מדינות אחרות (צרפת, ספרד, יפן) שוללות את הזכות רק מאסירים שביצעו עברות מסוימות. במדינות רבות נשללת זכות ההצבעה רק מאסירים שנידונו לתקופות מאסר ממושכות. בניו-זילנד התקופה עומדת על שלוש שנים ומעלה, בקנדה על שנתיים ומעלה, בהולנד על שנה ומעלה. בין המדינות שאינן שוללות כלל את זכות ההצבעה מאסירים מצויות דנמרק, גרמניה, אירלנד ושוודיה. בישראל, שלילת זכות הבחירה מאסירים אינה מוזכרת בחוק, אך עד לאמצע שנות השמונים הם לא יכלו לממש זכות זו מטעמי נגישות - לא הוצבו קלפיות בבתי הסוהר. בעקבות כמה עתירות לבג"צ תיקנה הכנסת ב1986- את חוק הבחירות, וכעת מוצבות בבתי הסוהר והמעצר קלפיות.

דרישת אזרחות:

אלה שמעמידים את דרישת האזרחות כתנאי הכרחי טוענים שמי שהיגר לאחרונה למדינה ועדיין לא קיבל אזרחות אינו בקיא בנושאים שעל הפרק וקל להפעיל עליו מניפולציות בבחירות צמודות, יש טעם לפגם בכך שמהגרים חדשים עלולים להכריע את תוצאות הבחירות בעבור האזרחים הוותיקים.

מנגד יש כאלה הטוענים כי יש לתת גם למהגרים טריים זכות בחירה, אחרת תופעל עליהם אפליה על רקע פוליטי, והם ירדו לדרג של "נתינים" זכותם של מהגרים טריים אשר משלמים מסים ומצייתים לחוק להביע את דעתם על אותם מסים וחוקים.

רוב גורף של המדינות מחייב אזרחות כתנאי לזכות בחירה. מדינות מעטות בלבד חורגות מכך, והדמוקרטיה הוותיקה היחידה יוצאת הדופן מבחינה זו היא ניו-זילנד. במדינה זו, זכות הבחירה מוענקת גם לאלה המוגדרים כתושבים בעלי מעמד קבע. באוסטרליה, גם מי שאינו אזרח המדינה רשאי לבחור, ובתנאי שהיה אזרח של מדינה אחרת בחבר העמים הבריטי עד 1984.

שלילת זכות ההצבעה מאזרחים השוהים בחו"ל:
סוגיה זו נבחנת בשני היבטים: הראשון הוא האם קיים פרק זמן של מגורים מחוץ למדינה שלאחריו נשללת זכות ההצבעה מאזרח? השני הוא באיזו מידה אזרח השוהה מחוץ למדינתו והוא בעל זכות בחירה יכול לממש זכות זו בפועל?

לגבי ההיבט הראשון - המדינות נחלקות בדרך טיפולן בהגבלה זו. קיימות מדינות אשר אינן מגבילות כלל את פרק הזמן שבו אזרח יכול לשהות בחו"ל מבלי לאבד את זכות ההצבעה שלו. משמעות הדבר היא כי אפילו אזרח אשר ששהה 30 שנה מחוץ למדינתו זכאי להצביע (חשוב להדגיש כי אין זה אומר כי הוא אכן יכול להצביע מחו"ל - על כך בסעיף הבא). ישראל וצרפת הן הדוגמאות הבולטות לכך. מדינות אחרות קובעות פרקי זמן ארוכים שרק לאחריהם אזרחים שמתגוררים בחו"ל מאבדים את זכות ההצבעה שלהם: בבריטניה עומד פרק הזמן על 20 שנה ובדנמרק על 12 שנים. גרמניה היא מקרה מעניין, מכיוון שהיא מבחינה בין המדינות שבהן האזרח שוהה: לגבי מדינות אחרות באיחוד האירופי אין כל הגבלת זמן לגבי מדינות אחרות, זכות ההצבעה נשללת לאחר עשר שנות שהייה. אזרחים של מדינות נוספות כקנדה וכאוסטרליה, השוהים בחו"ל ורוצים לשמור על זכות ההצבעה שלהם, חייבים להצהיר על כוונתם לחזור למדינת האם שלהם. בניו-זילנד אזרח מאבד את זכות ההצבעה שלו אם שהה מחוץ למדינה שלוש שנים ויותר.

שמירת זכות ההצבעה לאזרחים השוהים בחו"ל היא במקרים רבים זכות סמלית יותר מאשר ממשית. כאן נכנס ההיבט השני - האם אזרחים בעלי זכות הצבעה השוהים בחו"ל יכולים לממש את זכותם מחוץ למדינה? שאלה זו אינה נשאלת לגבי אוכלוסיות מיוחדות (חיילים, דיפלומטים, עובדי מדינה), השוהים בחו"ל במסגרת שליחותם, וזכותם להצביע מחוץ למדינה מקובלת וזוכה לקונסנזוס רחב בכל המדינות.

רוב הדמוקרטיות המבוססות מאפשרות לאזרחיהן השוהים בחו"ל לממש את זכותם באמצעים שונים: הצבעה באמצעות הדואר (ספרד, ארצות הברית, הולנד, אוסטרליה) הצבעה בקלפיות מיוחדות (דנמרק ונורווגיה), או אף הצבעה אלקטרונית. ברוב המדינות ההצבעה מחו"ל מותנית בהרשמה מוקדמת. תנאי זה נועד להקשות מעט על תהליך הבחירה ולוודא שהזכות להצביע אכן חשובה לאזרח, והוא מוכן לטרוח למענה ולו טרחה מינימלית.

המצב בישראל כיום בנוגע לשתי ההגבלות האחרונות (אזרחות ושהיה בחו"ל) הוא כדלקמן: רק אזרחים ישראלים רשאים להצביע אין דרישה מינימלית של תקופת מגורים ואין אפשרות - מלבד אותן אוכלוסיות מיוחדות - להצביע מחו"ל. רבים מתרעמים על המצב וטוענים כי הוא יוצר בפועל עוולות שונות. כך למשל עולה חדש מקבל אזרחות באופן מידי, וזכאי להשתתף בבחירות גם אם הוא נמצא בישראל חודש ימים בלבד. לעומתו, אזרח ותיק (שיש לו זיקה רבה יותר למדינה והוא משלם מסים באופן קבוע) השוהה מחוץ לישראל במסגרת לימודים, עבודה, עזרה הומניטרית בין-לאומית או אפילו טיול, הוא משולל אפשרות להצביע. בניגוד להגבלות האחרות על הצבעה השוללות את זכות ההצבעה מנתח זעיר של האוכלוסייה, במקרה זה מדובר בשיעור ניכר של אזרחים.

על שולחן הכנסת מונחת כיום הצעת חוק של ח"כ משה ארנס שמנסה לשנות את המצב. על-פי דברי ההסבר המלווים להצעת החוק, "בעידן הגלובליזציה, כאשר יש אזרחים רבים השוהים מחוץ למדינתם לרגל עסקיהם ביום הבחירות, יש לאפשר להם להשתתף בבחירות באמצעות הנציגויות הישראליות בחו"ל".

גם אלה התומכים בעיקרון שהצעת החוק הועלתה בשמו מודים כי יישומו מעורר בעייתיות רבה. הבעיה היא כיצד להרחיב את נגישות ההצבעה לאותם אזרחים תושבי ישראל השוהים בחו"ל באופן זמני בלבד (לצורכי עבודה, לימודים או טיול), מבלי לאפשר הצבעה לאלה שהיגרו מישראל ואינם מתכוונים לחזור אליה ("יורדים") או לאלה שמחזיקים באזרחות ישראלית מכוח חוק השבות אך לא חיו בה בפועל. הפתרון המעשי היחידי לִברור בין שני טיפוסי האזרחים הללו הוא באמצעות קביעת קריטריונים המשלבים דרישה של אזרחות ושהות בישראל.

המתנגדים להצעת החוק טוענים כי הבעייתיות רבה מדי, ואין ביטחון שאפשר להפעיל בצורה אפקטיבית קריטריונים ברורים להבחנה בין הציבורים השונים. הם מצביעים על הסכנה הטמונה בכך שאוכלוסיות גדולות שאינן חיות ולא יחיו בישראל עלולות להכריע בחירות צמודות. התומכים בחוק טוענים שחששות אלה מופרכים מיסודם, ושבכל מקרה - בעזרת עבודת הכנה מתאימה - אפשר יהיה להפעיל קריטריונים בצורה מוצלחת.

הנוסח המקורי של הצעת החוק מציע לתקן את סעיף 116ז של חוק הבחירות כך שגם אזרח הרשום בפנקס הבוחרים ומחזיק בדרכון ישראלי תקף במשך עשר שנים לפחות יוכל לממש את זכות ההצבעה שלו בנציגות ישראלית בחו"ל. בדיונים על הצעת החוק בוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת הועלה טיעון שנוסח זה הוא כוללני מדי ואינו מציב מכשולים גבוהים דיים. בהתאם, חלק מחברי הוועדה העלו הצעות להצבת מכשולים נוספים: בנוסף לדרכון ישראלי תקף תיווסף דרישה לשהות ארעית בישראל בתקופה של שלוש שנים טרם הבחירות (לפי הערכות משרד הפנים וועדת הבחירות המרכזית מדובר בכ- 213,000 איש) הצעות נוספות שהועלו הן דרישה כי שהות זו תהיה רצופה למשך פרק זמן מינימלי או דרישה לשהות של 120 יום מצטברים בפרק זמן של חמש שנים טרם הבחירות.
הגבלות על סמך כשירות

אי-כשירות מחמת גיל:

ההגבלה הזו נתפסת כטבעית ביותר, דבר שמטשטש את העובדה שהיא מותירה את הקהל הגדול ביותר של אזרחים מחוץ למעגל הבחירה. כדאי גם להרהר בעובדה שמספיק להוריד את רף הגיל בשנה אחת כדי לצרף למעגל המצביעים עוד כ- 110,000 אזרחים.

אפשר להצדיק את הוצאתם של צעירים ממעגל האזרחים הנהנים מזכות הצבעה בטיעון שרק אנשים "בוגרים" מסוגלים לבחון ולהבין חלופות שונות בצורה מושכלת ולהחליט באופן רציונלי האם וכיצד להצביע. מכיוון שקיים קושי להחליט מי מהאזרחים הוא "בוגר", הפתרון המקובל הוא קביעת סף אובייקטיבי - גיל מינימלי. קביעת גיל מינימלי מוצדקת גם לאור ההנחה שילדים נתונים הרבה יותר להשפעות וללחצים אפשריים מצד הוריהם.

זוהי ההגבלה שזוכה לקונסנזוס הרחב ביותר. כמעט כל המדינות בעולם (וישראל בתוכן) הציבו את גיל הבחירה המינימלי על 18 שנים. יוצאת דופן בולטת היא ברזיל, אשר בה מי שעבר את גיל 16 זכאי להשתתף בבחירות. מן העבר השני, בכמה מדינות אסייתיות גיל המינימום גבוה מן הממוצע: ביפן ובדרום קוריאה הוא עומד על 20, ובסינגפור ובמלזיה על 21.

אי-כשירות שכלית או נפשית:

שלילת זכות ההצבעה מאנשים הלוקים בשכלם או בנפשם נראית על פניה הגיונית, מכיוון שאי אפשר לצפות מאנשים ששפיותם מוטלת בספק (או הסובלים מפיגור שכלי קשה) לקיים בחירה מושכלת.

גם כאן קיימת בעיה של החלטה מתי אפשר לייחס לאדם אי-כשירות כזו. קיימים מקרי פיגור קלים, או מקרים מינוריים של מחלות נפש אשר מאפשרים לאזרח לקיים את זכותו הדמוקרטית ולהצביע בבחירות. כמעט שאי-אפשר לשרטט סף שאינו שרירותי.

רוב גדול של המדינות מגביל בדרך זו או אחרת את זכות ההצבעה של אנשים הלוקים בנפשם או סובלים מפיגור שכלי. ברוב המקרים שלילת הזכות נעשית רק לאחר שבית משפט קבע את אי כשירותו של האדם.

בהולנד, שלילת זכות ההצבעה לחולי נפש מצוינת בחוקה (סעיף 54.2). במדינות מסוימות - אירלנד, קנדה, שוודיה, איטליה ואף ישראל - אין כל הגבלה על הצבעה של חולי נפש. אמנם, בסעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת מתאפשרת שלילת זכות הצבעה במקרה שבית משפט החליט על כך אך מכיוון שמעולם לא נחקקו כל הוראות חוק מתאימות, בפועל לא נשללה מעולם זכותו של אזרח להצביע על רקע של אי-כשירות נפשית או שכלית.

יש לזכור שלמרות העובדה כי החוק אינו שולל את זכות הבחירה מהאזרחים הללו, יש להם לעתים בעיות נגישות חמורות. לדוגמה, רבים מהם חוסים במוסדות סגורים ואינם יכולים לצאת ביום הבחירות כדי להצביע. אחרים, המאושפזים בבתי חולים פסיכיאטריים, יכולים לממש את זכות ההצבעה רק אם בית החולים גדול דיו (סעיף 116ב לחוק הבחירות מפרט כי תוצבנה קלפיות רק בבתי חולים שבהם 50 מיטות לפחות).

הכתוב מבוסס על:

• The Economist, "A Stigma that Never Fades," August 10th 2002, pp. 37-39.

• Blais, A., L. Massicotte & A. Yoshinaka, "Deciding who Has the Right to Vote: A Comparative Analysis of Election Laws," Electoral Studies, Vol. 20 (1), March 2001, pp. 41-62.

• חוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה (נוסח משולב), התשכ"ט- 1969.

• הכנסת ה-15, ועדת חוקה חוק ומשפט, פרוטוקול מס' 516, 20 באוגוסט 2002