איכות הסביבה ומנגנוני השלטון - חוק הפיקדון כמשל

איכות הסביבה הוא נושא רחב והוא מכיל תחומים רבים ומגוונים, ובהם מניעת זיהום, שמירה על הטבע ועל שטחים פתוחים, פיתוח בר קיימא, טיפול בפסולת ועוד1. הטיפול בנושא איכות הסביבה מצדיק דיון מיוחד מכמה סיבות: הוא מורכב ורב-תחומי במהותו, הוא דורש ראייה ארוכת טווח והטיפול בנושאי סביבה נתקל בקשיים בשל לחצים מצד חברות מזהמות שאינן מעוניינות להשקיע משאבים כדי להימנע מפגיעה בסביבה.

מבוא

איכות הסביבה הוא נושא רחב והוא מכיל תחומים רבים ומגוונים, ובהם מניעת זיהום, שמירה על הטבע ועל שטחים פתוחים, פיתוח בר קיימא, טיפול בפסולת ועוד.למידע נוסף ראו אתר המשרד להגנת הסביבה: www.sviva.gov.il הטיפול בנושא איכות הסביבה מצדיק דיון מיוחד מכמה סיבות:

• הוא מורכב ורב-תחומי במהותו. למשל, טיפול בזיהום אוויר מערֵב תחומים נפרדים, לדוגמה תחבורה, תשתיות ובריאות.
• הוא דורש ראייה ארוכת טווח, מפני שחלק ממפגעי הסביבה ישפיעו בעיקר על הדורות הבאים. לדוגמה, דילמת השמירה על שטחים פתוחים מחייבת אותנו לשקול את התועלת המידית שבניצול השטח המדובר אל מול התועלת העתידית שיפיקו ממנו הדורות הבאים.
• הטיפול בנושאי סביבה נתקל בקשיים בשל לחצים מצד חברות מזהמות שאינן מעוניינות להשקיע משאבים כדי להימנע מפגיעה בסביבה. לחצים אלו הם פתח לשחיתות בשלטון.

הדרך הרצויה לטיפול בסוגיות של איכות הסביבה

עקב הייחודיות והמורכבות של נושאי איכות הסביבה נודעת חשיבות רבה לניהול נכון של הניסיונות לפתור את הבעיות בתחום זה. לשם ניהול נכון נדרשים שלבים אחדים:

א. יצירת בסיס של מידע ונתונים על נושאי סביבה, על סמך נתונים הנמצאים במשרד להגנת הסביבה, מידע של אנשי מקצוע במשרדי ממשלה אחרים ומסקנות שהתקבלו בוועדות בין-משרדיות הדנות בנושאים מסוימים בעניין.

ב. גיבוש מדיניות כוללת בנושא, הנשענת על הבסיס המקצועי הרחב שגובש בשלב הראשון. ראוי שהמדיניות תגובש בממשלה ותובא לדיון לפני הכנסת.

ג. יישום המדיניות באמצעות חקיקת חוקים ותקנות ובאמצעות אכיפה. על שלב זה יופקדו משרדי הממשלה, ובראשם המשרד להגנת הסביבה.

ד. משוב על ההתקדמות שנעשתה. על הפעילויות נדרש משוב, אצל הגופים המבצעים וכן מגורמים חיצוניים, דוגמת מבקר המדינה וארגוני סביבה. רצוי ששלב המשוב ישמש בסיס לסבב נוסף, שיחל שוב בגיבוש מדיניות, מתוך התחשבות רצינית במשוב שהתקבל.

המצב בפועל

בפועל מנגנון השלטון סובל מבעיות המונעות ממנו ניהול נכון של נושאי הסביבה:

• אמנם קיים מידע רב בנושאי הסביבה, אך לא נעשה בו שימוש מספיק.
• הממשלה, בין השאר בשל קוצר ראייה הנובע מתחלופה גבוהה, לא גיבשה מדיניות כוללת בנושאי סביבה, והחלטות הממשלה שהתקבלו בנושא ספורדיות.
• היישום של החלטות ממשלה אלו לוקה בחסר, והמשרד להגנת הסביבה אינו צולח במאמצי החקיקה והאכיפה. כך לדוגמה קיימת החלטת ממשלה הקובעת כי 2% מהחשמל המיוצר בישראל בשנת 2007 ייוצר מאנרגייה מתחדשת, דוגמת אנרגייה מהשמש או מהרוח; ברם בפועל פחות מ-1% מהחשמל המיוצר בארץ אכן מיוצר מאנרגיות מתחדשות.
• לבסוף, אף שיש משוב על המדיניות הממשלתית בנושאי סביבה ותוצאותיה, הן של מבקר המדינה הן של ארגוני סביבה, הרי בפועל למשוב זה אין השפעה ניכרת על קובעי המדיניות.

חוק הפיקדון כמשל

דוגמה מייצגת לקשיים בקביעת מדיניות בנושאי סביבה היא תהליך חקיקת חוק הפיקדון. חוק הפיקדון הוא אחד החוקים הראשונים בארץ אשר שילבו את עקרון 'המזהם משלם'.עיקרון זה קובע כי על המזהם לשאת בעלות הזיהום שהוא יצר. החוק קבע פיקדון על מכלי משקה, בסך 25 אגורות, אשר יוחזר לצרכן עם החזרת מכַל המשקה. לפיכך, בפני הצרכן עומדת הבררה - להשליך את מכל המשקה לפח ולהפסיד את דמי הפיקדון או להחזיר אותו לבית העסק (ומשם המכל מופנה למחזור) ולקבל חזרה את הפיקדון. (לצפייה בנוסח המלא של החוק לחצו כאן: http://www.sviva.gov.il/Enviroment/Static/Binaries/law/psolet13_1.pdf
לצפייה בתקנות המיישמות את חוק הפיקדון לחצו כאן: http://www.sviva.gov.il/Enviroment/Static/Binaries/law/psolet14_1.pdf)

אף שחוק הפיקדון עוסק באיכות הסביבה, מדובר בהצעת חוק פרטית שלא זכתה לגיבוי של המשרד להגנת הסביבה. המשרד להגנת הסביבה בחר לקדם חוק אחר - חוק האריזות, אשר מטרתו הייתה טיפול בכל סוגי האריזות. בפועל חוק האריזות לא עבר בכנסת עד ליום זה, ואילו את חוק הפיקדון המשרד להגנת הסביבה אימץ בדיעבד, והיום הוא מסייע בהרחבתו.

תהליך החקיקה של חוק הפיקדון היה ארוך במיוחד, ולמעשה טרם הסתיים, מפני שמכלי משקה בגודל ליטר וחצי ומעלה עדיין אינם כלולים בחוק. התהליך החל בכנסת השלוש עשרה, בשנת 1992, עם הצעת חוק של חברי הכנסת אברהם פורז, דדי צוקר, מודי זנדברג ומרינה סולודקין. הצעת החוק עברה בקריאה טרומית אך לא זכתה לרציפות עקב עיכובים שנבעו מלחצים של בעלי עניין. לכן כשהחלה הכנסת הארבע עשרה בעבודתה, נאלצו התומכים בחוק להתחיל מחדש בניסיונם להעבירו. החוק עבר בקריאה שלישית בכנסת רק באפריל 1999, אך בזאת לא תמו העיכובים, והפעלת החוק נדחתה ארבע פעמים, עד שלבסוף נכנס חוק הפיקדון לתוקף באוקטובר 2001. לאחר החלתו הוא נתקל בקשיים נוספים, והיום שיעור האיסוף בפועל של מכלי משקה הוא 65%, במקום היעד בחוק - 85%.

לכל אורך תהליך החקיקה נתקל חוק הפיקדון בהתנגדויות של בעלי אינטרסים:

• יצרני המשקאות התנגדו לחוק, ככל הנראה מחשש לפגיעה בהכנסותיהם עקב ירידה בביקוש.
• חברי הכנסת החרדים התנגדו להכללת בקבוקים של ליטר וחצי ומעלה בחוק, בטענה שהחוק יקשה על משפחות מרובות ילדים.
• בעלי המכולות התנגדו להחזרת מכלי משקה, ככל הנראה מפני שהחוק לא כלל מנגנונים שיסייעו להם להתמודד עם העול הכרוך באיסוף הבקבוקים.

להצעת חוק פרטית בלא תמיכה ממשלתית יש קושי להיאבק בבעלי האינטרסים למען טובת הציבור, ובשל כך קוצצו כנפיו של החוק - בקבוקי הליטר וחצי הוצאו מחוק זה, וכך גם בקבוקי החלב (מטעמי היגיינה או עקב לחצים של בעלי עניין); בתי עסק ששטחם קטן מ-28 מ"ר לא חויבו להחזיר את דמי הפיקדון; והפיקדון נקבע על סכום נמוך יחסית, 25 אגורות, שאינו מהווה תמריץ מספיק להחזרת מכלי המשקה.

כאמור, העבודה על חוק הפיקדון טרם הסתיימה, והיום נדונה בכנסת הצעת חוק חדשה המבקשת להרחיב את חוק הפיקדון לבקבוקי ליטר וחצי. אמנם בתחילתה הייתה הצעת החוק החדשה הצעת חוק פרטית של ח"כ אבשלום וילן, אך הפעם היא זכתה לתמיכה ממשלתית ועברה בקריאה ראשונה. המשרד להגנת הסביבה מסייע בתהליך החקיקה, ונראה כי המערכת השלטונית ערוכה היום יותר להתמודדות עם בעיות הסביבה.

סיכום

לתחלופה הגבוהה של הממשלות בישראל, כמו גם לכוחם המוגזם של בעלי העניין, יש מחיר כבד בכל הנוגע לאיכות הסביבה. חוסר היכולת של מנגנון השלטון לתכנן ולבצע מדיניות סביבתית נבונה מכביד על פתרון של בעיות סביבה; ושיפור ביציבות של מערכת השלטון הוא ככל הנראה תנאי מקדים לפתרון בעיות הסביבה. הדוגמה של חוק הפיקדון מלמדת כי בעבר היה קושי מהותי בהעברה של חוקים סביבתיים. האם המצב השתנה? ימים יגידו.

יניב ריינגוורץ הוא דוקטורנט לכלכלה באוניברסיטה העברית ועוזר מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה. יניב כתב בעבר חוות דעת בנושא חוק הפיקדון בעבור 'הפורום למען חוק הפיקדון'.