חקיקה סביבתית בישראל ואמנות בין-לאומיות

בימים אלו תלויה ועומדת הצעת חוק אוויר נקי, חלק מסדרה של חקיקה סביבתית שהתגברה בשנים האחרונות. ההצעה עברה בקריאה הראשונה, אך מניסיון העבר הצעות חוק בעניינים סביבתיים נתקלות במשוכות גבוהות בצורתם של גופים בעלי אינטרסים כלכליים. אף על פי כן, בשנים האחרונות יש האצה בחקיקה בענייני איכות הסביבה הודות למודעות גוברת לנושא בציבור ובקרב מקבלי ההחלטות וכן בשל ריבוי איומים סביבתיים. הזכות לאיכות הסביבה זוכה למקום של כבוד בצד זכויות רווחה בסיסיות אחרות, וביטוי מוסדי לכך ניתן בהצעת החוקה של ועדת חוק חוקה ומשפט בכנסת, ובה נכללות הזכות לבריאות וסביבה נאותה והזכות לאיכות הסביבה.

מבוא

בימים אלו תלויה ועומדת הצעת חוק אוויר נקי, חלק מסדרה של חקיקה סביבתית שהתגברה בשנים האחרונות. ההצעה עברה בקריאה הראשונה, אך מניסיון העבר הצעות חוק בעניינים סביבתיים נתקלות במשוכות גבוהות בצורתם של גופים בעלי אינטרסים כלכליים. אף על פי כן, בשנים האחרונות יש האצה בחקיקה בענייני איכות הסביבה הודות למודעות גוברת לנושא בציבור ובקרב מקבלי ההחלטות וכן בשל ריבוי איומים סביבתיים. הזכות לאיכות הסביבה זוכה למקום של כבוד בצד זכויות רווחה בסיסיות אחרות, וביטוי מוסדי לכך ניתן בהצעת החוקה של ועדת חוק חוקה ומשפט בכנסת, ובה נכללות הזכות לבריאות וסביבה נאותה והזכות לאיכות הסביבה.

כאמור, רשימת החוקים הסביבתיים בישראל הולכת ומתארכת. חלקה הוא פרי יצירה מקומית, וחלקה נובע ממחויבויות הנלוות לחתימת המדינה על אמנות בין-לאומיות.

אמנוֹת שישראל חתומה עליהן והשלכותיהן

זיהום הים
האמנה הבין-לאומית למניעת זיהום הים בדלק (1954) הייתה ביטוי ראשוני להכרה בבעיה של זיהום הים, ואליה נוספה בנובמבר 1973 האמנה הבין-לאומית למניעת זיהום מאניות, 1973, שמכונה היום אמנת מרפול 73 / 78. האמנה נועדה להפסיק את זיהום הים הנעשה בכוונה תחילה ולצמצם עד למינימום החדרת מזהמים לים כתוצאה מתאונות ימיות. האמנה ונספחיה כוללים תקנות למניעת זיהומי ים מכל מיני סוגים, ותיקונים לאמנה מתקבלים על ידי ארגון הים העולמי IMO

החקיקה והאכיפה בנושא בישראל
בהתאם לנושאים הכלולים בנספחי אמנה זו נחקקו בישראל חוקים והוסמכו גופים לאכיפתם:

• פריקת דלק לים. אגף ים וחופים במשרד לאיכות הסביבה אוכף את האיסור לשפוך דלקים ושמנים לים (על פי הנספח הראשון לאמנה, 1983) על פי פקודת מניעת זיהום מי ים בשמן, תש"ם-1980.    
• תקנים לאופן האריזה והטעינה מנוסחים בקוד למטענים מסוכנים (IMDG Code) (על פי הנספח השלישי לאמנה, 1992). את הוראותיו אוכף מנהל הספנות והנמלים במשרד התחבורה. 
• פריקת ביוב מאניות לים (על פי הנספח הרביעי לאמנה). לקראת חקיקה בנושא הפיק אגף ים וחופים במשרד לאיכות הסביבה מדריך מפורט ובו הנחיות הנוגעות להתקנה, הפעלה ותחזוקה של מתקנים סניטריים בכלי שיט קטנים ולאופן פריקת מי הביוב.
• איסור להשליך אשפה לים. חוק שמירת הניקיון, תשמ"ד-1984, נאכף על ידי אגף ים וחופים במשרד לאיכות הסביבה.

באמנה יש עוד נספחים בנושאים אחרים (כמו קריטריונים לשחרור כימיקלים נוזליים מובלים) שבישראל טרם נחקקו חוקים בעניינם.

אגן הים התיכון - שומרים על הים שלנו
בשנת 1975 חתמה ישראל על אמנה אחרת הנוגעת לשמירה על הים: התכנית הסביבתית של האו"ם UNEP יזמה את תכנית הימים האזוריים ובחרה בים התיכון להיות הראשון לטיפול. לים התיכון יש חשיבות גאוגרפית, בהיותו מחבר בין שלוש יבשות ובין מדינות מפותחות למתפתחות. כמו כן, מצבו היה קשה ביותר בשל השימוש הרב בו: בשנה אחת הועברו על פניו 460 טון של נפט גולמי, ו-80% מהביוב האזורי היה מוצא את דרכו אליו; והוא אותת מצוקה.

במסגרת התכנית של האו"ם כונסה בשנת 1975 ועידת ברצלונה, ובה השתתפו כל מדינות הים התיכון (להוציא את אלבניה) והן חתמו על אמנה ובה חמישה פרוטוקולים ביצועיים. האמנה מהווה מסגרת משפטית וחוקית לביצוע תכנית הפעולה האופרטיבית לים התיכון (The Mediterranean Action Plan - MAP).

באפריל 1978 אשררה מדינת ישראל את האמנה להגנה על הים התיכון מפני זיהום (Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution). אמנה זו תוקנה, וביוני 1995 הייתה לאמנה לשמירה על הסביבה הימית וחופי הים התיכון (Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean). את התיקון לאמנה אשררה ישראל בשנת 2005.

אמנת ברצלונה קבעה תקנים מחמירים במטרה לאפשר פיקוח על מצב הים התיכון, היא אסרה על דליפת דלק והגבילה הטלת פסולת וזיהום של ביוב שמקורו ביבשה. האמנה חייבה את המדינות החתומות עליה לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי לצמצם את זיהום הים ולהגן על הסביבה הימית.

כתוצאה מהתחייבותה של ישראל לאמנה, בשנות השמונים של המאה העשרים הועברה שורה של חוקים ותקנות, נוסף על תיקונים שתוקנו בשנת 1971 לחוק המים. הבעיה האמתית הייתה היעדר תקציב לביצוע החוקים ולאכיפתם, והיא נפתרה באופן חלקי עם העברת הפקודה למניעת זיהום מי ים בשמן [נוסח חדש], תש"ם-1980, שכללה בתוכה הוראה להקמת קרן עצמאית למניעת זיהום, וההכנסות אליה הגיעו מההיטלים ומהקנסות שנלוו לחוק.

נדרשים לאוזון

בנובמבר 1987 חתמו 46 מדינות, ובתוכן ישראל, על פרוטוקול מונטראול, הנוגע לחומרים הפוגעים בשכבת האוזון. בפרוטוקול זה יש דרישה להפחתת ייצור וצריכה של חומרים המכלים את שכבת האוזון וקביעת סנקציות על מדינות שלא יהיו שותפות לו. ישראל אשררה את הפרוטוקול בשנת 1992, ובמסגרת התחייבויותיה הכין המשרד להגנת הסביבה חמש שנים לאחר מכן דיווח על צריכת חומרים המכלים את שכבת האוזון. כמו כן נוסחו תקנות החומרים המסוכנים, תשס"ד-2004.

'פסגת כדור הארץ' (Earth Summit) - אמנת האקלים
בנובמבר 1996 חתמה ישראל על אמנה שנוסחה ביוני 1992 באחת הוועידות החשובות בנושא בריו דה ז'נרו בברזיל (להרחבה ראו המאמר: 'סביבתנות'). הוועידה ידועה בשם 'פסגת כדור הארץ' או כנס האומות המאוחדות לסביבה ולפיתוח (United Nations Conference on Environment and Development - UNCED), ובמהלכה נוסחה אמנת מסגרת בדבר שינוי האקלים (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCC) המכונה אמנת האקלים.

דרישות האמנה הצטמצמו לאיסוף מידע על האקלים, למחקר ולהגברת מודעות, והמדינות התחייבו לפעול למען ייצוב הריכוז של גזי החממה באטמוספרה, אך לא ניתנו הוראות אופרטיביות: המדינות נדרשו לרשום את מקורות הפליטה בגבולותיהן ולאמץ מדיניות להקטנת הנזקים. אמנה זו מסווגת את המדינות החברות בה למדינות 'מפותחות', שתרומתן לפליטת גזי החממה גבוהה יותר ולהן יש גם יכולות כלכליות ומוסדיות לטפל בבעיה, ולמדינות 'מתפתחות', ובתוכן ישראל.

באמנה נקבעו שני עקרונות:

• עקרון הזהירות (Precautionary Principle) קובע כי למרות האי-ודאות המדעית בעניין אפקט החממה והשלכותיו יש לפעול להקטנת נזקיו.
• עקרון האחריות המשותפת אך הנבדלת (Common but Differentiated Responsibilities) קובע כי האחריות למלחמה נגד התחממות כדור הארץ משותפת לכל המדינות, אך על המדינות המפותחות מוטלת אחריות מוגברת בשל היותן התורמות העיקריות לפליטות גזי החממה.

בשנת 1997 פעל המשרד לאיכות הסביבה במסגרת אמנת האקלים במישורים אחדים:

• כתיבת דוח על גזי החממה הנפלטים במדינה ועל דרכי הרחקתם מהאטמוספרה. 
• הקמת צוות בין-משרדי לגיבוש המדיניות של ישראל בנושא גזי חממה. 
• יצירת מסמך מדיניות בנושא הפחתת הפליטות של גזי החממה וייעול השימוש באנרגייה.

ועידת קיוטו - הפחתת הפליטה של גזי חממה
בשנת 1998 חתמה ישראל על פרוטוקול קיוטו, ובפברואר 2004 היא חתמה על אישורו. הפרוטוקול הופק בכנס שנערך בדצמבר 1997 בקיוטו שביפן, והוא מוכר בשם ועידת קיוטו (ראו המאמר: 'סביבתנות'). מטרת הוועידה הייתה לקבוע פרוטוקול מחייב לצמצום הפליטה של ששת גזי החממה העיקריים אל האטמוספרה. הפרוטוקול דרש הפחתה בפליטת גזי החממה, ולכל מדינה נקבעה מכסת הפחתה יחסית: למדינות האיחוד האירופי 8%, לארצות הברית 7%, ליפן 6% וכו'.

כאמור, על פי הגדרות אמנת האקלים ישראל אינה מדינה מפותחת ועל כן אינה מחויבת להגבלותיה המעשיות. למרות זאת המשרד להגנת הסביבה בישראל מעוניין לאמץ את היעדים להפחתת הפליטה. בימים אלו יהיה מעניין לעקוב אחרי ההשלכות של צירוף ישראל ל-OECD על מחויבויותיה לאמנת קיוטו.

דוח הצללים
לקראת ועידת יוהנסבורג ב-2002 יזם ארגון 'ידידי כדור הארץ המזרח התיכון' את כתיבת דוח הצללים בתור חלופה לדוח שהכינה ממשלת ישראל. תחת רעיון זה התאגדה קואליציה של ארגונים סביבתיים וחברתיים שבחנה את התקדמותה של ישראל ביישום הבנות אג'נדה 21 (ראו המאמר: 'סביבתנות'). התובנות שהתקבלו מהדוח היו שאמנם בישראל קיימת כמות רבה של ידע, אך אין היא מיתרגמת לכדי מודעות סביבתית ומדיניות, פעמים רבות בשל חסמים פוליטיים וביורוקרטיים, היות שבישראל משקלם של הערכים לפיתוח הסביבה רב ממשקלם של הערכים לשמירה על הסביבה. גם הדוח של ממשלת ישראל זיהה כשלים רבים בעניין ולא נמנע מביקורת, אך הנקודה החשובה שדוח הצללים מאיר היא היעדרה של נכונות משמעותית לפתור את הכשלים.

חקיקה ירוקה

מלבד החקיקה בישראל בתגובה לוועדות בין-לאומיות יש שורה של חוקים סביבתיים שהצטברו עם השנים. מבחינה חוקית, פקודת הנזיקין משנת 1944 הייתה הבסיס למרבית תביעות הציבור בנושאי איכות הסביבה, ושנות התשעים הביאו עמן עבודה פרלמנטרית מוגברת בנושא והרחיבו את מגוון החוקים הסביבתיים. מאמציה של ישראל בהפחתת הזיהום, על פי המתחייב מהאמנוֹת, ובשמירה על הטבע מתרכזים בנושאים אחדים: ניהול פסולת, מִחזור, עידוד אנרגייה חלופית ושמירה על ערכי הטבע ועל החופים.

ניהול פסולת
מאפיין בולט של חברה המתנהגת על פי אמות מידה מערביות הוא כמות הצריכה שלה. צריכה מוגברת מייצרת פסולת מוגברת, שכן חידוש מלאי המוצרים שכיח יותר משיקום וחידוש של מוצרים ישנים. יש כמה דרכי התמודדות עם פסולת מוצקה (בסדר עדיפות יורד): צמצום המקור, מחזור, שימוש חוזר, שרפה, הטמנה. יתרונותיה של שיטת המחזור הם בסיועה להפחתת זיהום האוויר, לחיסכון באנרגייה, להפחתת הנזק שנגרם מאתרי הטמנה ולשמירה על משאבי טבע, כמו יערות.

מדיניות המחזור מקובלת במערב אירופה, ואילו בישראל הניסיון הראשוני ליישם מדיניות מחזור נתקל בקשיים רבים - הצעת החוק הראשונה בסוף שנות השמונים הייתה בסיסית מאוד ובלא כלים מסייעים, ונכללו בה חוק הפיקדון והחובה לקלוט חזרה אריזות. החוק נתקע במשך כמה שנים במבוכי הביורוקרטיה עד לקבלתו בשנת 1993. מאז נחקק החוק יש עלייה בשיעור מחזור הפסולת, מ-6% בשנת 1995 עד 23% בשנת 2005. למרות העלייה הניכרת בשיעור הפסולת הממוחזרת בישראל, חשוב לציין כי במדינות שווייץ, הולנד ויפן 12%-19% בלבד מכלל הפסולת מוטמנים, וכל השאר ממוחזר.

אפשר למנות גורמים אחדים לעלייה במחזור:

• סגירתם של עשרות אתרי פסולת לא מוסדרים.
• הקמת מפעלי מיון של פסולת.
• העברת האחריות על הטיפול בפסולת לרשויות המקומיות, על פי חוק איסוף ופינוי פסולת למחזור, תשנ"ג-1993.
• תיקון תקנה הקובעת שכל רשות מחויבת למחזר אחוז מסוים של פסולת (תקנות איסוף ופינוי פסולת למחזור [חובת פינוי פסולת למחזור], תשנ"ח-1998).
• בשנת 1999 נרשמה התקדמות נוספת במשימת המחזור, כאשר חוק הפיקדון על מכלי משקה, תשנ"ט-1999, נכנס לתוקפו, ועליו נוספו תקנות נלוות משנת 2001. (להרחבה על חוק הפיקדון ראו המאמר 'איכות הסביבה ומנגנוני השלטון - חוק הפיקדון כמשל').

עם זאת, רוב הפסולת בישראל מוטמנת, ושיטת ההטמנה מעמידה את הקרקע והמים בסכנת זיהום. כדי להביא לשינוי בתחום היה צריך לא רק לעודד את המחזור, אלא גם להפוך את ההטמנה (שהיא האפשרות הזולה ביותר) ללא כדאית. לשם כך חוקק חוק שמירת הניקיון (תיקון מס' 9), תשס"ז-2007, הקובע היטלים כספיים על הטמנת פסולת מוצקה. ההיטל הוא על מפעיל האתר וסכומו נקבע לפי משקלה של הפסולת. ניסיון בדרך דומה לצמצום ההטמנה מיושם גם במדינות אחרות.

המגמה להפחתת הפסולת המוטמנת באה לידי ביטוי גם בחוק לסילוק ומחזור צמיגים, תשס"ז-2007, שנכנס לתוקף ב-1 ביולי 2007. מטרת החוק היא להסדיר את סילוק הצמיגים ומחזורם באופן שיבטיח הגנה על הסביבה. החוק אמור למנוע שרפה לא מבוקרת של צמיגים ולצמצם את היקפי הטמנתם באתרי פסולת, על ידי איסור על הטמנת צמיגים שלמים, חתוכים או גרוסים באתרים לסילוק פסולת או בכל מקום אחר. יצרנים ויבואנים של צמיגים אחראים לסילוק צמיגים משומשים ולמחזורם, והיעד הוא שמיולי 2012 ימוחזרו בכל שנה 85% מהצמיגים. כנגד יצרנים ויבואנים שלא יעמדו ביעדי הסילוק או המחזור יינקטו אמצעי ענישה כספיים. התמודדות דומה עם בעיית הצמיגים שיצאו מכלל שימוש יש במדינות רבות באירופה.

הרוח והחושך והמים - אנרגייה מתחדשת
עוד דרך לצמצם את זיהום האוויר היא החלפת מקורות האנרגייה במקורות של אנרגייה מתחדשת ובמעבר להפקת חשמל מאנרגיות שאינן מתכלות - שמש, רוח ומים. פתרונות מסוג זה עדיין עושים את צעדיהם הראשונים בישראל, אך כבר התקבלה החלטה בממשלה המעודדת מַעבר לשימוש באנרגייה מתחדשת.

החלטה מס' 2664 של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי כלכלי) מ-4 בנובמבר 2002 הציבה לעצמה מטרה לעודד הקמה של תחנות כוח לייצור חשמל מאנרגייה מתחדשת, כדי שמשנת 2007 ואילך יופקו 2% מהחשמל ממקורות אנרגייה מתחדשת, שיעור שיעלה באחוז בכל שש שנים. אולם בפועל פחות מאחוז אחד מהחשמל בישראל מופק היום מאנרגייה חלופית.

כדי לסייע ביישום מדיניות זו, במשרדי הממשלה עובדים על תקנות בנושא:

• משרד התשתיות הלאומיות פועל לתיקון תקנות לייצור חשמל מאנרגייה חלופית, ולפיהן חברת החשמל תחויב לרכוש את החשמל המיוצר מאנרגייה חלופית.
• ביזור של ייצור החשמל, כך שאנשים פרטיים יוכלו להפיק חשמל בעצמם ולחבר את המתקנים שלהם לרשת החשמל הביתית.
• הסדרת אופן התשלום ליצרני חשמל מאנרגייה חלופית.
  עם זאת, העבודה בנושא מתבצעת באיטיות.

למי שייך חוף הים?
הדוגמה הטובה והעדכנית ביותר לחקיקה בנושא הרביעי, שעניינה שמירה על ערכי הטבע, גלומה במאבק על חופי הארץ. לישראל רצועת חוף של 190 ק"מ הנושק לים התיכון, ולאורכו שוכנים כ-70% מאוכלוסיית המדינה. בשנת 1970 התחילה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להכין תכנית מתאר לניהול הפיתוח באזור החוף, ובשנת 1983 אישרה הממשלה את התכנית. נקודה מרכזית בה הייתה איסור על בנייה במרחק של מאה מטרים מהחוף. אולם התכנית, שכללה בתוכה את המרינות, לא הצליחה למנוע את השחתת החוף מגידולן המהיר. מאבק עיקש של ארגונים סביבתיים הוביל לחוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004, שנועד להגן על רצועת החוף ולאסור על בנייה ברצועה של 300 מטרים מהחוף (במקומות שטרם אושרו בהם תכניות בנייה). החוק נועד גם לאפשר גישה חופשית לכול, אלא שביצועו היה סבוך יותר מאחר שחלקים נרחבים של רצועת החוף כבר נחסמו.

בשנים האחרונות אנו עדים להתפתחויות חשובות בתחום השמירה על הסביבה, הרבה בזכות פעילות עקיבה של ארגוני סביבה ומודעות גוברת והולכת לעניין בעולם כולו.

לקראת סיום כדאי למנות עוד שינויים בישראל בתחום זה:

• הסבת תחנת הכוח ברידינג לשימוש בגז טבעי.
• החלטה על הקמת פארק איילון.
• ביטול התכנית לבניית מרינה ובניינים על חוף הגולשים בבת גלים.
• העברת חוק אוויר נקי בקריאה ראשונה.
• אישור חוק המסדיר את נושא האנטנות הסלולריות.
• ביטול תכנית מכרות הפוספטים בנגב.
• קביעת לוח זמנים להוצאת כלובי הדגים ממפרץ אילת.

כל השינויים האחרונים משאירים מקום לאופטימיות זהירה, ובעיקר הם מלמדים כי איכות הסביבה כבר איננה בגדר מותר הנדחק לשולי המדיניות - היא מפלסת את דרכה, לאט אבל בטוח, אל השיח הציבורי ומתעצבת להיות זכות בסיסית, וחובה מוסרית.

מקורות

טל, אלון, 2002. הסביבה בישראל: משאבי טבע, משברים, מאבקים ומדיניות - מראשית הציונות ועד המאה ה-21, תל אביב: הקיבוץ המאוחד.

טל, אורי, ואדוארד קורצנשטיין, 2006. 'מיחזור צמיגים: אחריות יבואני כלי רכב', ירושלים: מרכז מחקר ומידע של הכנסת:
http://www.knesset.gov.il/mmm/doc.asp?doc=m01606&type=pdf

מי עמי, נעמי, 2007. 'מיחזור נייר: סקירה משווה', ירושלים: מרכז מחקר ומידע של הכנסת:
http://www.knesset.gov.il/mmm/doc.asp?doc=m01762&type=pdf

נתן, גלעד, 2006. 'היטלי הטמנת פסולת: סקירה משווה', ירושלים: מרכז מחקר ומידע של הכנסת: http://www.knesset.gov.il/mmm/data/docs/m01496.doc

רונן, יניב, 2007. 'יצור חשמל מאנרגיה חלופית בישראל', ירושלים: מרכז מחקר ומידע של הכנסת:
http://www.knesset.gov.il/mmm/data/docs/m01650.doc

אמנות בין-לאומיות בנושא אפקט החממה, אתר המשרד להגנת הסביבה: http://www.environment.gov.il/Enviroment/bin/en.jsp?enPage=BlankPage&enDisplay=view&enDispWhat=
Zone&enDispWho=air_greenhouse&enZone=air_greenhouse

אמנות בין-לאומיות בנושא האוזון, אתר המשרד להגנת הסביבה:
http://www.sviva.gov.il/Enviroment/bin/en.jsp?enPage=BlankPage&enDisplay=
view&enDispWhat=Object&enDispWho=Articals^l3039&enZone=air_ozone

אמנת מרפול 73/78 למניעת זיהום ים מכלי שיט:
http://www.sviva.gov.il/Enviroment/bin/en.jsp?enPage=
BlankPage&enDisplay=view&enDispWhat=Object&enDispWho=
Articals^l290&enZone=convention_sea

אמנת ברצלונה לשמירה על הסביבה הימית וחופי הים התיכון:
http://www.sviva.gov.il/Enviroment/bin/en.jsp?enPage=
BlankPage&enDisplay=view&enDispWhat=Object&enDispWho=
Articals^l1614&enZone=convention_barcelona

סיכום ההישגים הסביבתיים מהשנים האחרונות:
http://www.sviva.net/filesystem/htzikosmkeanaor2006.doc

חקיקה בנושאי סביבה:
http://www.sviva.gov.il/Enviroment/bin/en.jsp?enPage=BlankPage&enDisplay=
view&enDispWhat=Zone&enDispWho=law&enZone=la