האיחוד האירופי: "מועדון חברים"

בינואר 2009 התכנסו ראשי המדינות החברות באיחוד האירופי כדי להחליט כיצד להתמודדות עם המשבר הכלכלי ההולך ומחריף (להרחבה על התמודדות המדינות עם המשבר הכלכלי ראו המאמר איחוד כלכלי באירופה). אנגלה מרקל וניקולא סרקוזי, ראשי שתיים מן המדינות החזקות באיחוד האירופי מבחינה פוליטית וכלכלית, טענו שבראש סדר היום נמצא המשבר הכלכלי ולכן יש להפסיק את תהליך הרחבתו של האיחוד האירופי עד תום המשבר. עם סיומו של המשבר, כך הוצע, יוכל האיחוד לבחון מחדש את אפשרויות ההרחבה הניצבות בפניו.

מבוא

מפת האיחוד האירופי. סגול - מדינה חברה באיחוד האירופי; ורוד - מדינה מועמדת להצטרפות. מקור: ויקיפדיה

בינואר 2009 התכנסו ראשי המדינות החברות באיחוד האירופי כדי להחליט כיצד להתמודדות עם המשבר הכלכלי ההולך ומחריף (להרחבה על התמודדות המדינות עם המשבר הכלכלי ראו המאמר איחוד כלכלי באירופה). אנגלה מרקל וניקולא סרקוזי, ראשי שתיים מן המדינות החזקות באיחוד האירופי מבחינה פוליטית וכלכלית, טענו שבראש סדר היום נמצא המשבר הכלכלי ולכן יש להפסיק את תהליך הרחבתו של האיחוד האירופי עד תום המשבר. עם סיומו של המשבר, כך הוצע, יוכל האיחוד לבחון מחדש את אפשרויות ההרחבה הניצבות בפניו. 

ההנחה הרווחת  היא שטענה זו אינה פועל יוצא של המשבר הכלכלי הנוכחי, אלא שהמדינות החזקות שואפות זה מכבר להגביל את תהליך הרחבתה של אירופה וניצלו את המומנטום כדי להביא לעצירת התהליך. אם טענה זו נכונה ואם לאו, עדיין עולה השאלה - האם ומתי יצטרפו מדינות חדשות לאיחוד האירופי?

תנאי קבלה

אמנת האיחוד האירופי (Treaty on European Union) מציינת את כיבוד עקרונות החירות, הדמוקרטיה, זכויות האדם, חירויות היסוד ושלטון החוק כתנאי הראשוני להגשת מועמדות להצטרפות לאיחוד האירופי. אולם לא די בכך שכן כדי שמדינה תהיה מועמדת להצטרפות, עליה להוכיח את יכולתה לתפקד כחברה מלאה באיחוד; משמע לזכות בתמיכה רחבה של אזרחי המדינה ולהתאים את התחום הפוליטי, המשפטי והטכני לסטנדרטים ולנורמות שבבסיס האיחוד האירופי.
 
הגשת הבקשה להצטרף לאיחוד האירופי היא תחילתו של תהליך ארוך. המשכו של התהליך תלוי בקיומן של מטרות משותפות בין שני הצדדים, ובסופו תוענק למדינה - או לא תוענק לה - בקשת הצטרפות רשמית. בשנת 1993  התקיימה ועידת האיחוד האירופי בקופנהגן: על רקע ניצני ההרחבה החמישית למרכז אירופה ולמזרחה הוגדרו שלושה תנאים בסיסיים שכל מדינה מועמדת צריכה לעמוד בהם:

• קיום מוסדות יציבים המבטיחים דמוקרטיה, שלטון חוק, זכויות אדם ומתן כבוד והגנה למיעוטים;
• קיום כלכלת שוק מתפקדת, וכן יכולת להתמודד עם לחצי תחרות וכוחות שוק בתוך האיחוד האירופי;
• יכולת להתחייב לחובות החברות באיחוד. כלומר יכולת עמידה במטרות הפוליטיות, הכלכליות וההומניטריות של האיחוד.

תהליך קבלה לאיחוד

כאמור תהליך הקבלה לאיחוד האירופי הוא תהליך ארוך למדי הנמשך בממוצע כעשור, והוא כולל שלבים מספר:

• הגשת מועמדות - הממשלה המייצגת את המדינה מגישה בקשה להיות חברה באיחוד.
• חוות דעת של הנציבות  (Commission) - הנציבות בוחנת אם המדינה עומדת בקריטריונים אשר הוצגו לעיל. כמו כן היא בוחנת את התאמת הרגולציה של השוק הכלכלי, של התשתית המשפטית ושל המנהל הציבורי של המדינה המועמדת להצטרף לאיחוד.
  בסיום חוות הדעת הנציבות נוקבת בפרק הזמן המשוער שיידרש למדינה המועמדת להתאים את עצמה לתנאי הקבלה ומציינת את הנושאים שיעמדו במוקד המשא ומתן בין המדינה לאיחוד.
• אישור מועצת אירופה (The Council of the European Union) - אם חוות הדעת של הנציבות היא חיובית, בקשת המדינה להצטרפות מועברת לידי המועצה והיא צריכה לאשר פה אחד את הבקשה.
• משא ומתן - המדינה המועמדת מקבלת את רשימת הדרישות שעליה לעמוד בהן כדי להצטרף. למדינה יש שלוש אפשרויות: לקבל את רשימת הדרישות, לדחות אותה ולהביא בכך לביטול מועמדותה או לבקש לשאת ולתת על חלק מן הדרישות או כדי לזכות בתקופת התאקלמות. אם המדינה בוחרת באפשרות האחרונה, עליה לנמק מדוע היא זקוקה לתקופת התאקלמות או להקלה מסוימת באחת הדרישות.
• חקיקה ואישור הצטרפות - מצד האיחוד האירופי נדרש אישור פה אחד של המועצה האירופית ואישור ברוב מוחלט של חברי הפרלמנט האירופי. בנוסף, כל מדינה חברה באיחוד צריכה לאשרר את ההסכם במסגרת פנימית, ועל המדינה המועמדת לאשרר את ההסכם באמצעות משאל עם או חקיקה בפרלמנט.

מי הצטרפה מתי?

שנת הצטרפות	מי הצטרף
1951	בלגיה, גרמניה, צרפת, איטליה, לוקסמבורג והולנד  - הקימו את קהילת הפחם והפלדה (European coal and Steel Community)
הרחבה ראשונה: שנת 1973	הצטרפו בריטניה, דנמרק ואירלנד
הרחבה שנייה: שנת 1981	יוון הצטרפה
הרחבה שלישית: בשנת 1986	הצטרפו ספרד ופורטוגל
הרחבה רביעית: בשנת 1995	הצטרפו אוסטריה, פינלנד ושוודיה
הרחבה חמישית: שנת 2004	החלה "ההרחבה מזרחה" והצטרפו צ'כיה, אסטוניה, קפריסין, לטביה, ליטא, הונגריה, מלטה, פולין, סלובקיה וסלובניה
שנת 2007	הצטרפו רומניה ובולגריה

אפשר להצביע על דפוס הרחבה להצטרפות המדינות השונות לאיחוד האירופי: במרבית הפעמים המדינות המצטרפות שייכות לקבוצת מדינות שיש ביניהן דמיון הן מבחינה כלכלית, הן מבחינה תרבותית והן מן הבחינה הגאוגרפית. הסיבה העיקרית לכך נובעת מהעובדה שהנציבות מעדיפה לפשט את מורכבות התהליך ולנהל משא ומתן עם מדינות הדומות באופיין.

מועמדות וסיכויים

ישנן חמש מדינות במעמד של "מועמדות פוטנציאליות" להצטרפות לאיחוד האירופי: סרביה, אלבניה, מונטנגרו, בוסניה הרצגובינה וקוסובו. מערכת היחסים בין מדינות אלו ממערב חבל הבלקן ובין האיחוד האירופי עוגנה במסגרת "הצהרת הוועידה המשותפת למדינות האיחוד האירופי ומדינות הבלקן", 2003
(EU-Western Balkans Summit - Declaration, AKA Thessaloniki European Council) .

כאמור אפשרות הצטרפותן של מדינות אלו עודנה נבחנת, אולם לדעת האיחוד  יהפכו המדינות הללו לחברות ברגע שתהיינה מוכנות לכך. מערכת היחסים בין שני הצדדים מתנהלת בפורום האיחוד האירופי - מדינות מערב חבל הבלקן, ובמסגרתו דנים בשיתוף פעולה אפשרי במגוון תחומים שמטרתם העיקרית היא שיקום, חיזוק וייצוב של מדינות הבלקן. הרפורמות מתמקדות בין השאר בייצוב הדמוקרטיה וחיזוקה; בשיקום הכלכלה וייצובה; בפיתוח החברה האזרחית;  בעידוד שיתוף פעולה אזורי בין המדינות. נכון לעכשיו המדינות מודעות לעובדה שנכונה עוד עבודה רבה וכי עליהן ליישם רפורמות נוספות בשלל תחומים בטרם יזכו למועמדות המיוחלת.

באשר למועמדות קונקרטית, שלוש מדינות נמצאות בשלבים שונים של משא ומתן בנוגע להצטרפות לאיחוד האירופי, גם הן חלק מחבל הבלקן -  תורכיה, קרואטיה ורפובליקת מקדוניה היוגוסלבית לשעבר.

המשא ומתן עם קרואטיה נפתח רשמית באוקטובר 2005. ההנחה הרווחת הייתה שקרואטיה תהיה המדינה הבאה להצטרף לאיחוד אחרי רומניה ובולגריה, והצפי היה שזה יתרחש כבר בשנת 2009. אמנם בהשוואה לשאר המדינות קרואטיה נמצאת במצב מתקדם, אולם למותר לציין שקרואטיה לא תצטרף לאיחוד בקרוב. הנחה זו מסתמכת הן על הקריאות שהזכרנו נגד צירופה של מדינה חדשה והן על העובדה שישנם עדיין תחומים שבהם עליה להעמיק את הרפורמות, והבולט בהם הוא מערכת היחסים הסבוכה שלה עם סרביה.

רפובליקת מקדוניה היוגוסלבית לשעבר מועמדת להצטרף לאיחוד האירופי בשנת 2005. אולם חרף תקוותיה טרם החל עמה המשא ומתן, בעיקר משום שעליה לערוך רפורמות פוליטיות מהותיות ובהן: הגברת הדיאלוג ושיתוף הפעולה בין המפלגות השונות, יישום חקיקה למיגור השחיתות, רפורמות בתחום המשפט והמנהל הציבורי ורפורמות בתחום הכלכלה אשר יגבירו את השקיפות ויעודדו את התחרותיות. כמו כן ביוני 2008 נערכו במקדוניה בחירות אשר לא עמדו בסטנדרטים שהציב האיחוד האירופי, והדבר פגע בסיכוייה להתחיל במשא ומתן בזמן הקרוב.

 תורכיה - מועמדת יוצאת דופן

מערכת היחסים בין תורכיה לאיחוד האירופי היא מערכת יחסים סבוכה המושפעת לא אחת ממאפייניה הייחודיים של תורכיה - מדינה מוסלמית השואפת להיות חלק אינטגרלי מאירופה.  

תורכיה הגישה בקשה לחברות בשנת 1987, אולם שלא במפתיע דחתה הנציבות את בקשתה בנימוק שהקהילה מעדיפה להדק קודם את קשריה עם "מדינות קרובות יותר" (קרי המדינות שהצטרפו במסגרת ההרחבה הרביעית). נוסף על כך ציינה הנציבות קיומם של הבדלים כלכליים פוליטיים וחברתיים בין תורכיה למדינות האיחוד שאינם מאפשרים לצרפה. במקום זאת הוצעה לתורכיה חבילה מקיפה של אמצעים כלכליים, מסחריים ופוליטיים שמטרתם לשפר את יחסי תורכיה עם הקהילה האירופית.

גם הקריטריונים שנוסחו בוועידת קופנהגן הקשו על ניסיונה של תורכיה  להצטרף לאיחוד, שכן הם העלו את רף החברות בעקבות הוספה של קריטריונים פוליטיים שהדגישו את חולשותיה של תורכיה לעומת מדינות אחרות. אי לכך היא עדיין לא נחשבה כמועמדת, ובשנת 1997 במסגרת ועידת לוקסמבורג חלה הידרדרות  ביחסיה של תורכיה עם האיחוד לאחר שהודיע האיחוד על הצטרפותן העתידית של מדינות מזרח אירופה אך לא של תורכיה. בשנת 1999 השתפרה מערכת היחסים בעקבות הצהרת האיחוד -  במסגרת ועידת הלסינקי - שתורכיה רשאית להצטרף לרשימת המדינות המועמדות לחברות. במהלך השנים ננקטו צעדים הדדיים לקירוב בין הצדדים, ובשנת 2005 נפתח המשא ומתן בין תורכיה לאיחוד האירופי.

אולם הצטרפותה של תורכיה עודנה רחוקה. המשא ומתן בין שני הצדדים ידע עליות ומורדות בארבע השנים האחרונות, ולמעשה מתוך 35 הקריטריונים לקבלה לאיחוד נידונו עשרה קריטריונים בלבד, ורק באחד מהם נמצאה הסכמה בין הצדדים. הנושאים המרכזיים השנויים במחלוקת הם:

• הסוגיה הקפריסאית - האיחוד האירופי דורש מתורכיה להכיר בקפריסין, להוציא את כוחותיה מהאי, להסיר את החרם הכלכלי שהטילה עליו ולפתוח את נמלי הים והאוויר שלה לכלי שיט וטייס מקפריסין. התורכים מתנגדים לכך, ועדיין לא כוננו יחסים דיפלומטיים עם קפריסין.
• חופש הביטוי - תורכיה עדיין אינה עומדת בסטנדרטים של מדינה דמוקרטית ואינה מכבדת במלואו את חופש הביטוי לרבות חופש העיתונות. גם בשנים האחרונות, כאשר תורכיה ביצעה מקצה שיפורים כדי להצטרף לאיחוד, עדיין הועמדו לדין עיתונאים, אינטלקטואלים ופעילי זכויות אדם בגין "התבטאויות המעליבות את האומה התורכית ואת הלאום התורכי". כמו כן יש לציין שתורכיה עדיין אינה מוכנה לנהל דיון פתוח בנוגע לג'נוסייד הארמני ועדיין לא כוננה יחסים דיפלומטיים עם ארמניה.
• חופש הדת - בתורכיה יש מתח רב בין החילוניות לאסלאם. מתח זה עלול להוביל להתנגשות בין מפלגות אסלאמיות, כגון המפלגה השלטת היום, ובין בית המשפט העליון והצבא הרואים את עצמם כמגני החילוניות, כפי שקרה בעבר (להרחבה ראו: הבחירות בתורכיה: ניצחון לאסלאם או הבעת אמון לראש הממשלה ארדואן?). ברוחו של אתאטורק, החוקה הטורקית מגדירה את החילוניות כעיקרון הבסיסי של האומה ואוסרת על כל ניסיון לשנות את האופי החילוני של המדינה. על רקע זה האיחוד האירופי מפציר בתורכיה לאפשר את חופש הדת ולהשקיע את מיטב מאמציה במניעת הפליה, חוסר סובלנות ומעשי אלימות.
• זכויות מיעוטים - תורכיה עדיין אינה מעניקה זכויות מיעוט ראויות למיעוט הכורדי במדינה. למעשה רק בשנת 2002 בוטל האיסור על שידור, חינוך ופעילויות תרבותיות בשפה הכורדית.

הייחודיות של המקרה התורכי אינה מתמצית רק בזה, שכן בשני הצדדים נשמעים קולות התנגדות לצירופה של תורכיה לאיחוד: סקרי דעת קהל בתורכיה מראים כי כ-40% מהצעירים בתורכיה מתנגדים להצטרפותה לאיחוד. גם בצד האירופי אין תמימות דעים בסוגיה - מחד גיסא ישנן מדינות המאמינות שצירופה של תורכיה יעניק לאיחוד תפקיד מכריע בשמירה על יציבותו של החלק המזרחי של המזרח התיכון; ומאידך גיסא ישנן מדינות שאינן תומכות בהצטרפותה - לא רק בשל הפערים הרבים אשר נידונו לעיל, אלא גם על רקע האסלאמיזציה הגואה גם כך במדינות אירופה (להרחבה ראו: מוסלמים באירופה: דו-קיום או התנגשות הציביליזציות?).

לפיכך אם תצטרף תורכיה לאיחוד האירופי יחולו שינויים מהותיים נוספים - לא רק במוסדותיה ובאופן פעולתה של תורכיה, אלא גם במוסדותיו ובאופיו של האיחוד האירופי. בשל כך אין ספק שיעבור עוד זמן רב עד שאכן תתקבל תורכיה כחברה מלאה באיחוד האירופי, אם בכלל יתרחש הדבר.

סיכום

תמונת המצב אשר תוארה ממחישה היטב את הקשיים הרבים הניצבים בפני המדינות השואפות להצטרף לאיחוד האירופי. לכל מדינה מאפייניה הייחודיים, ובהתאם לכך היא ניצבת בפני אתגרים משלה ונמצאת בשלב אחר בדרכה לזכות - או לא לזכות - בחברות באיחוד האירופי. גם המשבר הכלכלי הנוכחי אינו תורם לסיכויי כניסתן של המדינות, שכן הוא מוביל את האיחוד האירופי לשקול מחדש את מדיניות ההתרחבות שלו. אי לכך ימים יגידו אם ומתי יצליחו המדינות לבצע את הרפורמות הנדרשות מהן, וכן אם דלתה של אירופה תהיה עדיין פתוחה לקראתן.

מקורות

בודוני, רונן, 'האם האיחוד האירופי שם את צירוף טורקיה במקפיא?, אתר Ynet, 13 ביוני 2005:
www.ynet.co.il/articles/1,7340,L-3098383,00.html

לסלוי, אוהד, 'כרטיס הכניסה לאיחוד האירופי', פרלמנט 46, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2004
קניג, עופר, 'הבחירות בתורכיה: ניצחון לאסלאם או הבעת אמון לראש הממשלה ארדואן?', אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 12 באוקטובר 2008

קניג, עופר, 'לא לחוקה! כן להמשך האיחוד?', פרלמנט 48, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005

'טורקיה: האיחוד האירופי קטנוני וחסר מעוף', אתר Ynet, 1 ביולי 2007:
www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-3419690,00.html

'נפתחו הדיונים לצירוף טורקיה לאיחוד האירופי', אתר Ynet, 13 ביוני 2006:
www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-3262170,00.html

אתר משלחת הנציבות האירופית למדינת ישראל:
www.delisr.ec.europa.eu/hebrew

'Europe@Risk: A report by the Global Risk Network', World Economic Forum, November 2006:  http://www.weforum.org/pdf/CSI/Europe@Risk.pdf

European Commission Enlargement: http://ec.europa.eu/enlargement/index_en.htm
"EU-Croatia Relations", EurActive, July 25, 2008:
www.euractiv.com/en/enlargement/eu-croatia-relations/article-129605

EU-Turkey Negotiations", EurActive, October 3, 2005:
www.euractiv.com/en/enlargement/eu-turkey-negotiations/article-145219

Vucheva, Elista, "Barroso Hopeful of Progress on EU-Turkey Talks", Euobserver.com, March 26, 2009:
http://euobserver.com/15/27857

Vucheva, Elista, "France, Germany Remain Cool on EU Enlargement", Euobserver.com, March 30, 2009:
http://euobserver.com/15/27869

Vucheva, Elista, "Macedonia Unlikely to Start EU Talks this Year", Euobserver.com, October 20, 2008:
http://euobserver.com/?aid=26964

Toaks, Sule, 2007. "Turkish-EU Relations in the Framework of Protection of Minorities and Minority Rights: Challenges and Prospects|, in: Nimrod Goren & Amikam Nachmani (eds.), The Importance of Being European: Turkey, the EU & the Middle East, Jerusalem: The Hebrew University of Jerusalem - The European Forum at the Hebrew University.