שינויים במעמדו של השלטון המקומי
השלטון המקומי בישראל אמון על דאגה לרווחת התושבים הנמצאים תחת שיפוטו ועל מענה לצורכיהם היום-יומיים. יש ארבע צורות של שלטון מקומי: עיריות, מועצות מקומיות, מועצות אזוריות ומועצות תעשייתיות. בישראל 72 עיריות, 125 מועצות מקומית, 54 מועצות אזוריות ושתי מועצות תעשייתיות. ההבחנה בין עירייה לבין מועצה מקומית היא גודל הרשות, ואילו מועצה אזורית היא גוף שלטוני החולש על יישובים אחדים המיוצגים במועצה על ידי ועדים מקומיים. מועצה תעשייתית כוללת בשטח שיפוטה מפעלי תעשייה בלבד ואין לה תושבים.
ראשיתה של המסגרת החוקית לשלטון המקומי הייתה בחוק העיריות העות'מני משנת 1877. בשנת 1934 שונה חוק זה, ושלטונות המנדט חוקקו את פקודת המועצות המקומיות, עוד קודם לכן ב-1921 (שהוחלפה ב-1941), ואת פקודת העיריות ב-1934. עם קום המדינה שתי הפקודות זכו לניסוח חדש והן המקור החוקי העיקרי לעבודתן של הרשויות המקומיות: פקודת העיריות (נוסח חדש) ופקודת המועצות (נוסח חדש). נוסף על כך יש שלושה צווים המסדירים את פעולות המועצות: צו המועצות המקומיות א, תשי"א-1950, כלל את רוב המועצות הגדולות וביטל את הצווים הנפרדים שהיו נהוגים בזמן המנדט; צו המועצות המקומיות ב, תשי"ג-1953, נוגע לרשויות הקטנות; וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958, המסדיר את עבודתן של מועצות אזוריות.
השלטון המקומי אמון על חיי היום-יום של התושבים. הוא אחראי לתשתית הקיומית - סלילת כבישים מקומיים, בניית ערים ותכנונן, מערכות ביוב, תברואה ומים - וגם לתשתית הסוציאלית (שירותי רווחה), שירותי החינוך, התרבות והספורט. אך סמכויותיו בתחומים אלו אינן מלאות שכן בחלק מהמקרים הרשויות המקומיות ממלאות תפקיד של 'קבלן משנה' או 'שליח'. לדוגמה, בתחום החינוך סמכויותיהן של הרשויות המקומיות בישראל מוגבלות מאוד בהשוואה למדינות אירופה: אמנם הרשות המקומית אחראית למערכת החינוך המקומית אך היא כפופה למשרד החינוך בכל הקשור למספר התלמידים בכיתות, להעסקת מורים ולתכניות לימוד. עם זאת הרשויות מטפלות גם בנושאים שאינם נמנים עם סמכויותיהן הרשמיות, כגון פיתוח כלכלי וקליטת עלייה. מנגד, בידיהן של הרשויות אין סמכויות הנוגעות לביטחון פנים ולשמירת הסדר הציבורי, ויש להן סמכויות מצומצמות בלבד בתכנון שימושי קרקע (רזין, 2003: 51).
רשות מקומית היא תאגיד שהוקם על פי חוק, ועל כן מותר לה לפעול רק בתוך מסגרות החוק, היינו אין לה סמכות לדבר חוץ מהמפורט בחוק. חריגה מהסמכויות המפורטות מכונה ultra vires (מעבר לכוחות), ופעולות שרשות פעלה מבלי להיות מוסמכת להן נפסלות. עם זאת, במסגרת הגבלה זו של הסמכויות, רשות מקומית מוסמכת לקבוע נורמות מקומיות כאשר אין נורמות ארציות בנושא. סמכות זו מתבטאת באפשרות לחוקק חוקי עזר, שהם סוג של חקיקת משנה, ותחולתו היא בתחומי השיפוט של הרשות (פקודת העיריות סעיף 250). אחד הביטויים לעקרון ה-ultra vires הוא פסילת חוקי עזר. לדוגמה, בית המשפט העליון פסל חוק עזר שאסר על פתיחת תחנת דלק בשבת משום שהרשות המקומית לא הייתה מוסמכת לאסור על כך (ע"פ 217/68, יזראמקס נ' מדינת ישראל). רשות מקומית מחוקקת את חוקי העזר כדי לאפשר את ביצועם של התפקידים שניתנו לה על פי חוק, ולפיכך אין היא רשאית לחוקק בעניינים שמחוץ לסמכויותיה (שפט ושפט, 2004: 50).
משרד הפנים אחראי על הרשויות המקומיות, ובכל תחום שהוא (חינוך, רווחה וכו') הרשויות כפופות למשרד האחראי. שר הפנים מוסמך לכונן עיריות ומועצות, לפזר מועצה נבחרת, להורות על בחירות חדשות, למנות ועדה קרואה, לשנות תחום של רשות, לבטל רשות, לאשר חוקי עזר, לאשר תקציב ולשנות אותו בעת הצורך, לאשר קבלת אשראי, חוזים, הלוואות וערבויות. סמכויותיו בולטות במיוחד בזמנים של תפקוד לקוי: הוא רשאי לנקוט צעדים מתערבים בהתאם לחומרת המצב, וההתערבות הנפוצה ביותר היא מינוי ועדה קרואה שתמלא את מקומם של ראש הרשות והמועצה. בשנת 1985 חוקַק חוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985, והוא הגביל את סמכויות הרשויות להטיל אגרות ומסים ולערוך הסכמי שכר שחורגים מהמקובל במגזר הציבורי. עם זאת, למרות הכוח הרב שיש לשר הפנים על פי החוק, הפיקוח על תפקוד הרשויות אינו יעיל ורבות מסמכויותיו אינן ממומשות (שפט ושפט, 2004: 37-39).
מבחינה היסטורית, השלטון המקומי בישראל קדם לשלטון המרכזי. רשויות מקומיות בעלות סמכויות רשמיות התהוו עוד בתקופת היישוב והתעצמו בתקופת המנדט. מכיוון שהזירה המקומית הייתה הזירה היחידה שבה יכלו היהודים ליישם שאיפות ריבוניות, השקיעו המוסדות הציוניים מאמצים רבים בחיזוקה ובטיפוחה. נוסף על כך הרשויות המקומיות שיקפו את המגוון הפוליטי שהיה בארץ, ובשונה מההנהגה הכללית מפלגות לא סוציאליסטיות זכו להזדמנות להנהיג ברמה המקומית (אלעזר, 2001: 6-8). ואולם עם קום המדינה איבד השלטון המקומי את כוחו, וענייני המדינה, בכללם גם עניינים מקומיים, רוכזו בידי השלטון המרכזי. הצטרפותם של עולים חדשים רבים חסרי ניסיון פוליטי העבירה את השליטה לפוליטיקאים מקצועיים, ושנות החמישים הסתמנו כנקודת שפל לשלטון המקומי (אלעזר, 2001: 14-15).
הנחת היסוד של הגישה הריכוזית הייתה שרק על ידה יצליח השלטון להתמודד עם האתגרים של מדינה צעירה (ביטחון, כלכלה, קליטה ועוד). גם המוסדות המפלגתיים היו חזקים מאוד באותה העת, ותנועת העבודה אחזה במוקדי כוח רבים, ובהם הכנסת, הממשלה, הסוכנות היהודית וההסתדרות הציונית, ובהדרגה גם בשלטון המקומי, שנתפס כזרוע מבצעת של השלטון המרכזי (רזין, 2003: 52-53): מוסדות המדינה הצעירה לקחו לעצמם תפקידים שהיו מסורים לפנים בידיהן של הרשויות המקומיות והחזירו אותם באמצע שנות השישים, אז החל תהליך של ביזור. הביזור שהתרחש בפועל לא זכה לביטוי רשמי בחקיקה, ונוצר פער בין המציאות לבין המסגרת החוקית (אלעזר, 2001: 34; רזין, 2003: 21).
לתהליך הביזור סייעו הגידול באוכלוסייה העירונית, שהגביר את עצמאות הערים, והתגבשותה של מנהיגות מקומית (אלעזר, 2001: 35-36). נוסף על כך המדינה החלה לפעול במסגרות רשמיות, וכך הוסדרו היחסים בין רמות השלטון ונפסקה השליטה הלא פורמלית של מוסדות המפלגה. השפעה חשובה הייתה גם לאירועים חיצוניים, לדוגמה מלחמת יום כיפור, שהיו לה השלכות מרחיקות לכת על החברה הישראלית: ירידת האמון בהנהגה הפוליטית, מעבר מערכים סוציאליסטיים לאישיים, פיצול במערכת המפלגתית - כל אלו הביאו לצמיחתה של הנהגה מקומית עצמאית (רזין, 2003: 53). התחזקותה של הפוליטיקה המקומית באה בד בבד עם הפיכתה מאידאולוגית לפרגמטית. ההשלכות של שינוי זה היו הדגשת צרכים מקומיים ולא מפלגתיים והתעצמות הכוחות המקומיים, ומרכזי המפלגות לא יכלו עוד להתעלם מהדרישות החדשות (אלעזר, 2001: 26). להרחבה ראו המאמר פוליטיקה מקומית וארצית בגיליון זה.
יש פער בין המסגרת החוקית של הרשויות המקומיות לבין המציאות, שבה מתחולל תהליך של ביזור בפועל (רזין, 2003: 10-11), ולפער זה יש משמעויות כלכליות: יכולותיהן של הרשויות המקומיות לממן את פעילותן, שהולכת ומתרחבת, מוגבלות מבחינה חוקית, וכדי למלא את תפקידיהן בפועל נציגיהם משקיעים מאמצים רבים בגיוס משאבים ממגוון מקורות. הדבר בעייתי במיוחד כאשר רשויות לוות כספים בסכומים שאינם תואמים את כושר ההחזר שלהן ופונות אל המדינה בבקשה לסייע להן בהתמודדות עם הגירעונות (אלעזר, 2001: 23-24). מצד השלטון המקומי עולה תדיר הטענה שהמשאבים הניתנים לו אינם מספיקים כדי לבצע את כל התפקידים המוטלים עליו, בעיקר מכיוון שהתפקידים שנוספו לו עם השנים לא זכו לתוקף רשמי (ולפיכך גם לא למימון) (רזין, 2003: 26).
למרות תהליך השחרור של הרשויות המקומיות מכבלי השלטון המרכזי, המתרחש ברשויות המקומיות, אין מדובר בעצמאות הולכת וגדלה אלא בתהליך מורכב יותר, בעל מאפיינים ביזוריים וריכוזיים כאחד. לדוגמה, בשנות התשעים היה ניסיון להגביר את הפיקוח על הרשויות, וב-1994 הוקם האגף לביקורת ברשויות המקומיות שהוסמך לערוך ביקורת שנתית על תקציב הרשויות. אל אלו מצטרף תהליך של הפרטת תפקידים ברשויות על ידי מתן זיכיונות לחברות פרטיות לספק שירותים מוניציפליים, וכן תהליך תיאגוד שבמסגרתו נושאים אחדים מוצָאים מהתקציב הכללי על ידי הקמת חברות מוניציפליות לעניין מסוים. ואולם הוצאת פעילויות רווחיות מהתקציב הכללי מגבילה את מרחב התמרון של הרשויות. כמו כן, גם אם שליטתו של משרד הפנים על הרשויות הולכת ופוחתת, תהליך דומה לא מתרחש במשרד האוצר, שכן הוא שומר על עצמתו בעניינים שיש להם השלכות כספיות (רזין, 2003: 58-60).
יש גישות שונות בעניין הפער בין המסגרת הפורמלית המצומצמת לבין התפקידים הנרחבים בפועל: יש האומרים כי מציאות זו נוחה לרשויות המקומיות, מכיוון שהיא מעניקה להן מרחב פעולה אך חוסכת מהן את האחריות על התוצאות המדיניות של פעולותיהן, ובמיוחד על ההשלכות התקציביות; מנגד יש האומרים שמצב זה יוצר ערפול שמיטיב דווקא עם השלטון המרכזי, משום שבהיעדר הוראות ברורות סמכויותיהם של ראשי הרשויות נתונות לפרשנות ולרצונם הטוב של פוליטיקאים בזירה הארצית (רזין, 2003: 11).
במכלול הרשויות המקומיות יש להסב את תשומת הלב לרשויות הערביות, קבוצת-משנה המובחנת מבחינה דתית, לאומית ולשונית. בשנת 2006 היו בישראל 12 עיריות ערביות (כולל דרוזיות וצ'רקסיות), 62 מועצות מקומיות ערביות ושלוש מועצות אזוריות ערביות (77 רשויות מקומיות בסך הכול). נוסף על כך ברחבי הנגב פזורים כמה עשרות יישובים לא מוכרים חסרי מעמד מוניציפלי שמתגוררים בהם כ-40,000 תושבים.
לשלטון המקומי יש חשיבות רבה באוכלוסייה הערבית, ועל כך מלמדים שיעורי ההצבעה הגבוהים באופן קבוע - כ-90%. אולם במרבית המקרים דפוסי ההצבעה שמרו על מסגרת מסורתית של הצבעה חמולתית. רוב האוכלוסייה הערבית מתגוררת ביישובים בעלי אופי כפרי, ולכן נשמר המבנה המשפחתי, והוא משתקף גם בבחירות. בבחירות האחרונות ב-2003 זכו הרשימות הערביות המקומיות ב-75% מקולות הבוחרים הערבים, ולעומתן המפלגות הערביות הארציות הצליחו לגייס רק 23% מהקולות (מוצטפא, 2005: 18-19, 23).
המבנה החמולתי מושפע מתהליכי מודרניזציה בחברה הערבית, ובהם עלייה ברמת החיים, גידול במספר הצעירים המשכילים ועוד. אלו הביאו לתביעות חדשות ולהכללתם של כוחות חדשים בפוליטיקה המקומית. כדי להתמודד עם המחלוקות שהתגלעו בין החמולות אומצה שיטת הבחירות המקדימות. הכנסת ממד דמוקרטי תוך כדי שימור המבנה המסורתי אפשרה את השקטת המתחים והכללת נציגים צעירים יותר בעשייה הפוליטית. עם זאת המבנה החברתי נשמר, וביטוי לכך הוא שנשים לא שותפו בבחירות המקדימות, לא כנבחרות ולא כבוחרות (יחיא-יונס והרצוג, 2005: 1,097-1,098).
השלטון המקומי משמש אפוא זירה פוליטית משמעותית לאוכלוסייה הערבית ובה היא יכולה לקדם את האינטרסים שלה ולזכות בייצוג רב-השפעה, בשונה מהזירה הלאומית.
סמכויותיו של השלטון המקומי וחלוקת התפקידים בינו ובין השלטון המרכזי אינן מוגדרות בבירור. הרשויות המקומיות הן עדיין זרוע מבצעת של השלטון המרכזי, אך הן גרפו לעצמן יותר ויותר סמכויות בפועל. התחזקות הפוליטיקה המקומית וניתוקה ממוסדות המפלגה הארציים הן ביטוי לביזור לא רשמי של העיריות והמועצות. היעדר תיאום בין סמכויותיהן הרשמיות של הרשויות לבין התפקידים שהן ממלאות בפועל מוביל לתוצאות מנוגדות: מחד גיסא עצמאות רבה, ומאידך גיסא היעדר משאבים ההולמים את התפקידים החדשים. קשה לקבוע אם המצב מחזק את מעמדו של השלטון המקומי ומיטיב עמו או רק פוגע ביעילות עבודתו ומציב לפניו אתגרים שאינם ניתנים להשגה ובשל כך חושפים אותו למשברים תקציביים חוזרים ונשנים (הפניה למאמר על המשבר ברשויות המקומיות).
אלעזר, דניאל י', 2001. 'הממד המקומי של השלטון והפוליטיקה בישראל', השלטון המקומי בישראל, ירושלים: המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה: 1-38.
בן בסט, אבי, ומומי דהן, יולי 2008. המשבר ברשויות המקומיות: יעילות מול ייצוגיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, פורום קיסריה השישה עשר.
בריכטה, אברהם, 2005. 'מבוא: הדומיננטיות של הרשימות העצמאיות בשלטון המקומי בישראל', מדינה וחברה 5 (1): 977-984.
גולדברג, גיורא, 2001. 'תמורות בהתנהגות הבוחר הישראלי בבחירות לשלטון המקומי', השלטון המקומי בישראל, ירושלים: המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה: 249-275.
וקסמן, אפרת, ודנה בלאנדר, 2002. דגמים של שיתוף אזרחים, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
חסון, שלמה, 2006. הגירעון בדמוקרטיה המקומית - דמוקרטיה למראית עין?: נייר עמדה מס' 3, ועידת השלטון המקומי ה-2, ביה"ס לממשל ולמדיניות באוניברסיטת תל אביב: 15-27.
יחיא-יונס, תגדיר, וחנה הרצוג, 2005. 'מגדר ומשטר: שיח חמולתי - בחירות מקדימות בחמולות לקביעת מועמדים לרשויות המקומיות ביישובים הערביים בישראל', מדינה וחברה 5 (1): 1,104-1,077.
מונהד, מוצטפא, 2005. 'הבחירות המקומיות בקרב המיעוט הערבי-פלסטיני בישראל: התחזקותה של החמולה ושקיעת המפלגות', בתוך: אלי רכס ושרה אוסצקי-לזר (עורכים), הבחירות המוניציפליות ביישוב הערבי והדרוזי (2003): חמולתיות, עדתיות ומפלגתיות, אוניברסיטת תל אביב וקרן אדנאואר: 18-24.
רזין, ערן, 2003. רפורמה בארגון השלטון המקומי בישראל: בין ריכוז לביזור, בין מסורתיות למודרניות, ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות.
שפט, אברהם י', ושמואל א' שפט, 2004. יסודות השלטון המקומי, חוק ומשפט ברשות המקומית, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה.
ע"פ 217/68, יזראמקס נ' מדינת ישראל, פ"ד כב(2) 343.