הבחירות לרשויות המקומיות – איך, כמה, מי ולמה

מבוא

אחת לחמש שנים מתעוררת הזירה הפוליטית המקומית. דפי המקומונים מתמלאים מודעות תעמולה, מעל לוחות המודעות ניבטים פניהם של המועמדים לראשות הרשות, ונושאים כמו שעות פתיחת המתנ"ס ופני העיר הופכים נושא לדיון ציבורי. ובכל זאת, יש תחושה שמדובר בהצגה פוליטית ללא קהל. למעט קומץ פעילים וריבוי מועמדים, רוב התושבים, בעיקר בערים הגדולות, נותרים אדישים לנוכח מערכת הבחירות ברשויות המקומיות, ורק שיעור נמוך אכן מצביע ביום הבחירות. בבחירות האחרונות שנערכו ב-2003 היה שיעור המצביעים פחות ממחצית בעלי זכות הבחירה. כלומר מחצית מהציבור לא טרח להגיע לממש את זכותו הדמוקרטית להשפיע על בחירת מקבלי ההחלטות שיעצבו את התחומים שמשפיעים על חיי היום-יום שלו.

מאמר זה מבקש לבחון את סוגיית ההשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות ולעמוד על הסיבות האפשריות לשיעורי ההשתתפות הנמוכים ולנוכח כך להציע דרכים להגברת ההשתתפות הפוליטית בזירה הפוליטית המקומית.

* תודה לד"ר מומי דהן על הערותיו. האחריות על הכתוב שלי.

איך מצביעים?

בעבר נערכו הבחירות לרשויות המקומיות עם הבחירות הכלליות בצוותא ושיטת הבחירות הייתה דומה לשיטה הארצית: שיטה ייצוגית שבה נבחרות רשימות בבחירות יחסיות (חוק הרשויות המקומיות [בחירות], תשכ"ה-1965). ב-1975 הונהגה רפורמה בשיטת הבחירות לרשויות המקומיות (חוק הרשויות המקומיות [בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם], תשל"ה-1975) ומועדן הופרד ממועד הבחירות הכלליות ונקבע שהן תיערכנה אחת לחמש שנים. ב-1978 נערכו בפעם הראשונה הבחירות לרשויות המקומיות במתכונת החדשה: בחירה אישית ישירה של ראש הרשות בשיטה רובנית ובחירה בנפרד של רשימות למועצת הרשות המקומית בשיטת ייצוג יחסית. כדי להיבחר לראשות הרשות על המועמד לזכות בלפחות 40% מהקולות הכשרים. במקרה ששום מועמד לא זכה בשיעור תמיכה זה נערך אחרי שבועיים סיבוב שני בין שני המתמודדים הראשונים ומי שזוכה ברוב הקולות מנצח (לסקירה מקיפה על דיני בחירות, תעמולת בחירות, מימון בחירות והזכות לבחור ולהיבחר ראה שפירא, 2005).

מטרת הרפורמה הייתה לחזק את עצמאות הפוליטיקה המקומית ולייצב את השלטון המקומי. הפרדת מועד הבחירות המקומיות מהארציות יצרה הפרדה ברורה בין שתי הזירות הפוליטיות, ניתקה את הנושאים של הפוליטיקה המקומית מהנושאים הלאומיים ואפשרה התגבשות של כוחות מפלגתיים מקומיים, ובשנים האחרונות גם הביאה לצמיחה של רשימות ומועמדים עצמאיים. 

לשיטת הבחירות שאומצה הייתה השפעה גם על דפוסי ההצבעה: פיצול ההצבעה. מבחירות לבחירות התעצמה המגמה של פיצול ההצבעה בין הבחירה בראש הרשות ובין הבחירה ברשימה. תופעה דומה נצפתה גם כאשר אומצה שיטת הבחירה הישירה בבחירות לראשות הממשלה ולכנסת. הנטייה לפצל את ההצבעה קשורה להיחלשות מעמדן של המפלגות ולערעור ההזדהות המפלגתית של הבוחרים. לפיצול יש השלכות חיוביות ושליליות:

• פיצול הבחירה בין ראש הרשות ובין הרשימה מאפשר ליצור מעין 'וטו הדדי' וכך להגביל את כוחו של ראש הרשות. מצד אחד מדובר בהשפעה שלילית, משום שראש הרשות תלוי יותר בקואליציה ומתקשה לפעול בהיעדר תמיכה מפלגתית רחבה. מצד אחר יש בכך משום ריסון של כוחו של ראש הרשות והגברת הפיקוח עליו. במקרים קיצוניים עלולה להיווצר 'מועצה לעומתית', דהיינו לראש הרשות אין רוב במועצת הרשות. מצב כזה עלול לשתק את הרשות המקומית, משום שראש הרשות יתקשה לפעול בהיעדר תמיכה מהמועצה.
• אפשרות הפיצול מעודדת 'מטאורים' מקומיים, דהיינו מועמדים עצמאים שמטרתם היא בראש ובראשונה להיבחר לראשות הרשות, גם בלא תמיכה מפלגתית, מתוך אמונה שיצליחו ליצור קואליציה הודות למנדט שקיבלו מציבור התושבים ולכריזמה שלהם. אולם 'מטאורים' כאלה עלולים לגלות שלהיבחר אין פירושו למשול, ובהיעדר רוב לרשימתם בקואליציה הם מתקשים לפעול.
• הפיצול מגביר את סיכוייהן של סיעות קטנות לזכות בייצוג, וכך מועצת הרשות הופכת מפוצלת יותר והיכולת ליצור קואליציה יציבה מוגבלת. נוסף על כך, הפיצול משפיע לרעה על היציבות הפיננסית של הרשות (בן-בסט ודהן, 2008א).

הערכה של הרפורמה בשלושים שנות קיומה מלמדת שבמישור המקומי הבחירה הישירה לראש הרשות תרמה ליציבות השלטון המקומי, אם כי פיצול ההצבעה וריבוי הסיעות במועצת הרשות עדיין מגבילים את יכולת המשילות של ראשי הרשויות. יכולת זו מוגבלת גם בשל הכפיפות למשרד הפנים (ראו המאמר 'שינויים במעמדו של השלטון המקומי בישראל').

כמה מצביעים?

 

הממצא המדאיג בעניין ישראל, שהייתה ידועה בעבר בשיעורי ההצבעה הגבוהים שבה, הוא הירידה בשיעור ההשתתפות - משיעור השתתפות של קרוב ל-80% בשנת 1950 לפחות מ-50% בשנת 2003. ירידה זו נובעת מכמה סיבות: ירידה כללית בשיעורי ההצבעה - בישראל, ובמדינות דמוקרטיות רבות אחרות, שיעורי ההשתתפות בבחירות נמצאים בירידה כחלק ממגמה כללית של ירידת העניין בפוליטיקה. הדבר ניכר גם בירידה החדה בשיעור ההשתתפות בבחירות הכלליות בישראל (ראו לוח 1). הפרדת מועד הבחירות המקומיות מן הבחירות הכלליות - להפרדת הבחירות המקומיות מהכלליות היו השלכות חיוביות, כמו צמיחת כוחות מקומיים והתחזקות העניין בנושאים מקומיים. אך מבחינת שיעור ההשתתפות הייתה לכך השפעה שלילית: ממוצע שיעור ההשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות בשנים שבהן הן נערכו עם הבחירות הכלליות בצוותא (1950-1973) היה 79%, ואילו בשנים 1978-2003 ממוצע שיעור ההצבעה הוא 57% - הפרש של 22%. קדימות של נושאים לאומיים על פני נושאים מקומיים - הבוחר הישראלי, כמו השלטון המרכזי, מציב את בעיות החוץ והביטחון בראש סדר העדיפויות ולפיכך אינו נותן את הדעת לנושאים שהשלטון המקומי עוסק בהם והם נראים לו שוליים. השתתפות מועטה בבחירות המקומיות ברשויות גדולות - מידת ההשתתפות יורדת ככל שהרשות גדולה יותר, משום שהאזרח חש רחוק מנבחרי הציבור ובעל השפעה מועטה יותר על הנעשה בעירו. לדוגמה, בבחירות האחרונות רק 29% מתושבי תל אביב הצביעו, לעומת קרוב ל-80% ביישובים שבהם האוכלוסייה לא עלתה על 3,400 איש (בן בסט ודהן, 2008א: 37). גורמים טכניים - ביטול יום השבתון בבחירות לרשויות המקומיות מ-1993 יכול להיות סיבה לירידה בנכונות של התושבים להשקיע מזמנם בבחירות לרשויות.  לוח 1: שיעורי ההצבעה בבחירות לרשויות המקומיות ולבחירות לכנסת 1949-2006 (1950-2003) שנת הבחירות* בחירות לרשויות המקומיות בחירות לכנסת 1950 (1949) 79.6 86.9 1955 78.6 82.8 1959 79 81.6 1965 82.7 83 1969 79 81.7 1973 73 78.6 1978 (1981) 57.3 79.2 1983 (1984) 59.2 78.8 1989 (1988) 59.5 79.6 1993 (1992) 56.3 77.4 1998 (1996) 57.4 78.7 2003 49.3 67.8 2008 (2006) ? 63.5 מקור הנתונים: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ואתר הכנסת *אם שנת הבחירות לכנסת שונה משנת הבחירות לרשויות המקומיות היא מצוינת בסוגריים. מי (לא) מצביע? שיעור ההשתתפות הכללי בבחירות לרשויות המקומיות אמנם נמוך, אך לא בכל היישובים באותה מידה. ביישובים קטנים, ביישובים ערביים ובקרב דתיים שיעור ההשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות גבוה מהממוצע הארצי. גורמים אחדים מעצבים אפוא את דפוסי ההצבעה בבחירות לרשויות המקומיות: גודל הרשות - שיעור ההשתתפות קטן ביחס לגודל הרשות, דהיינו ככל שהרשות גדולה יותר שיעור ההצבעה נמוך יותר. בחינה של שיעורי ההצבעה בערים הגדולות מלמדת על כך: בבחירות 2003 שיעור ההצבעה בתל אביב היה 28% בלבד, ובירושלים 38%, לעומת ממוצע ארצי של 49%. לעומת זאת, ברשויות מקומיות יהודיות קטנות (פחות מ-10,000 תושבים) שיעור ההצבעה בבחירות 2003 נע בין 65% ל-70%. לאום - ביישובים הערביים והדרוזיים שיעורי ההצבעה בבחירות המקומיות גבוהים במיוחד והם כמעט כפולים משיעורי ההצבעה ברשויות המקומיות היהודיות. ברוב היישובים הערביים, בלא קשר לגודל, שיעור ההצבעה הוא למעלה מ-80%, ולמעשה כל היישובים שנרשם בהם שיעור השתתפות של למעלה מ-90% הם יישובים ערביים. הסיבה העיקרית לשיעור ההשתתפות הגבוה בקרב הערבים והדרוזים בבחירות לרשויות המקומיות (בניגוד לשיעור ההשתתפות הנמוך בהשוואה לשאר האוכלוסייה בבחירות הארציות) היא שהפוליטיקה המקומית היא פוליטיקה חמולתית, והגורם המשפיע ביותר על ההצבעה הוא השייכות לחמולה. לפי מחקרם של בן-בסט ודהן (2008ב) החמולה היא קבוצה בעלת זהות חברתית המשפיעה על ההתנהגות הפוליטית של חבריה. קרוב ל-90% מהרשימות המתמודדות הן חמולתיות-מקומיות ולכן השיעור של גיוס התמיכה כה גבוה. השערה מקובלת נוספת לשיעור ההצבעה הגבוה בקרב הערבים והדרוזים בבחירות לרשויות המקומיות היא שבציבור הערבי יש תחושה שהשלטון המקומי הוא הזירה הפוליטית שבה יש לו יכולת השפעה, בניגוד לזירה הלאומית. אולם להשערה זו אין תימוכין מחקריים. טעם נוסף לשיעור ההשתתפות הגבוה עשוי להיות הציפייה לתמורה חומרית בעד ההצבעה בהתאם לתרבות הפוליטית של 'חלוקת השלל'. דהיינו ציפייה של המצביעים לזכות בהטבות מס או במינויים בתמורה לתמיכתם. אולם הפיקוח של משרד הפנים על הנחות במסים והאיסור החוקי על העסקת בני משפחה מקטין את האפשרות להטבות כלכליות תמורת תמיכה אלקטורלית. דת - שיעורי ההצבעה נמוכים במיוחד בקרב חילונים. הדבר ניכר לדוגמה בירושלים, שם בבחירות האחרונות שיעור ההצבעה בשכונות החילוניות היה נמוך מהממוצע הכללי (38%), בניגוד לשכונות החרדיות, שבהן שיעור ההצבעה בבחירות למועצת הרשות היה 85% ולראשות העיר 65%. שיעור ההצבעה הגבוה נובע מיכולת הגיוס של המגזר החרדי והדתי ומהתחושה של הבוחרים, בעיקר באזורים שבהם הם מיעוט, שכל קול משפיע ויכול להכריע אם תהיה להם נציגות במועצת העיר שתגן על האינטרסים שלהם בהיותם קבוצת מיעוט (טסלר, 2005). עם זאת, ברשויות מקומיות שבהן יש רוב לציבור החרדי (בני ברק, ביתר עלית ואלעד) שיעור ההשתתפות בבחירות לרשויות המקומיות דומה לשיעור ההשתתפות ברשויות יהודיות אחרות (בן-בסט ודהן, 2008ב). למה כל כך מעט מצביעים והאם יש סיכוי לשינוי? לכאורה בוחר רציונלי היה מעדיף להשקיע את מרצו וזמנו בבחירות המקומיות, שבהן לקולו יש יותר השפעה, יכולתו להכיר מקרוב את נבחריו גדולה יותר מבשלטון הארצי, והיה לו יותר עניין בפוליטיקה המקומית שמשפיעה השפעה ישירה על חיי היום-יום שלו ושל משפחתו. אם כך, מדוע בכל זאת כל כך מעט תושבים בוחרים להשפיע? תחושת השפעה - תושבי הרשויות מודעים למגבלות כוחו של השלטון המקומי ולכן אינם נוטים להשקיע את מרצם הדמוקרטי בבחירות המקומיות. ייתכן גם שההבדלים בין מצעי המועמדים קטנים, מה שגורם לתושבים להאמין שאין חשיבות רבה לקביעה מי יעמוד בראש הרשות. היעדר תחרותיות - מידת התחרות הפוליטית, כלומר קיומו של 'מרוץ צמוד', משפיעה על שיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות (בן-בסט ודהן, 2008ב). ככל שהמרוץ צמוד יותר שיעורי ההשתתפות גבוהים יותר, בפרט כשמספר המצביעים קטן וההבדלים עשויים להיות של קולות בודדים. לכן ברשויות שיש בהן מועמד יחיד, או שיש מועמד שניצחונו נראה מובטח מראש (למשל ראש עיר דומיננטי מכהן), שיעור ההשתתפות נמוך במיוחד. חוסר אמון ושחיתות - השלטון המקומי נתפס בעיני חלק מהתושבים כזירה שיש בה שחיתות בשל הקרבה הרבה בין מקבלי ההחלטות ובין מי שמושפע מן ההחלטות. הניהול הלקוי בשלטון המקומי והמינויים הפוליטיים והאישיים הנהוגים בחלק מן הרשויות, אשר מדווחים בדוחות מבקר המדינה, תורמים לדימוי השלילי של השלטון המקומי ולירידה באמון בו, והדבר גורר אחריו ירידה בשיעור ההשתתפות. יתרה מזו, הבחירות לרשויות המקומיות עצמן מעלות לא פעם חשדות לשחיתות (קניית קולות, הבטחת משרות). בדוח מבקר המדינה על השלטון המקומי מ-1995 אף נמצא שראשי רשויות מכהנים השתמשו בכספי הרשות המקומית לצורך מימון תעמולת הבחירות שלהם (ראה פרידברג, 2005). היעדר שקיפות, דיווחיות ויזמות של שיתוף אזרחים - אף שלשלטון המקומי יש פוטנציאל גבוה לדמוקרטיה השתתפותית, בשל גודל האוכלוסייה ובשל הקרבה בין הבוחרים לנבחרים, יש ריחוק מהציבור ורמה נמוכה של שקיפות, דיווחיות והשתתפות. הנבחרים אינם רואים בציבור שותף לניהול הרשות, וראשי הרשויות נוטים להעדיף שיתוף פעולה עם המערכת הבירוקרטית ועם קבוצה מצומצמת של מקורבים. נוסף על כך, ברמת הרשות אין ביזור סמכויות לרמות נמוכות יותר, כמו שכונות וקהילות, והיעדר ביזור זה הוא תולדה גם של היעדר הביזור מרמת השלטון המרכזי אל השלטון המקומי (חסון, 2006: 17-19). אמנם מנהיגי הרשויות מצהירים כי הם רואים בחיוב את השתתפות התושבים בקבלת ההחלטות ובפעילות הרשות המקומית, אך התושבים מצדם מגלים אדישות וחוסר מעורבות משום שאינם סבורים שיש בכוחם להשפיע על הנעשה ברשות המקומית (ישי, 2005). אנו רואים אפוא שרמת ההשתתפות בבחירות משקפת את התחושה הכללית יותר של מעורבות התושבים במרקם החיים של הרשות. לכן מגמות של שיתוף אזרחים והתעצמות הפעילות של החברה האזרחית במישור המקומי חיוניות לגיבושה של אזרחות עירונית, וזו עשויה להתבטא גם בהשתתפות בבחירות המקומיות. ייתכנו גם דרכים טכניות לעודד הצבעה במישור המקומי. לדוגמה מתן הנחה בארנונה או הכרזה על יום שבתון, אך לאמצעים אלו יש עלות תקציבית גבוהה ולכן סביר שלא יאומצו. דרך אחרת אשר מונהגת במדינות אחדות היא הצבעה בדואר, באופן שמקל על האזרחים את ההשתתפות ודורש מהם פחות השקעה. העובדה שגודל הרשויות נמצא ביחס הפוך לרמת ההשתתפות (ככל שהיישוב קטן יותר שיעור ההצבעה גבוה יותר) מרמזת על פתרון אפשרי נוסף: שינוי שיטת הבחירות למועצה על ידי הכנסת יסודות אזוריים-אישיים לשיטה היחסית, בעיקר ברשויות גדולות (לפי אזורים או שכונות בעיר) - בחירת נציג או נציגים אחדים בכל אזור תגביר את תחושת ההשפעה של הבוחר ואת נכונותו להצביע (לפירוט ראו המאמר של גדעון רהט, 1998. 'עידוד ההצבעה בבחירות לרשויות המקומיות', פרלמנט, 22). דמוקרטיה במישור המקומי חיונית לקיום הדמוקרטיה במישור הארצי. הזירה המקומית חשובה בפני עצמה משום שהיא קובעת את פניה של הסביבה הפיזית, החינוכית והתרבותית שהאדם חי בה. הניסיון הדמוקרטי וההשתתפותי במישור המקומי חשוב גם כי הוא מסייע לטפח יכולות דמוקרטיות של האזרח במישור הלאומי. מקורות Rallings, Colin, and Michael Thrasher, 2007. 'The Turnout "Gap" and the Costs of Voting: A Comparison of Participation at the 2001 General and 2002 Local Elections in England', Public Choice, 131: 333-344. בן בסט, אבי, ומומי דהן, 2008א. המשבר ברשויות המקומיות: יעילות מול ייצוגיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, פורום קיסריה השישה עשר. בן בסט, אבי, ומומי דהן, 2008ב. זהות חברתית והבחירות לרשויות המקומיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה (טרם פורסם). חסון, שלמה, 2006. הגירעון בדמוקרטיה המקומית: דמוקרטיה למראית עין? נייר עמדה מס' 3, ועידת השלטון המקומי ה-2, בית הספר לממשל ולמדיניות באוניברסיטת תל אביב: 15-27. טסלר, ריקי, 2005. 'הגוש האמוני בבחירות המוניציפליות 2003: גיבוש, חדירה והשפעה', מדינה וחברה, 5 (1): 1,147-1,181. ישי, יעל, 2005. 'אזרחות עירונית בישראל: בין שיתוף לשותפות', מדינה וחברה, 5 (1): 985-1,003. פרידברג, אשר, 2005. 'מימון בחירות ברשויות המקומיות בישראל בראי הביקורת הציבורית', מדינה וחברה, 5 (1): 1,005-1,022. שפירא, רון, 2005. 'הבחירות לשלטון המקומי: התייצבות השיטה וסקירת סוגיות משפטיות בעניין הבחירות בשלטון המקומי', מדינה וחברה, 5 (1): 1,023-1,060.