מאמר מערכת: מורמים מעם? על חסינות חברי הכנסת והקוד האתי להתנהגותם

נבחרי הציבור - האם הם כאחד האדם או מורמים מעם? האם עליהם לשמש מופת ומודל לחיקוי בהתנהגותם ובהתבטאויותיהם, או שמא מתוקף תפקידם יש לאל ידם לנהוג ולהתבטא באופן שאינו מותר לאדם מן היישוב? ומתי הם פועלים מתוקף תפקידם ומתי שלא בזיקה לתפקידם?

נבחרי הציבור - האם הם כאחד האדם או מורמים מעם? האם עליהם לשמש מופת ומודל לחיקוי בהתנהגותם ובהתבטאויותיהם, או שמא מתוקף תפקידם יש לאל ידם לנהוג ולהתבטא באופן שאינו מותר לאדם מן היישוב? ומתי הם פועלים מתוקף תפקידם ומתי שלא בזיקה לתפקידם?

הנציגים הנבחרים, חברי הפרלמנט, ממלאים מגוון תפקידים. פיטקין (Pitkin, 1967: 119) תיארה את נציג הציבור כממלא תפקידים של שחקן, סוכן, שגריר, עורך דין, נציב, בא כוח, שליח, אפוטרופוס, מפקח, ממלא מקום, נאמן, מורה ועוד. עבודתו היומיומית של חבר הפרלמנט כוללת יריעה רחבה של פעילויות. הוא "חייב להקדיש את כל זמנו לעבודת הציבור ולשירותו. מבחינות רבות הוא נמצא במצב של כוננות מתמדת. כל פעולה שיעשה תחשב כחלק ממסגרת תפקידו. החובות המוטלות עליו כמייצג הציבור מהוות נטל קבוע של עיסוק רצוף ושוטף: נוכחות במליאה ובועדות [...], יוזמות חקיקה, העלאת הצעות לסדר היום, שאילתות, הכנה לעבודת הועדות, נאומים [...], הרצאות בפני הציבור, נוכחות במפגשים שונים, פעילות מפלגתית, פעילות ציבורית בגופים שונים, השתתפות באירועים ממלכתיים, ציבוריים ופרטיים בכל רחבי הארץ, היענות לפניות הציבור בעל פה ובכתב, קשר תקשורתי עם הציבור וקשר יומיומי עם ציבור הבוחרים" (הכנסת, 1995). כדי למלא את כל התפקידים הללו חבר הפרלמנט זקוק למעמד מיוחד ונדרשת ממנו גם התנהגות ראויה.

גיליון זה עוסק בשני היבטים הנוגעים למעמדם ולהתנהגותם של נציגי הציבור: החסינות הפרלמנטרית שהם זוכים לה מתוקף תפקידם והקוד האתי להתנהגותם. מאמרו של אור טוטנאור "שני פנים לחסינות הפרלמנטרית" מציג את המקורות ההיסטוריים של חסינות חברי הפרלמנט, שבראש ובראשונה נועדה לאפשר פעילות תקינה של הגוף המחוקק באמצעות הבטחת חופש הביטוי והפעולה של חבריו, נבחרי הציבור. המאמר מציג את האבחנה בין שני סוגי החסינות: חסינות מהותית, החלה על פעולותיו של חבר הפרלמנט המצויות בזיקה למילוי תפקידו, וחסינות דיונית, החלה על פעולות שאינן בזיקה לתפקידו, ובעניינן נדרש הליך מיוחד כדי להעמידו לדין. המבט ההשוואתי המוצג במאמר מלמד שלמרות השונות הקיימת בין הסדרי החסינות במדינות השונות, עקרון החסינות של חברי הפרלמנט עדיין רווח בכל המדינות הדמוקרטיות. המאמר מעלה גם את הסוגיה הבעייתית של ניצול לרעה של החסינות לצורך קידום אינטרסים אישיים ומעשי שחיתות הנעשים בצלה.

במבט השוואתי אפשר לומר שבישראל חברי הכנסת נהנים ממטריית חסינות רחבה למדי, אם כי בשנים האחרונות הצטמצמה תחולת החסינות של חברי הכנסת בשל תיקוני החקיקה שהתקבלו לחוק חסינות חברי הכנסת זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. מאמרה של פרופ' סוזי נבות "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת" מתייחס להיעדר עיגון חוקתי של חוק חסינות חברי הכנסת, דבר המאפשר שינויי חקיקה תכופים ולעתים נמהרים. לדעתה, יש לעגן נוסח עקרוני ולא להגביל את החסינות לסוג מסוים של התבטאויות, כפי שנעשה בתיקון לחוק משנת 2002. היא גם מבקרת את התיקון החפוז לחוק משנת 2005, שבעצם נוטל מחברי הכנסת את החסינות הדיונית, ובנסיבות מסוימות עלול להביא לידי כך שהכנסת לא תיתן את דעתה אם מעשה או התבטאות מסוימים הם בזיקה לתפקידו של חבר הכנסת, ותותיר תפקיד זה בידי בית המשפט. עוד טוענת פרופ' נבות שיש לשאוף לשמור על חופש הביטוי של חבר הכנסת במסגרת החסינות, אך עם זאת יש לאזן את חירותו של חבר הכנסת עם זכויות אדם אחרות, ובפרט הזכות לשם טוב.

לאחרונה התעוררה מחלוקת סביב גבולות החסינות ותכליתה לנוכח השתתפותה של ח"כ חנין זועבי במשט לעזה במאי 2010. ד"ר דנה בלאנדר בוחנת במאמרה " לא לעולם חוסן" את החלטת הכנסת ליטול כמה מזכויותיה של ח"כ זועבי לנוכח חוק החסינות וכן לנוכח מקרים של הסרת חסינות בעבר. פרשייה זו מחדדת את המתח הקיים בין הצורך להגן על חברי הכנסת כדי שיוכלו למלא את תפקידם הייצוגי ללא חשש, להביע את עמדותיהם ולפעול על פיהן, ובין הצורך לאזן את חופש הביטוי והפעולה הזה עם התכלית הראויה של מעשיהם של חברי הכנסת כנבחרי ציבור ועם החשש מפני ניצול לרעה של הגנה מיוחדת זו. מקרה זה גם חושף את המתח בין ההגנה על זכויות היסוד של המיעוט כמו חופש הביטוי מפני עריצות הרוב, ובין מה שמתפרש כניצול לרעה של מטריית החסינות כדי לפגוע באושיות המדינה.

הדיון סביב גבולות החסינות וגבולות פעולתו הלגיטימית של חבר הכנסת והקושי להבחין מה ממעשיו והתבטאויותיו הוא בזיקה למילוי תפקידו מעלים את השאלה כיצד ראוי שחבר כנסת ינהג ויתבטא. לשם כך דרוש קוד אתי. מאמרו של אסף שפירא "קוד אתי בכנסת" מבהיר שבדרך כלל קוד אתי של חברי פרלמנט מאגד כללים שנועדו לשמור על טוהר המידות, ולמנוע ניגוד עניינים וניצול לרעה של התפקיד לתועלתו האישית של חבר הפרלמנט. המאמר סוקר את השתלשלות הניסוח של הקוד האתי בכנסת ואת פעולתה של ועדת האתיקה, שתפקידה העיקרי לטפל בקובלנות המוגשות נגד חברי כנסת ולשפוט חברי כנסת בגין חריגה מכללי האתיקה.

הירידה הניכרת באמון בכנסת וחוסר האמון בנבחרי הציבור מחדדים את הצורך לאמץ קוד אתי שחברי הכנסת ינהגו לפיו, ולתת לוועדת האתיקה כלים לאוכפו. עם זאת, יש להישמר מפני שימוש פוליטי ציני בוועדת האתיקה כדי לשמור על יוקרתה ועל מעמדה נטול הפניות. כמו כן, על חברי הכנסת לנהוג משנה זהירות בזכותם לחסינות, ולא לחסות בצלה כשלמעשיהם אין זיקה למילוי תפקידם. ומנגד, על הכנסת להיזהר מפני ריקון החסינות ממהותה על ידי שינויי חקיקה חפוזים הנעשים לא פעם לגופו של אדם בלי להתחשב בעיקרון המהותי העומד ביסוד החסינות. שהרי מטרתה של החסינות בראש ובראשונה לשמור על חירותו ועל עצמאותו של הגוף המחוקק, שבלעדיהן אין קיום אמיתי לדמוקרטיה.

מקורות

 הכנסת, 1995. דוח הועדה לבדיקת שכר, גמלאות ותנאים נלווים לחברי הכנסת (ועדת רוזן-צבי).

Pitkin, Hanna, 1967. The Concept of Representation, Berkeley: University of California Press.