אתיקה בכנסת
בשנים האחרונות הידרדר מעמדם של חברי הכנסת ושל הכנסת, והתחזקו הטענות שחברי הכנסת אינם ממלאים את עבודתם נאמנה ומנצלים את מעמדם לטובתם האישית. כך למשל בסקר מדד הדמוקרטיה נמצא שמחצית הציבור סבורה שהפוליטיקאים נמצאים בפוליטיקה אך ורק למען רווח אישי, ושרמת האמון בכנסת נמוכה מאוד (אריאן ואחרים, 2010: 70, 77). בתקווה לשפר את עבודתם של חברי הכנסת ואת מעמדם החלו גורמים שונים - למשל יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין - בצעדים לגיבושו של קוד אתי חדש ומחמיר יותר. מאמר זה סוקר את כללי האתיקה בפרלמנטים בכלל ובכנסת בפרט, ומתמקד בפעולתה של ועדת האתיקה ובניסיונות לגבש קוד אתי חדש.
מטרתם של כללי אתיקה לקבוע "דפוס להתנהגות ראויה" לנושאי תפקידים בענף מסוים (הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006: 26). הצדקתם של כללי אתיקה המסדירים את פעולתם של חברי פרלמנט מתבססת על שני עקרונות יסוד במשטר דמוקרטי:
ראשית, לחבר הפרלמנט יש חובת נאמנות כלפי הציבור. משמעותה של חובת הנאמנות שעל חבר הפרלמנט למלא את תפקידו במסירות ומתוך שמירה על טוהר המידות;
שנית, במשטר דמוקרטי חברי הפרלמנט צריכים לזכות לאמון הציבור, שכן אמון זה הוא תנאי הכרחי לאמון בפרלמנט עצמו ובמשטר הדמוקרטי בכללותו. אמון הציבור בחבר הפרלמנט תלוי בשמירתו של האחרון על חובת הנאמנות שלו, אך גם בשמירתו על כבודו ועל כבוד הפרלמנט, בהתנהגות ההולמת את מעמדו ובשמשו דוגמה (הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006: 26-25, 45).
בשנים האחרונות נפגעו בדמוקרטיות רבות שני עקרונות היסוד הללו: ראשית, נחשפו מקרים רבים שבהם חברי פרלמנט לא שמרו על חובת הנאמנות שלהם, ובעיקר ניצלו את תפקידם לתועלתם האישית מתוך חריגה מטוהר המידות; שנית, אמון הציבור בחברי פרלמנט ותדמיתם הציבורית נפגעו מאוד, והם נתפסים באופן הולך וגובר כמושחתים וכלא-יעילים. בניסיון להיאבק בתופעות אלה גברה המגמה של אימוץ כללי אתיקה המסדירים את פעולתם של חברי פרלמנט.
במקרים רבים כללי אתיקה לחברי הפרלמנט מפוזרים בין מגוון חוקים, תקנונים, הוראות, החלטות, פסקי דין וכדומה. ואולם לעתים כללי האתיקה מרוכזים ב"קוד אתי" רשמי - מסמך הכולל את כל כללי האתיקה הרלוונטיים.
קוד אתי אינו תנאי הכרחי לאכיפתם המוצלחת של כללי אתיקה, אך נראה שהוא מסייע לכך: הוא מקל על ההתמצאות ועל העיון בהם, ויכול לשמש כלי נוח להנחיה של חברי פרלמנט בשאלות הנוגעות להתנהגותם. בכך הוא עשוי לתרום להגברת המודעות לכללי האתיקה ולהשפעתם (הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006: 14). אף שרוב הדמוקרטיות לא אימצו קוד אתי רשמי המסדיר את פעילותם של חברי פרלמנט, כמה מהדמוקרטיות הבולטות, בכללן ארצות הברית, בריטניה, גרמניה, יפן, הודו וישראל, עשו זאת (Stapenhurst and Pelizzo, 2004: 9).
קודים אתיים לחברי פרלמנט מורכבים בדרך כלל משני חלקים עיקריים:
- חלק הצהרתי, המסביר את הצורך בקוד האתי ואת מטרותיו של החוק, ומפרט את הכללים הבסיסיים המנחים התנהגות ראויה;
- חלק יישומי, המציג הוראות מעשיות לחברי הפרלמנט, את המנגנונים האחראיים על קביעת כללי האתיקה ואכיפתם ואת העיצומים שמנגנונים אלה יכולים להטיל בשל חריגה מהכללים (להב, 2003: 1).לעתים נקרא רק החלק הראשון "קוד אתי", ואילו החלק השני נקרא "קוד התנהגות" (code of conduct). להרחבה על תפיסות שונות בנוגע להבדלים בין קוד אתי לקוד התנהגות ראו: Stapenhurst and Pelizzo, 2004: 6-8
סקירה של קודים אתיים בפרלמנטים ברחבי העולם מעלה שהכללים העיקריים המופיעים בהם נועדו לשמור על טוהר המידות, ובייחוד למנוע ניגוד עניינים ואת ניצול תפקידו של חבר הפרלמנט לתועלתו האישית. כללים אלה מגדירים, בין היתר, חובה למסור הצהרת הון; חובת גילוי אינטרסים אישיים; הגבלות על עיסוק נוסף בזמן הכהונה; הגבלות על עיסוק לאחר סיום הכהונה; הגבלות על קבלת מתנות; הגבלות על מימון נסיעות לחו"ל; הגבלות על ייצוג גורמים שונים לפני רשויות השלטון; הגבלות על שימוש במידע שחבר הפרלמנט נחשף אליו במסגרת תפקידו. כללי אתיקה הנוגעים להתנהגות הולמת של חבר הכנסת במהלך ישיבות הפרלמנט או הוועדות אינם נפוצים בקודים האתיים - אם כי הם קיימים בישראל - וקיימים בעיקר במסגרות אחרות כגון תקנונים של פרלמנטים (להב, 2003: 5-4; Stapenhurst and Pelizzo, 2004: 9-16).
מדינות שונות מינו גופים שונים לפקח על הקוד האתי ולהעניש את החורגים ממנו. הגופים הבולטים הם: הפרלמנט עצמו, יושב ראש הפרלמנט, ועדה של הפרלמנט, ועדה עצמאית ובית המשפט. גם העיצומים הנפוצים על חבר הפרלמנט החורג מהקוד האתי מגוונים, וכוללים בין היתר נזיפות ואזהרות למיניהן, הרחקה או השעיה זמנית מהפרלמנט ו\או מוועדותיו, קנסות, הדחה מהפרלמנט ואף - בהודו, שבה בית המשפט מפקח על הקוד האתי - מאסר (Stapenhurst and Pelizzo, 2004: 13-14).
במהלך השנים נקבעו בישראל כללי אתיקה המסדירים את התנהגותם של חברי הכנסת.לפי החוק (חוק יסוד: הכנסת: סעיף 23; חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951: סעיף 15), גם חברי ממשלה שאינם חברי כנסת כפופים לאותם כללים, ואולם שרים כפופים גם לכללי אתיקה נוספים, למשל לכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים, תשס"ג-2003, המבוססים על כללי "ועדת אשר" מ-1977. בדומה לכללי האתיקה לחברי הכנסת, גם כללי האתיקה לשרים מפוזרים במקומות שונים; ועוד בדומה לכללי האתיקה לחברי הכנסת, בשנים האחרונות נעשים ניסיונות לגבש קוד אתי אחיד גם לשרים. לשם כך הוקמה ב-2006 "הוועדה הציבורית לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי ממשלה" בראשות השופט (בדימוס) מאיר שמגר, ובעקבות המלצותיה (הוועדה הציבורית לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי ממשלה, 2008) הוקמה ב-2009 "ועדת שרים לעניין כללי אתיקה לחברי הממשלה" בראשות שר המשפטים יעקב נאמן (החלטה 789 של הממשלה, 12.10.2009). ועדת נאמן הגישה את המלצותיה לקוד אתי - המלצות מרוככות לעומת אלה של ועדת שמגר - אך נכון לספטמבר 2011 אלה טרם אושרו כללים אלה מפוזרים כיום במקומות שונים, בכללם תקנון הכנסת, חוק יסוד: הכנסת, חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 (להלן: חוק החסינות), חוק הכנסת, התשנ"ד-1994 וחוקים, החלטות וכללים רבים אחרים.
"קוד אתי", כלומר מסמך המרכז את כללי האתיקה, אושר בוועדת הכנסת ב-1983. הוא מכונה "כללי אתיקה לחברי כנסת", ונכלל כפרק בתקנון הכנסת. רק מאוחר יותר, ב-1988, נקבעו הכללים המסדירים את התקנתם ואת שינויים של כללי האתיקה (חוק החסינות: סעיפים 13ד, 13ה). לפי כללים אלה, ועדת הכנסת היא הגוף המוסמך לתקן את הקוד האתי, והיא אכן עושה זאת מפעם לפעם.
כיום הקוד האתי, המופיע בתקנון הכנסת, עוסק בסוגיות האלה:
- פרשנות.
- כללי יסוד - זהו החלק הראשון, ההצהרתי, המאפיין קודים אתיים רבים. רובו מורכב מ"ערכים כללים" העומדים בבסיס התנהגותו של חבר הכנסת, למשל חובתו לשמור על כבוד הכנסת וחבריה, לנהוג באופן ההולם את מעמדו ולשמש דוגמה;
- חובתו של חבר הכנסת להימנע בכל צורה מקידום ענייניו האישיים או מניגוד עניינים;
- הגבלות המוטלות על חבר הכנסת בכל הנוגע לייצוג לקוחות מול רשויות השלטון;
- איסור על חבר הכנסת להיות חבר בגופים ובתאגידים, וכן לקבל תשלום בעד הרצאות או הופעות בחוץ לארץ.
- חובתו של חבר הכנסת להגיש הצהרת הון ליושב ראש הכנסת;
- סוגיות שונות הנוגעות לפעילותה של ועדת האתיקה;
- שונות.
נוסף על חלקים אלה, הקוד האתי המופיע בתקנון הכנסת כולל גם:
- נהלים שקבעה ועדת האתיקה הדנים בהליכי הטיפול, הדיון וההחלטה בקובלנה נגד חבר כנסת. הנהלים נקבעו מכוח חוק החסינות (סעיף 13ד (ג)), המעניק לוועדת האתיקה סמכות לקבוע בעצמה את נוהלי עבודתה;
- החלטותיה של ועדת הכנסת בעניינים שונים: פעילותו הפרלמנטרית של חבר הכנסת במשכן הכנסת, איסור על עיסוק נוסף של חברי הכנסת, קבלת מתנות וטובות הנאה והשתתפות באירועים ובנסיעות לחו"ל. החלטותיה של ועדת האתיקה הן מעין תקדימים, המנחים את חברי הכנסת ואת ועדת האתיקה (הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006: 26).
אף שהקוד האתי שבתקנון הכנסת מאגד כללי אתיקה רבים, אחדים מכללים אלה מפוזרים בין החלטות, כללים וחוקים ואינם מופיעים בו. כך למשל רוב העיצומים שוועדת האתיקה רשאית להטיל על חברי כנסת שחרגו מכללי האתיקה אינם מופיעים בקוד האתי, אלא בחוק החסינות (סעיף 13ד (ד)) בלבד. הקוד האתי גם אינו מאורגן, כמו שאפשר ללמוד מקיומם של שלושה חלקים נפרדים, שלא אוחדו למסמך אחד מסודר. בשל כך, נגישותם של הכללים נפגעת וקשה יותר להטמיעם ולאוכפם. חיסרון זה היה, כמו שנראה, אחד המניעים למאמצים לגיבוש קוד אתי חדש.
הפיקוח על הקוד האתי נתון בידיה של ועדת האתיקה. ועדה זו שונה משאר ועדות הכנסת הקבועות בכמה היבטים:
ראשית, שאר הוועדות פועלות מכוח תקנון הכנסת (סעיפים 97כ (א), 149), ואילו ועדת האתיקה פועלת מכוח סמכות סעיף 13ד לחוק החסינות.
שנית, בניגוד לשאר הוועדות, ועדת האתיקה אינה עוסקת בחקיקה או בדיונים כלליים, אלא בעיקר בטיפול בקובלנות המוגשות נגד חברי כנסת בשל חריגה מכללי האתיקה;
שלישית, את רוב הוועדות הקבועות ממנה הוועדה המסדרת לפי מפתח סיעתי. לעומת זאת, את ארבעת חבריה של ועדת האתיקה ממנה יושב ראש הכנסת, והיא כוללת שני חברי כנסת מהקואליציה ושניים מהאופוזיציה ללא מפתח סיעתי. יושב ראש הכנסת גם ממנה את יושב ראש ועדת האתיקה; בדרך כלל הוא ממנה את אחד מנציגי הקואליציה, אך לא תמיד - בכנסת השבע עשרה למשל כיהן כיושב ראש ועדת האתיקה חיים אורון מהאופוזיציה. היבטים אלו תואמים את התפיסה שמינוי לוועדת האתיקה, בשונה משאר הוועדות, צריך להתבסס בעיקרו על התאמה אישית של חבר הכנסת לתפקיד ועל מעמדו בקרב עמיתיו (הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006: 124).
רביעית, על חברי ועדת האתיקה לעמוד בתנאי סף מחמירים יותר מאשר חברי ועדות אחרות: למשל, חבר כנסת שמתקיימים נגדו הליכים פליליים - גם אם טרם הוגש כתב אישום - אינו יכול להתמנות לחבר ועדת האתיקה, אך אין מניעה שיתמנה לחבר בוועדה אחרת, ובמקרים מסוימים אף לעומד בראשה (תקנון הכנסת: סעיפים 97יג, 97יז)כך למשל התמנה צחי הנגבי לראשות ועדת החוץ והביטחון בכנסת השמונה עשרה אף שהתנהל באותה עת משפט פלילי נגדו.
התפקיד העיקרי המוטל על ועדת האתיקה הוא לטפל בקובלנות המוגשות נגד חברי כנסת. הוועדה רשאית לשפוט חבר כנסת על כל חריגה מכללי האתיקה (חוק החסינות: סעיף 13ד (ב) (3)), ובין היתר היא שופטת חברי כנסת על היעדרות מישיבות מליאת הכנסת, ללא הצדקה סבירה, חודשיים ברציפות (ללא ימי פגרה) או בהיקף של שליש מישיבות הכנסת לפחות בכנס מסוים; שרים וסגני שרים זוכים להקלות. ועדת האתיקה גם רשאית לדון בהתבטאויות קיצוניות ומבזות של חברי כנסת בהתאם לכללי היסוד בקוד האתי, המחייבים את חברי הכנסת לשמור על כבודם של הכנסת ושל חבריה, לנהוג באופן ההולם את מעמדם ולשמש דוגמה (כללי אתיקה לחברי כנסת: סעיפים 1א (4), 2).
כל אדם רשאי להגיש לוועדת האתיקה קובלנה נגד חבר כנסת בשל הפרת כלל אתיקה, והוועדה רשאית לדחות את הקובלנה על הסף.יש קובלנות שההליכים בהן שונים מעט, כמו למשל מקרים שבהם יושב ראש הכנסת פונה לוועדת האתיקה בעניינו של חבר כנסת שהוצא מישיבה במליאה או בוועדה. לעניין זה ראו: נוהל אתיקה לחברי הכנסת (התנהגות במליאה ובוועדות). בכל דיון בקובלנה יוזמן חבר הכנסת הנקבל להופיע לפני הוועדה, והוועדה גם רשאית לזמן את מגיש הקובלנה ועובדי מדינה.
ועדת האתיקה דנה בקובלנות רק אם משתתפים בישיבה לפחות שלושה מחבריה. כל החלטה הנוגעת לקובלנה צריכה להתקבל ברוב קולות של כל חברי הוועדה, ואילו החלטה הקובעת שחבר כנסת חרג מכללי האתיקה צריכה להתקבל גם בישיבה בהשתתפות כל ארבעת החברים. אם השתתפו רק שלושה חברים, אפשר לאשר את ההחלטה בהליך מורכב יותר, הדורש כמה הצבעות (לפירוט ראו תקנון הכנסת: נוהל אתיקה לחברי הכנסת (קובלנות), סעיף 12). דיוני הוועדה, המסמכים, הפרוטוקולים וההחלטות חסויים, אבל הוועדה רשאית לפרסם אותם (כללי אתיקה לחברי כנסת: סעיף 21). בפועל, הוועדה אכן מפרסמת את החלטותיה ואת חוות הדעת שלה, אך לא את הפרוטוקולים (הכנסת, 2011).
ועדת האתיקה יכולה להטיל על חבר כנסת שחרג מכלל אתיקה את העיצומים האלה:
- הערה, אזהרה, נזיפה, נזיפה חמורה;
- שלילת זכות הדיבור במליאה ו\או בוועדות;
- הגבלה על פעילויות שונות בכנסת - הגשת הצעות חוק, הצעות לסדר היום ושאילתות;
- הרחקה מישיבות המליאה והוועדות - אך לא שלילת זכות ההצבעה;
- שלילת שכר - ניתן לשלול שכר בשל היעדרות מישיבות המליאה או בשל חריגה מההגבלות על עיסוק נוסף.
כל העיצומים (מלבד נזיפות למיניהן) מוטלים לתקופה מוגבלת.
חבר הכנסת יכול לערער רק על שלילה של זכות הדיבור במליאה למשך ארבעה ימי ישיבות לפחות; על הגבלות על פעילות בכנסת למשך שבועיים לפחות; על הרחקה מישיבות הכנסת למשך ארבעה ימים לפחות. על שאר העיצומים ניתן לערער רק לבג"ץ (הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006: 145). במהלך הערעור מתקיים דיון קצר במליאת כנסת, שבו חבר הכנסת הנקבל ונציג ועדת האתיקה מציגים את עמדותיהם, ולאחר מכן מתקיימת הצבעה על הערעור.
נוסף על הטיפול בקובלנות, ועדת האתיקה אחראית על פרשנותם של כללי האתיקה ועל פרסום נהלים וחוות דעת. היא גם מטפלת בענייני אתיקה בכנסת כגון נסיעות של חברי הכנסת לחו"ל שלא במסגרת הכנסת.
- ב-29 במאי וב-1 ביוני 2003 הגישו יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין וחבר הכנסת אבשלום וילן קובלנה נגד חבר הכנסת מיכאל גורלובסקי (ליכוד) בעניין פרשת "ההצבעות הכפולות": ב-29 במאי 2003, במהלך אישור חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003), הצביעו כמה חברי כנסת יותר מפעם אחת. הקובלנה טענה שמיכאל גורלובסקי הצביע, בשתי הצבעות נפרדות, במקומו של חבר הכנסת גלעד ארדן (ליכוד), שלא ישב במליאה בעת ההצבעה. גורלובסקי הופיע לפני ועדת האתיקה, הודה (כמו שהודה זמן קצר לאחר המעשה) בהצבעה הכפולה וטען שמדובר בטעות שנבעה מעייפות ומבלבול, ושאין מדובר בזיוף וברמאות. ועדת האתיקה קבעה (החלטת עדת האתיקה, 10.6.2003) שבמעשיו הפר גורלובסקי את כללי האתיקה המחייבים את חבר הכנסת לשמור על כבוד הכנסת ועל כבוד חבריה, לנהוג באופן ההולם את מעמדו ולשמש דוגמה. היא הטילה עליו את העונש הכבד ביותר שיכלה - הרחקה מישיבות המליאה מוועדותיה. עם זאת התחשבה הוועדה בכך שגורלובסקי הודה במעשיו מיד, והרחיקה אותו לארבעה חודשים וחצי, ולא לתקופה המרבית - שישה חודשים.
נוסף על כך נפתח גם הליך פלילי נגד גורלובסקי, שבסופו - לאחר קשיים רבים בהסרת חסינותו - הודה והורשע בהפרת אמונים, ונגזרו עליו ארבעה חודשי עבודות שירות, מהם שניים על תנאי. בפרשה זו הורשע גם חבר הכנסת יחיאל חזן (ליכוד), ונגזרו עליו ארבעה חודשי עבודות שירות וחודשיים מאסר על תנאי; ועדת האתיקה החליטה לנזוף נזיפה חמורה גם בחבר הכנסת רוני בר-און (חבר סיעת הליכוד בעת הפרשה, כיום חבר סיעת קדימה) (החלטת ועדת האתיקה, 20.7.2009). - בעקבות השתתפותה של חברת הכנסת חנין זועבי (בל"ד) במשט לעזה במאי 2010 הוגשו לוועדת האתיקה קובלנות רבות נגדה בידי הציבור, וכן קובלנות של חברי הכנסת דני דנון (ליכוד), מיכאל בן-ארי (האיחוד הלאומי) ואורית זוארץ (קדימה) (החלטת ועדת האתיקה, 18.7.2011). הקובלנות טענו שהשתתפותה של זועבי במשט והתבטאויותיה נגד מדינת ישראל במסיבת עיתונאים אחריו פוגעות בכבוד הכנסת ובכבוד חבריה ואינן הולמות את מעמדה. עוד נטען שאת השתתפותה במשט מימן גוף זר ללא היתר של ועדת האתיקה, ולכן בניגוד לכללי האתיקה. ח"כ זועבי העבירה לוועדת האתיקה את תגובתה לקובלנות, ובה טענה שכל פעולותיה היו במסגרת פעילותה הפוליטית הלגיטימית וחופש הביטוי.
ועדת האתיקה קבעה שזועבי אכן הפרה את כללי האתיקה הנוגעים למימון נסיעות לחו"ל, וכן שעצם השתתפותה במשט המכוון נגד מדינת ישראל - וששר הביטחון הגדירו "התאחדות בלתי מותרת" - פוגעת בחובתו של חבר הכנסת לשמור על כבוד הכנסת וחבריה ולנהוג באופן ההולך את מעמדו. עם זאת התחשבה ועדת הכנסת בהיעדר הראיות שזועבי ידעה על האלימות המתוכננת נגד חיילי צה"ל או שנקטה אלימות בעצמה, וכן בעובדה שהכנסת נטלה מזועבי זכויות הנתונות לה כחברת כנסת על פי חוק החסינות (עוד בעניין זה ראו "לא לעולם חוסן - על שלילת זכויות מחברת הכנסת חנין זועבי על פי חוק החסינות", בגיליון זה). לפיכך היא הרחיקה את זועבי מישיבות המליאה ומהוועדות עד תום הכנס - תקופה של שבועיים בלבד.
באוגוסט 2003 מינה יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין ועדה ציבורית, "הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת", כדי לגבש קוד אתי חדש לחברי הבית. צעד זה ננקט בשל התחושה הכללית שאיכות עבודתם של חברי כנסת ותדמיתם הציבורית הידרדרו במידה ניכרת, ובאופן ספיציפי יותר בעקבות פרשת "ההצבעות הכפולות", שנחשבה אחד מרגעי השפל של הכנסת וחבריה.
בראשות הוועדה עמד השופט (בדימוס) יצחק זמיר, והיו חברים בה שופטים, חברי כנסת, יועצים משפטיים של הכנסת ואנשי אקדמיה. בראשית עבודתה גיבשה הוועדה ערכים שעליהם יתבסס הקוד האתי. את הערכים האלה אישרה ועדת הכנסת ב-2004 והם התווספו לכללי האתיקה בתקנון הכנסת - אלה "הערכים הכלליים" המופיעים כיום בקוד האתי.
בדצמבר 2006 הגישה ועדת זמיר את המלצותיה (הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006). הוועדה הגיעה למסקנה שיש להגביר את האכיפה ואת ההטמעה של כללי האתיקה בכנסת, והמליצה לעשות זאת באמצעות האמצעים האלה:
- יצירת קובץ אחד מסודר של קוד אתי, שיכלול את כל כללי האתיקה;
- תיקון והשלמה של כללים קיימים והוספת כללים בנושאים חדשים. ככלל המליצה הוועדה לאמץ כללי אתיקה שיגבילו את חברי הכנסת יותר מבעבר;
- חיזוק ועדת האתיקה - הוועדה הגיעה למסקנה שאף שוועדת האתיקה מתפקדת היטב בכלים העומדים לרשותה, השפעתה על האתיקה בכנסת מוגבלת, ויש לחזקה. לשם כך המליצה, בין היתר, להעניק לוועדת האתיקה סמכויות רבות יותר בכל הנוגע להטלת עיצומים על חברי הכנסת, לשנות את מבנה ועדת האתיקה ולמנות יועץ לאתיקה בכנסת.
במהלך כהונתה של הכנסת השבע עשרה, בשנים 2006 2009, נידונו המלצותיה של ועדת זמיר בוועדת הכנסת, אך ללא תוצאות. לבקשת יושב ראש הכנסת השמונה עשרה ראובן ריבלין הוקמה בדצמבר 2009 ועדת משנה של ועדת הכנסת לגיבוש כללי אתיקה לחברי הכנסת בראשות חבר הכנסת חיים אורון.
בינואר 2011 הגישה ועדת המשנה את הקוד האתי שגיבשה, המאגד את כל כללי האתיקה לפי נושאים ומתבסס ברובו על המלצותיה של ועדת זמיר (ועדת המשנה של ועדת הכנסת להכנת כללי האתיקה, 2011). מכיוון שאישורו של הקוד האתי דורש שינויים בכללי האתיקה המופיעים בתקנון הכנסת (דבר הנתון לסמכותה של ועדת הכנסת) ושינויי חקיקה, נקבע שוועדת הכנסת תדון בקוד האתי, תאשר את השינויים בכללי האתיקה ותביא את תיקוני החקיקה הנדרשים לכנסת. כן נקבע שחברי הכנסת יוכלו לעיין בהצעה ולהעיר הערות.
אלא שלוועדת הכנסת הוגשו התנגדויות רבות מאוד של חברי כנסת וסיעות לקוד האתי המוצע וכן סייגים רבים. אחדות מההתנגדויות עסקו בסוגיות טכניות, אך רבות מהן עסקו בסוגיות מהותיות. לדבריו של יו"ר הכנסת ראובן ריבלין, ההתנגדויות מבקשות בעצם לעקר את הקוד האתי מתוכן: "אם ההתנגדויות שמועלות כאן במסמך זה יתקבלו, יותר טוב שלא נתקן את תקנון האתיקה הקיים, כי נדמה לי שאנחנו מרעים את המצב" (פרוטוקול ישיבה מס' 164 של ועדת הכנסת, הכנסת השמונה עשרה, 8.3.2011). יושב ראש ועדת הכנסת יריב לוין, לעומתו, סבר שניתן להגיע לפשרה מוסכמת מועילה: "אני מקווה שנצליח לעמוד במשימה הזו [...] כולם מעוניינים ורוצים בקוד אתי ברור, מחייב, פשוט וקל להבנה" (שם). ואולם נכון לספטמבר 2011 תקוותו של לוין טרם התגשמה: במרס 2011 קיימה ועדת הכנסת שני דיונים בנושא ההתנגדויות לקוד האתי, ומאז נראה שהנושא לא קודם.
מה בעצם הציעה ועדת המשנה? טבלה 1 סוקרת את המלצותיה העיקריות. כמו שאפשר לראות, הוועדה המליצה לחזק את ועדת האתיקה באמצעות שינוי בהרכבה ובנהליה וכן להחמיר את ההגבלות המוטלות על חברי הכנסת במגוון היבטים:
טבלה 1: הקוד האתי המוצע וכללי האתיקה הקיימים - הבדלים בולטים
| הסוגיה | המצב הנוכחי | הצעתה ש/ל ועדת המשנה |
| הרכב ועדת האתיקה | ארבעה חברים שממנה יושב ראש הכנסת: שניים מהקואליציה ושניים מהאופוזיציה; הוועדה דנה בכל עניין. |
שבעה חברים שימנה יושב ראש הכנסת מתוך התחשבות בהרכב הסיעתי ומתן ייצוג הולם לאופוזיציה; בקובלנות תדון ועדת משנה בת שלושה חברים, לפחות אחד מהם מהאופוזיציה. |
| ערעור על החלטות ועדת האתיקה בידי הח"כ הנקבל | אפשר לערער רק על אחדות מההחלטות; הערעור מתקיים לפני הכנסת. |
אפשר לערער על כל החלטה; הערעור מתקיים לפני ועדת האתיקה כולה לפי הכללים החלים על כל דיון בקובלנה. את הנקבל יכול לייצג עורך דין או חבר כנסת אחר. |
| תקופת ההיעדרות מישיבות המליאה הגוררת עיצומים | א. תקופה רצופה של חודשיים (ללא ימי פגרה); או: ב. יותר משליש מימי הישיבות בכנסת מסוימת. סגן שר - 40%. שר - מחצית. |
א. תקופה רצופה של חודש במהלך כנס אחד (ללא ימי פגרה); או: ב. אין שינוי. |
| התנהגות הולמת | שמירה על כבוד הכנסת וחבריה, התנהגות ההולמת את המעמד, דוגמה אישית. | התווספו סעיפים העוסקים בין היתר בלבוש הולם, בלשון הולמת, בנימוס, בכבוד לעובדי הכנסת ולמוזמניה ובמילוי הנחיות יושב ראש הכנסת. |
| עיסוק נוסף | מותר לכהן ללא תמורה בגופים ציבוריים, למעט רשות מקומית, מועצה דתית, ההסתדרות הכללית, ההסתדרות הלאומית וההסתדרות הציונית; חבר כנסת חדש יכול להמשיך בעיסוקו הקודם למשך שישה חודשים. | איסור מוחלט על עיסוק נוסף (אלא באישור ועדת האתיקה); חבר כנסת חדש יכול להמשיך בעיסוקיו הקודמים למשך שלושה חודשים, וועדת האתיקה יכולה להאריך מועד זה בשלושה חודשים נוספים. |
| הצהרת הון | ההצהרה אינה נפתחת, אלא בהסכמת חבר הכנסת או לפי צו בית משפט. | ההצהרות ייפתחו בידי היועץ המשפטי לכנסת בנוכחות חבר הכנסת (אלא אם הסכים חבר הכנסת אחרת). אם ימצא היועץ המשפטי לממשלה שחבר הכנסת לא מילא את ההצהרה כנדרש ולא תיקן אותה, הוא יציין זאת במסמך שיישמר עם הצהרת ההון. |
| שדלנים | אין הגבלות על חברי הכנסת, למעט איסור על קבלת מתנות וטובות הנאה - ההגבלות הן על השדלנים בלבד. | נוספו הגבלות: חבר הכנסת יימנע מהעסקת שדלן ומפעילות למען שדלן, ולא יתחייב כלפי שדלן או לקוחותיו שיפעל בדרך מסוימת. |
| עיצומים | שלילת שכר עקב היעדרות - לתקופת ההיעדרות; שלילת שכר עקב איסור נוסף - לתקופה של שנה לכל היותר; | שלילת שכר בשל כל הפרה של כלל אתיקה - למשך חודש לכל היותר; במקרה של היעדרות - לתקופת ההיעדרות; עיצומים שנוספו: א. המלצה שחבר הכנסת לא ימונה ל"תפקיד מיוחד" או יודח ממנו. תפקיד מיוחד הוא יושב ראש הכנסת וסגניו, יושב ראש ועדה, יושב ראש האופוזיציה, חבר בוועדת האתיקה וחבר בוועדות לבחירה של שופטים, רבנים, דיינים, קאדים ושופטים בבית הדין הדרוזיים; ב. התנצלות במליאת הכנסת; ג. הטלת "עיצום על תנאי" |
בדומה לחברי פרלמנטים אחרים, גם על חברי הכנסת חלים כללי אתיקה המסדירים את פעילותם, ולמן 1983 קיים בכנסת גם קוד אתי. ועדת האתיקה היא האחראית לפקח על כללי האתיקה, והיא מטילה עיצומים על חברי כנסת שחרגו מהם. כל אלו נועדו להבטיח שחברי הכנסת ישמרו על חובת הנאמנות שלהם כלפי הציבור ויזכו לאמונו.
ואולם ההידרדרות במעמדם של חברי הכנסת בשנים האחרונות והסערות הציבוריות שליוו את התנהגותם - למשל פרשת ההצבעות הכפולות והשתתפותה של חברת כנסת במשט לעזה - מלמדות שהכללים הקיימים ודרכי הפיקוח עליהם אינם מספיקים עוד כדי להבטיח זאת. מאז 2003 נעשים מאמצים רציניים לגבש קוד אתי חדש - כולל, מסודר, רחב ומחמיר יותר - שיוכל לענות לפחות על רבות מהבעיות הנוגעות לפעילותם של חברי כנסת ולמעמדם. ואולם שאיפותיהם של יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין ושל יושב ראש ועדת הכנסת יריב לוין לאשר את הקוד האתי החדש נתקלות לעת עתה בהתנגדויות של חברי כנסת, וכרגע גורלו לוט בערפל.
אריאן, אשר, תמר הרמן, יובל לבל, מיכאל פיליפוב, הילה צבן, אנה קנפלמן, 2010. מדד הדמוקרטיה הישראלית 2010: ערכים דמוקרטיים בישראל הלכה למעשה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
בלאנדר, דנה, 2011. " לא לעולם חוסן - על שלילת זכויות מחברת הכנסת חנין זועבי על פי חוק החסינות", פרלמנט, גיליון זה (70), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
דובר ועדת הכנסת - ועדת המשנה לגיבוש כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2011. "לרגל חגיגות 62 לכנסת ישראל יו"ר הכנסת ח"כ ראובן (רובי) ריבלין מציג: תקנון האתיקה החדש לחברי הכנסת", 24.1.2011.
הוועדה הציבורית לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי ממשלה, 2008. דין וחשבון, אפריל 2008.
הוועדה להכנת כללי אתיקה לחברי הכנסת, 2006. דין וחשבון, ירושלים: מחלקת הדפוס והפרסומים של הכנסת.
הכנסת, 2011. "ועדת האתיקה", אתר הכנסת.
הכנסת, 2011א. "ועדת האתיקה - לדורותיה", אתר הכנסת.
ועדת המשנה של ועדת הכנסת להכנת כללי האתיקה, 2011. "הצעת כללי אתיקה לחברי הכנסת", 20.1.2011.
להב, דן, 2003. סקירה ראשונית בנושא: קוד אתי לחברי פרלמנט - מבט משווה, מרכז המחקר והמידע של הכנסת.
משרד המשפטים, 2011. הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אתר משרד המשפטים.
Bruce, Willa, 1994. "Ethical People are Productive People", Public Productivity Review 17 (3): 241-252.
Bruce, Willa, 1996. "Codes of Ethics and Codes of Conduct: Perceived Contribution to the Practice of Ethics in Local Government", Public Integrity Annual 17: 23-29.
Stapenhurst, Rick and Riccardo Pelizzo, 2004.Legislative Ethics and Codes of Conduct, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington, D.C.