גיוון אנושי בפרקליטות וברשות השופטת: המקרה של המיעוט הערבי

עד שנות התשעים של המאה עשרים, מספר השופטים הערבים בישראל היה חד-ספרתי ולא היו פרקליטים ערבים בפרקליטות המדינה. כיום יש למעלה מחמישים שופטים וכשישים פרקליטים. המאמר סוקר את שורשי היעדר הגיוון במוסדות אלה ומתאר כיצד התחולל השינוי.

מאמר זה סוקר את מידת הגיוון האנושי (diversity) בפרקליטות המדינה וברשות השופטת תוך התמקדות במיעוט הערבי. המאמר סוקר בקצרה את הדין ואת התיאוריה בעניין זה ומתאר בתמצית את ההיסטוריה של עליית הגיוון של הפרקליטים ושל השופטים ואת המצב היום תוך חשיפת נתונים חדשים. לבסוף הוא מצביע על השונה והדומה בתהליכים באשר לפרקליטים ולשופטים ומה ניתן ללמוד מכך.

מבוא

פרקליטות המדינה ובתי המשפט היו מוסדות הומוגניים מראשית ימי מדינת ישראל, שבהם דומיננטיות של גברים יהודים ממוצא אשכנזי. המאמצים לשנות זאת ולהגדיל את הגיוון האנושי במוסדות האלה בנשים, בבני עדות המזרח, בערבים* הכותב מבקש להודות על שיחות והערות לעו"ד רנדה בדראנה, לד"ר דנה בלאנדר, לעו"ד לילה מרגלית, לעו"ד לינא סאבא, לפרופ' מרדכי קרמניצר, לד"ר תהילה שוורץ-אלטשולר ולעו"ד טליה שטיינר. תודה ליהושע גרינברג על עריכת לשון. בינואר 2017 הוצגו חלק מהרעיונות המובאים במאמר זה בסמינר מחלקתי בפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה. תודה למשתתפים על הערותיהם.

לצורך אחידות הניסוח השתמשתי במונח "ערבים" בהתייחסי לפלסטינים אזרחי ישראל. הסיבה לכך היא שזהו המונח המקובל במסמכים ההיסטוריים המצוטטים במאמר.ובקבוצות מיעוט אחרות התנהלו במסלולים נפרדים ומקבילים בדרך כלל, עקב מערכות הדינים השונות המסדירות את תפקידם ואת דרכי מינוים: פרקליטים מתמנים באמצעות מכרזי שירות המדינה, ושופטים נבחרים בידי הוועדה לבחירת שופטים. אולם לעיתים התלכדה עמדת ההתייחסות הציבורית בנוגע למאמצים לגוון את המוסדות האלה. לדוגמה, כאשר נדונה בכנסת בשנת 2008 סוגיית שילוב הערבים בשירות הציבורי, נתפס הגיוון הנמוך ברשות השופטת כחלק מבעיה אחת כוללת של הגיוון הנמוך בשירות הציבורי בכלל ובמשרד המשפטים בפרט.פרוטוקול ישיבה מס' 12 של ועדת חקירה פרלמנטרית של הכנסת השבע עשרה בנושא קליטת עובדים ערבים בשירות הציבורי (1.12.2008).

התייחסות דומה – כוללת – הייתה מצד הציבור הערבי בשנת 1965. בשנה זו, בתקופת הבחירות לכנסת השישית, שלחה קבוצה של שלושה עשר עורכי דין ערבים מכתב מחאה פומבי לנשיא המדינה, לראש הממשלה, לשר המשפטים ולגורמים רשמיים נוספים. במכתב מיום 12 באוקטובר 1965, שפורסם בעיתונות היומית בערבית, ביקשו שלושה עשר עורכי הדין הערבים האלה שימונו שופטים ערבים לבתי המשפט בישראל. לדבריהם, מבין מאה ארבעים ושישה השופטים שכיהנו אז בישראל "נמצא שופט שלום אחד בלבד, שהוא ערבי נוצרי" (בפועל היו שני שופטים ערבים: השופט אברהם סיקסיק מבית משפט השלום בעכו והשופט אליאס כתילי מבית משפט השלום בנצרת).המכתב ותרגומו נמצאים בארכיון המדינה, ג-5729/3. אולם הם התייחסו לא רק לשופטים אלא גם לעורכי דין בשירות המדינה, ודרשו שימונו עורכי דין ערבים "במשרדי התביעה הכללית". הם ציינו כי:

בתוך צבור עורכי הדין, במשרדי התביעה הכללית והיועצים המשפטיים, במשרדים השונים והלשכות הממשלתיות וממשלתיות למחצה, שבהם נמצא מספר עצום שרק אלהים ואלו העומדים בראש המדינה והבקיאים בסודות הענינים, יודעים מהו, לא נמצא אף ערבי.

תשובת שר המשפטים דב יוסף התמקדה אך ורק בסוגיית המינוי של שופטים ערבים. במכתב לאחד מחותמי המכתב, עו"ד תאופיק מועמר, מיום 16 בנובמבר 1965, הוא הסביר ש"במשך 11 השנים האחרונות רק 5 עורכי-דין ערבים הגישו את מועמדותם למינוי כשופט ומתוכם רק אחד אשר היה מתאים לתפקיד", וגם הוא "העמיד דרישות כספיות מופרזות שלא יכולנו לקבלם". הוא הוסיף וציין שמתוך 3,000 עורכי הדין בישראל, אך ורק עשרים מהם ערבים, וכי "לא נהסס למנות מועמדים שהינם ערבים באם ימלאו אחר התנאים הנדרשים בחוק ויהיו מתאימים לתפקיד מבחינת תכונותיהם האישיות".מכתב שר המשפטים דב יוסף לעו"ד תאופיק מועמר (16.11.1965), ארכיון המדינה, ג-5729/3.תגובת עורכי הדין הערבים בהובלתו של עו"ד נמר אלהוארי נשלחה ביום 12 ביוני 1966 וניסתה לחזור ולהתמקד לא רק בשופטים אלא גם בעורכי הדין בשירות המדינה. צוין בה שמספר עורכי הדין הערבים בישראל עומד על שלושים (ולא על עשרים), ושגם אם חלקם אינם בעלי די ותק כדי להתמנות לשופטים, אין סיבה שלא ימונו ליועצים משפטיים או לעורכי דין בפרקליטות.מכתב עו"ד נמר אלהוארי לנשיא המדינה, ראש הממשלה ושר המשפטים (10.6.1966), ארכיון המדינה, ג-5729/3.

למרות עמדת ההתייחסות של עורכי הדין הערבים ב-1965 וההתייחסות של הכנסת ב-2008 אל הסוגייה כמכלול, בדרך כלל מתייחסים הציבור והממשלה לבעיית הגיוון האנושי במוסדות האלה בנפרד. אפשר לציין סיבות מוסדיות טובות לעמדת התייחסות נפרדת זו, ובהן דרכי המינוי השונות של שופטים ופרקליטים, מעמדם השונה (ובכלל זה שכר, מסלולי קידום) וההסדרה המוסדית הנפרדת שלהם. למרות זאת, מאמר זה יסקור את סוגיית המגוון האנושי של שני המוסדות האלה במבט כולל תוך השוואה ביניהם. המאמר יתחיל בסקירת המצב החוקי בכל אחד מהתחומים המקצועיים האלה וכן בסקירת התיאוריה בנושא, ימשיך בהצגת הנתונים באשר לגיוון בפרקליטות המדינה ובבתי המשפט, יבחן את ההיסטוריה השונה של הגיוון האנושי במוסדות הללו ויבדוק מה אפשר ללמוד מכל אלה.

הדין והתיאוריה במינוי פרקליטים ובמינוי שופטים

הן הרשות השופטת הן רשויות התביעה פועלות במסגרת מתח בין שני עקרונות: עצמאות ואחריותיות. מחד גיסא ניצבת עצמאותם של השופטים ושל הפרקליטים בקבלת החלטות, קרי, הכלל שלפיו הם יהיו לא תלויים ושהחלטותיהם יתקבלו אך ורק על פי הדין. כלל זה חיוני כדי להבטיח את שלטון החוק ואת השוויון לפני החוק; מאידך גיסא ניצבת אחריותיותם של השופטים ושל הפרקליטים בפני הציבור. עקרונות הדמוקרטיה והצורך של המוסדות האלה בלגיטימציה של הציבור ובאמונו דורשים שהם יפעלו מתוך אחריות כלפי ציבור האזרחיות והאזרחים – הריבון במדינה הדמוקרטית. לפיכך יש לאזן את עקרונות השקיפות, האחריותיות והדיווחיות בפעולת רשויות אלה עם עצמאותן.ראו לדוגמה גיא לוריא ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה 33-31, 159-157 (2011); Nuno Garoupa and Tom Ginsburg, Judicial Reputation: A Comparative Theory (2015); Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness (Yonko Grozev and Martin Schönteich eds., 2008) 

האיזון בין עצמאות לאחריותיות בעיצובן של הרשויות האלה בא לידי ביטוי בין היתר בדרכי המינוי של הפרקליטים ושל השופטים, הן מבחינת זהות הגורם הממנה אותם הן מבחינת השיקולים האמורים לעמוד בבסיס המינוי. ישראל, כמו מדינות אחרות, מנסה לאזן את הצורך ששופטים ופרקליטים ימונו בתהליך שיבטיח את מקצועיותם ואת אי-תלותם עם הצורך שתהליך המינוי יביא לידי ביטוי שיקולים חברתיים רחבים יותר, ובהם מגוון חברתי. לכן, מחד גיסא, פרקליטים ושופטים בישראל מתמנים בשיטות המקדשות את השיקול המקצועי, אבל מאידך גיסא, הן בישראל הן בעולם מודעים לתחלואי שיטות מינויים כאלה על שום ההומוגניות או חוסר הגיוון שהן יוצרות, ומנסים למצוא דרכים לרפאם או למתנם.

חוק-יסוד: השפיטה, קובע ששופטים בישראל מתמנים בידי נשיא המדינה לפי בחירתה של הוועדה לבחירת שופטים. ועדה זו מורכבת מתשעה חברים, שהם: נשיא בית המשפט העליון, שני שופטים נוספים מבית המשפט העליון, שר המשפטים – המשמש כיו"ר הוועדה – שר נוסף, שני חברי כנסת ושני נציגים של לשכת עורכי הדין. תהליך זה נועד במפורש להבטיח את מינוי השופטים בהתאם למקצועיותם בתחום המשפט והשיפוט, כדי להבטיח את עצמאותם השיפוטית.

עקרון השיקוף החברתי במינוי שופטים

השיקול המקצועי הוא כאמור ראש וראשון לשיקולי המינוי של השופטים, אבל עם זאת יש להעניק משקל גם לעקרון השיקוף החברתי, קרי, לכך שבית המשפט ישקף בהרכבו את הרכב האוכלוסייה בישראל. כך סיכמה את הדברים ב-2001 הוועדה לסדרי הבחירה של שופטים בראשות השופט יצחק זמיר, שמונתה לבחון את הנושא בידי הוועדה לבחירת שופטים: "הבחירה של שופטים חייבת להתבסס, בראש ובראשונה, על הרמה המקצועית והתכונות האישיות של המועמדים. עם זאת, כאשר הרמה המקצועית והתכונות האישיות קיימות במידה הנדרשת, יש לתת משקל גם לעקרון השיקוף החברתי".הוועדה לסדרי הבחירה של שופטים בראשות השופט יצחק זמיר דין וחשבון, פרק 16 (2001).

עקרון השיקוף החברתי אומץ גם במדינות אחרות בעולם, כגון ארצות הברית, קנדה ודרום אפריקה, שבהן תהליכי מינוי השופטים הדירו מיעוטים ונשים. מדינות אלה אימצו אמצעים מגוונים של העדפה מתקנת במינוי שופטים, לעיתים באמצעות מכסות רשמיות או לא רשמיות. עקרון השיקוף החברתי בבתי המשפט אומץ כדי לקדם את אמון הציבור בבתי המשפט. בית משפט הומוגני, ללא שופטים בני מיעוטים או נשים, יאבד את אמון הציבור כמוסד הוגן. ואומנם, מחקרים כמותניים-סטטיסטיים על תוצאות פסקי דין מצביעים על כך ששיפוט בידי שופטים בני מיעוטים הופך את בתי המשפט הוגנים יותר בעבור בני המיעוטים העומדים למשפט.לעניין זה ראו Guy Grossman, Oren Gazal‐Ayal, Samuel D. Pimentel and Jeremy M. Weinstein, Descriptive Representation and Judicial Outcomes in Multiethnic Societies, 60(1) American Journal of Political Science 44 (2016)מעבר לכך, שיקוף חברתי בבתי המשפט עוזר למיעוטים להזדהות עם המוסד השיפוטי, ובכך תורם לחיזוק הזהות האזרחית והלכידות החברתית. ישנם גם חוקרים הסבורים שמסיבות אלה יש לקדם מגוון שיפוטי (judicial diversity), כדי שמיעוטים ישמיעו את קולם ברשות השופטת וכדי שקולם ייוצג בה.לדיונים בנושא זה בעברית, ראו ניר קידר "בן-גוריון והמאבק למינוי שופט ממוצא ספרדי לבית-המשפט העליון" מחקרי משפט יט 515 (2003); שמעון שטרית "תהליך מינוי שופטים: הליכים ואמות מידה" המשפט ח 357 (2003). לדיונים בנושא זה באנגלית, ראו Jonathan P. Kastellec, Racial Diversity and Judicial Influence on Appellate Courts, 57(1) American Journal of Political Science 167 (2013); Lord Clarke of Stone-Cum-Ebony, Selecting Judges: Merit, Moral Courage, Judgment & Diversity, 5 High Ct. Q. Rev. 49 (2009); Kate Malleson, Rethinking the Merit Principle in Judicial Selection, 33 J.L. & Soc’y 126 (2006)עם זאת, יש לזכור שהרשות השופטת איננה מוסד ייצוגי, ומכאן הרתיעה מפני השימוש בביטוי "ייצוג".

מינוי פרקליטים בשירות המדינה

השיח במינוי פרקליטים, שונה. פרקליטים מתמנים באמצעות מכרזים פומביים בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959. ההליכים בהתאם לחוק זה נועדו להבטיח מינויים על בסיס כישורים ושיקולים רלוונטיים בלבד. כאמור בסעיף 24 לחוק, מועמד "חייב לעמוד בבחירות ובמבחנים להוכחת כשירותו וסגולותיו; נמצאו בבחינה כשירים למשרה, יתמנה לה הכשיר שבין הכשירים". עם זאת, החל בשנת 2000 קובע סעיף 15א לחוק כי "בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות הענין, לייצוגם [...] של בני האוכלוסיה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית [...]". גיוונם של פרקליטים נדון בישראל אפוא על פי הרעיון המסדר של ייצוג הולם בשירות הציבורי בכללותו. בהתאם לרעיון זה נהוגה בישראל מדיניות של העדפה מתקנת שבמסגרתה ננקטים אמצעים שונים, בהצלחה חלקית ולא מספקת, כדי להגדיל את הייצוג של ערבים בשירות הציבורי (ראו בענין זה "שילוב האוכלוסייה הערבית במוקדי קבלת החלטות במינהל הציבורי" בגיליון זה).פירוט על האמצעים הננקטים בשירות הציבורי ולביקורת המובעת עליהם ראו טליה שטיינר, שוברים אי-שוויון: התמודדות עם אפליית ערבים בשוק העבודה הישראלי 136-135 (2013).

בהתאם למדיניות זו של ייצוג הולם, זה כעשור מתמנים פרקליטים ערבים לא רק על בסיס מכרזים פומביים כלליים אלא גם על פי "מכרזים המיועדים לאוכלוסייה הערבית לרבות דרוזים וצ'רקסים", המתפרסמים בידי נציבות שירות המדינה. מדיניות ברוח זו ננקטת גם, לדוגמה, באנגליה ובארצות הברית.Katherine J. Bies, Darryl G. Long Jr., Megan S. McKoy, Jimmy S. Threatt and Joshua D. Wolf, Diversity in Prosecutor’s Offices: Views from the Front Line (2016); Crown Prosecution Service, CPS Equality and Diversity Objectives 2015-18 10 (2015)במסגרת זו נוקט משרד המשפטים הישראלי אמצעים בשנים האחרונות כדי להגדיל את מספר הפרקליטים הערבים כחלק מיעד כללי שהציבה הממשלה להגיע לכלל 10% של עובדים לא-יהודים במשרדי הממשלה "כערך דמוקרטי המונע אפליה" למען שוויון הזדמנויות בתעסוקה, לשם שיקוף הרכב האוכלוסייה הערבית, כדי לחזק אמון הציבור במשרד המשפטים וכדי לשפר את איכות שירותיו ואת השיח בו.משרד המשפטים העסקה שוויונית ורבגונית במשרד המשפטים: דו"ח מצב (דצמבר 2016); משרד המשפטים העסקה שוויונית ורבגונית במשרד המשפטים: דו"ח מצב (דצמבר 2015).

הנתונים היום ובעבר: מיעוט שופטים ומעט פרקליטים

בתי המשפט היום מעט יותר מגוונים מאשר פרקליטות המדינה. ב-2015 עמד שיעור הפרקליטים הערבים בפרקליטות המדינה על 5.8% מכלל הפרקליטים.55 פרקליטים ערבים מתוך 950 הפרקליטים בפרקליטות המדינה. נתון זה שונה מעט מהנתון שהוצג בדו"ח השנתי של הפרקליטות (59 פרקליטים), ומבוסס על נתוני כוח האדם שקיבלתי ישירות ממשרד המשפטים בעקבות בקשה לפי חוק חופש המידע. ראו נתונים שהועברו מהממונה על חופש המידע במשרד המשפטים למחבר (25.5.2016); פרקליטות המדינה, סיכום שנה 2015 (2016).לעומת זאת, ב-2014 כיהנו בבתי המשפט 7.7% שופטים ערבים מכלל השופטים ברשות השופטת.52 שופטים ערבים מתוך 672 שופטים. ראו מכתב מהממונה על חופש המידע בהנהלת בתי המשפט לגיא לוריא (19.5.2014); גיא לוריא "מינוי שופטים ערבים לבתי המשפט בישראל" משפט וממשל טז 307 (תשע"ה).מדובר בשיעורים נמוכים יחסית, בהתחשב בכך שייצוג הערבים בגילאי העבודה בהתחשב בחלקם באוכלוסייה צריך להיות 18.7% והם 13.1% מכוח העבודה במשק. יצוין שגם בשוק הפרטי יוצגו משפטנים ערבים בחסר ב-2014 (כ-4%), ושיעור נמוך של סטודנטים ערבים סיימו את לימודי המשפטים (כ-7%).ראו אלכסנדרה קלב, חנה קופפר, יפית אלפנדרי ואילה גינת מדד הגיוון: ייצוג ושכר בשוק העבודה הפרטי בישראל 9, 27 (דצמבר 2016); ערן ישיב וניצה (קלינר) קסיר שוק העבודה של ערביי ישראל 16 (יוני 2013).נתונים אלה מסוכמים בטבלה מס' 1. נתון שאינו מופיע בטבלה זו הוא השיעור הנמוך של פרקליטים ערבים במחלקת ייעוץ וחקיקה. לפי נתוני משרד המשפטים, בשנת 2016 היה בה פרקליט ערבי אחד בלבד.נתונים שהועברו מהממונה על חופש המידע במשרד המשפטים, לעיל ה"ש 13.

משפטנים ערבים בישראלהמקורות לטבלה מפורטים לעיל, ה"ש 13-16.

	שיעור הערבים
שופטים ערבים בבתי המשפט	7.7%
פרקליטים ערבים בפרקליטות המדינה	5.8%
עורכי דין ערבים בשוק הפרטי	4%
ערבים מסיימי תואר ראשון במשפטים	7%
שיעור הערבים מכוח העבודה במשק	13.1%
שיעור הערבים בגילאי העבודה בישראל	18.7%

מינוי שופטים ערבים: מבט היסטורי

בבתי המשפט כיהנו עד תום ימי הממשל הצבאי בשנת 1966 שלושה שופטים ערבים בלבד (נוסף על שופטי השלום סיקסיק וכתילי, מתקופת המנדט עד שנת 1959 כיהן בבית משפט השלום בנצרת השופט עזיז ג'רג'ורה). לאחר תום הממשל הצבאי חל שינוי במדיניות מינוי שופטים ערבים. הסיבות לשינוי היו ככל הנראה מורכבות, ואין זה המקום לפורטן. כאן אזכיר רק את הגורמים הבאים: שינוי כללי במדיניות הממשלה כלפי האוכלוסייה הערבית (שבאה לידי ביטוי גם בסיום הממשל הצבאי); שינוי במדיניות היועץ לענייני ערבים, שביקש לשלב עורכי דין ערבים כשופטים;היועץ לענייני ערבים עשה זאת בעקבות מכתב עורכי הדין הערבים בשנת 1965. מתכתובות פנימיות של משרד זה עולה שהם גיבשו רשימות של עורכי דין ערבים ומועמדים פוטנציאליים, אבל באותה עת (סוף שנת 1965 וראשית שנת 1966) לא נמצאו "מומלצים ראויים". ניכר שהשיקולים שעמדו לפני צוות היועץ לענייני ערבים לא היו שיקולים מקצועיים (הצוות שערך את הבדיקה לא היה מורכב ממשפטנים). ראו מכתב של נ' טוקטלי אל היועץ לענייני ערבים (16 בנובמבר 1965), ארכיון המדינה, ג-5729/3.הלחץ הציבורי שבא לידי ביטוי במכתב עורכי הדין הערבים ובדיון בכנסת;דיון קצר בנושא התקיים בכנסת בעקבות שאלה של ח"כ שמואל מיקוניס (מק"י) אל שר המשפטים. ראו דברי הכנסת 46 1722 (13.6.1966).לבסוף, שינוי מדיניות הוועדה לבחירת שופטים בעניין זה.ראו לוריא, לעיל ה"ש 14.

על כל פנים, שלושה שופטים ערבים מונו בשנים 1969-1968 (בהשוואה לשלושה שופטים ערבים בסך הכול שמונו עד אז מ-1948), כך שמספר השופטים הערבים הגיע לארבעה בשנה זו, ומאז המשיכה בהדרגה עלייה מתונה במספר השופטים הערבים (בשנת 1989 כיהנו ברשות השופטת 7 שופטים ערבים בלבד).שמעון שטרית "תהליך מינוי שופטים: הליכים ואמות מידה" המשפט ח 357, 379 (תשס"ג).העלייה בשני העשורים האחרונים מסוכמת בתרשים מס' 1 להלן.

מספר השופטים הלא-יהודים ברשות השופטת בשני העשורים האחרונים

פרקליטים ערבים בשירות המדינה: מאפס לבלתי מספיק

ההיסטוריה של מינוי פרקליטים לפרקליטות המדינה שונה בתכלית. עד שנות התשעים של המאה העשרים לא היו פרקליטים ערבים בפרקליטות המדינה. ביום 26 בדצמבר 1967 פנה בעניין זה יעקב כהן, יו"ר המחלקה הערבית בוועד הפועל של ההסתדרות, לפרקליט המדינה. הוא ביקש מפרקליט המדינה "להסדיר קבלת 3–4 בוגרי אוניברסיטה ערבים שסיימו משפטים, כמתמחים בפרקליטות [...] תוך מגמה לשלבם בעבודה לאחר מכן [...] למען ההרגשה הטובה ולשם שילובם של המשכילים הערבים במערכת חייה של המדינה והחברה".מכתב של יעקב כהן לצבי בר-ניב (26.12.67), מכון לבון – ארכיון תנועת העבודה, תיק IV-208-1-13955.פרקליט המדינה צבי בר-ניב השיב בשלילה במכתב מיום 30 בינואר 1968, תוך שהוא מסביר:

עקרונית אינני רואה מניעה לכך [...] אין זה אפשרי לקבל מתמחים "תוך מגמה לשלבם לעבודה לאחר מכן". מתמחים מתקבלים בלשכות הפרקליטות בהתפנות מקום למתמחה [...] פרקליטים מתקבלים לעבודה בדרך מכרז פומבי כקבוע בחוק שירות המדינה (מינויים).מכתב של צבי בר-ניב ליעקב כהן (30.1.1968), ארכיון המדינה, גל-17005/3.

בפועל, הפרקליטה הערבייה הראשונה התקבלה לפרקליטות המדינה אך ורק בשנת 1996. גם מאז, קצב המינויים נותר איטי מאוד. הפרקליט השני מונה בשנת 2001. עד סוף 2004 מונו בסך הכול שישה פרקליטים ערבים. מאז הואץ מאוד קצב קליטת פרקליטים ערבים בפרקליטות המדינה (ראו תרשים 2). ניכר שגורם מרכזי בעניין זה הוא הפעלת מדיניות של הקצאת מכרזים מיוחדים למיעוטים החל בשנת 2004 או 2005.נתונים שהועברו מהממונה על חופש המידע במשרד המשפטים, לעיל ה"ש 13.

מספר הפרקליטים הלא-יהודים בפרקליטות בשני העשורים האחרונים

מקור: הממונה על חופש המידע במשרד המשפטים, מאי 2016

לסיכום הנתונים, אם עד לפני כעשור, הפער במידת הגיוון בין בתי המשפט לבין הפרקליטות היה אדיר, מאז הוא הלך והצטמק בעקבות קצב גידול גבוה יותר במספר הערבים בפרקליטות לעומת בתי המשפט.

דיון וסיכום

מאלף להשוות בין התהליכים ההיסטוריים של מינוי שופטים ערבים ושל מינוי פרקליטים ערבים. בעוד העלייה במספר ובשיעור השופטים הערבים החלה כבר בשנות השישים של המאה שעברה, לאחר תום הממשל הצבאי, בפרקליטות המדינה היא החלה למעשה רק בשנות האלפיים. אולם בעוד קצב הגידול במספר השופטים נותר מתון, קצב הגידול במספר הפרקליטים הואץ מאוד בשנים האחרונות, והפער בין שיעור השופטים הערבים לשיעור הפרקליטים הערבים הצטמק מאוד.

למרות ההבדל בתהליכים ההיסטוריים, נראה שהחסמים שעמדו בפני מינוי ערבים לשיפוט ולפרקליטות המדינה היו דומים. בשני המקרים עמדת המערכת הייתה שאין כל מניעה בפני מינוי ערבים, ושהשיקול היחידי המכריע הוא השיקול המקצועי. אולם בשני המקרים, בפועל לא מונו ערבים לתפקידים אלה. בשני המקרים ניתן להעלות את הסברה שחשדנות המערכת כלפי המיעוט הערבי הקשתה על התנהלותה בתהליכי המינוי. באשר למינוי פרקליטים – מדובר בהשערה. לדוגמה, אפשר לשער שתהליכים כגון סיווג ביטחוני הקשו על מועמדים ערבים יותר מאשר על מועמדים יהודים להתקבל לפרקליטות המדינה. אולם באשר למועמדים לשפיטה, אפשר לראות שלפחות בתקופת הממשל הצבאי, החשדנות כלפי המיעוט הערבי באה לידי ביטוי מפורש בכך שהיו אלה גורמי הביטחון שעסקו באיתור מועמדים, ועל פי שיקולים חוץ-מקצועיים.ראו לעיל ה"ש 18.אדרבה, ממסמכים שהשתמרו בארכיון המדינה משנות החמישים, ראשית ימי הממשל הצבאי, עולה שהיועץ לענייני ערבים ביקש גם לפקח על קבלת עורכי דין להסתדרות עורכי הדין ואף ביקש מהיועץ המשפטי לממשלה לקבל סמכויות שיאפשרו לו לפקח על עורכי דין ערבים ולקבל שיקול דעת לשלול מהם רישיונות עבודה.מכתב של היועץ לענייני ערבים להסתדרות עורכי הדין (6.1.1950), ארכיון המדינה, גל-17110/5; מכתב של היועץ לענייני ערבים ליועץ המשפטי לממשלה (1.3.1950), ארכיון המדינה, גל-17110/6; מכתב של היועץ המשפטי לממשלה ליועץ לענייני ערבים (9.3.1950), ארכיון המדינה, גל-17110/6.

אין ספק בכך שהיעדרם המוחלט של פרקליטים ערבים עד שנת 1996 השפיע גם על המחסור בשופטים ערבים. הדרת הערבים מפרקליטות המדינה גרמה לכך שאחד ממאגרי המועמדים החשובים לשפיטה – עורכי הדין עובדי המדינה – היה מורכב מיהודים בלבד. ייתכן שהעלייה במספר הפרקליטים הערבים בשנים האחרונות תביא להאצה בעליית מספר השופטים הערבים.

ההומוגניות ארוכת השנים של השופטים והפרקליטים עשויה להסביר את הקושי שבו נתקלה המערכת באיתור עורכי דין ערבים המוכנים להציג את מועמדותם למשרות אלה.ראו את אמירתו של מנהל בתי המשפט שעורכי דין ערבים רבים "לא רוצים לבוא לשפיטה", בפרוטוקול ישיבה מס' 11 של ועדת חקירה פרלמנטרית של הכנסת השבע עשרה בנושא קליטת עובדים ערבים בשירות הציבורי, 3 (1.12.2008).הדרת ערבים מהפרקליטות ומבתי המשפט פגעה ביכולתם להזדהות עם מוסדות אלה. הדרה כזאת מצד גורמי אכיפת החוק עלולה ליצור יחס שלילי וחשדני כלפי המוסדות האלה בקרב אוכלוסיית המיעוט.השוו לדוגמה ליחס שלילי דומה של מיעוטים בארצות הברית, Bies et. al., לעיל ה"ש 11, בעמ' 22.זהו הסבר המדגיש את ההשלכות השליליות של המחסור היחסי בשופטים ובפרקליטים ערבים על מעמד המיעוט הערבי בישראל. עקרון השוויון מחייב את המדינה לשלב את האזרחים הערבים בכל רשויות השלטון, ובהן התביעה הכללית ובתי המשפט. אדרבה, היעדר הגיוון בבתי המשפט וברשויות התביעה עלול לפגוע בהגינות ובשוויוניות אכיפת החוק כלפי אוכלוסיות מיעוט ואף בנכונותן לפנות לגופים אלה כדי להגשים את זכויותיהן. לפיכך, גם מכיוון שסביר להניח שהדרת ערבים תייצר בקרבם יחס שלילי כלפי המוסדות האלה, ככל הנראה אין די במדיניות שוויונית פסיביות אלא יש למצוא דרכים יזומות לעודד ערבים להגיש את מועמדותם.

אמצעים אקטיביים להגברת הגיוון האנושי

הצלחת פרקליטות המדינה בצמצום הפער בהשוואה לבתי המשפט מצביעה על כך שמאמציה נושאים פרי רב יותר ממאמצי הרשות השופטת. ייתכן שאפשר להסביר את ההצלחה היחסית הזאת ביוזמה המוגברת של משרד המשפטים באיתור מועמדים ערבים, באמצעים כגון:

• פרסום מכרזים המיועדים לאוכלוסייה הערבית (מלבד המכרזים הרגילים, שגם בהם מתקבלים פרקליטים מקרב האוכלוסיה הזאת);
• עריכת כנסים ייעודיים בקרב האוכלוסייה הערבית לשם עידוד פנייה למשרות;
• רכז במשרד, שתפקידו לאתר מועמדים ערבים לכל משרה מוצעת;
• סדנאות למנהלים לקיום ריאיון רב-תרבותי תוך התמקדות באוכלוסייה הערבית;
• פרסום מכרזים בערבית בפייסבוק;
• נקיטת אמצעים להתגברות על חסמים גיאוגרפים של עובדים מהפריפריה.פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים של הכנסת העשרים 13-9 (22.3.2016).

לאור זאת מתעוררת השאלה אם אין מקום לכך שהרשות השופטת תנסה לאמץ – בשינויים מחויבים – את מדיניותו ואת שיטות פעולתו של משרד המשפטים ותפגין בפועל מחויבות רבה יותר לעקרון השיקוף החברתי של בתי המשפט. הרשות השופטת יכולה לעשות זאת, לדוגמה, באמצעות עריכת כנסים ייעודיים בקרב עורכי דין ערבים, באמצעות פנייה יזומה לעורכי דין ערבים ואיתורם על ידי בעל תפקיד שזהו תפקידו, באמצעות עידוד סטודנטים ערבים להתמחות בבתי המשפט על ידי כנסים ייעודיים ופרסומים בשפה הערבית, באמצעות קיום סדנאות רב-תרבותיות לעורכי הקורס לשופטים (קורס זה הוא חלק מתהליכי המיון למועמדים לשיפוט), ואולי גם באמצעות התאמת הקורס ויתר תהליכי המיון במידת הצורך. במיוחד חשוב להקפיד על כך שערבים יהיו מעורבים בקבלת ההחלטות בתהליכי המיון לשפיטה בכלל, ובוועדה לבחירת שופטים בפרט.ראו גם לוריא, לעיל ה"ש 14.

כאמור לעיל, ככל הנראה אין די בדרישה למדיניות פסיבית של ייצוג הולם או של שיקוף חברתי אלא יש לדרוש הן ממשרד המשפטים הן מהרשות השופטת לנקוט יוזמות אקטיביות להכללת ערבים בשורותיהם. בהקשר זה חשוב גם שהנוכחות של פרקליטים ושופטים ערבים תהיה רבה עד כמה שאפשר במערכת. מדובר לא רק בנוכחות מספרית אלא גם בנוכחות איכותית, קרי, שערבים יכהנו גם בדרגות הגבוהות ביותר. מדוע מסתפקת המערכת, לדוגמה, בשופט ערבי אחד בלבד בבית המשפט העליון? עם זאת, גם בכך, למרות השיפור היחסי, הפרקליטות עדיין פוסעת מאחורי הרשות השופטת. לדוגמה, הפרקליט הערבי בתפקיד הבכיר ביותר בפרקליטות הוא מנהל מחלקה שמונה לתפקידו בתחילת 2016, והוא הערבי הראשון והיחידי שהגיע לדרגה זו עד כה.ראו פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים, לעיל ה"ש 29, בעמ' 10.גם בכך יש לדרוש מדיניות של יוזמה אקטיבית.