שילוב האוכלוסייה הערבית במוקדי קבלת החלטות במגזר הציבורי
על אף התמורות שחלו בייצוג ערבים בשירות המדינה, הם עדיין סובלים מתת-ייצוג בדרג הבכיר של שירות המדינה, בחברות ממשלתיות ובתאגידים סטטוטוריים. מאמר זה מציג את הנימוקים בזכות ייצוג הולם של ערבים במוקדי קבלת החלטות, מתאר את תמונת המצב העכשווית וממליץ על דרכים לחולל שינוי.
במדינת ישראל יש היום תת-ייצוג משמעותי של המיעוט הערבי במוקדי קבלת החלטות במגזר הציבורי, ואין מנגנון מובנה הפועל להבטיח מתן קול אפקטיבי למיעוט במוקדים אלו. החוק מחייב ייצוג הולם של ערבים, דרוזים וצ'רקסים (כמו גם קבוצות נוספות) ב"כל הדרגות והמקצועות" בשירות המדינה, אולם בפועל, ועל אף השינויים המשמעותיים שחלו בשנים האחרונות, ייצוגם של ערבים בתפקידים בכירים או כאלה המשליכים על עיצוב מדיניות עדיין נמוך ביותר. נוסף על כך, אין מדיניות כללית להבטחת ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית במגוון הגופים הציבוריים העוסקים בקביעת מדיניות ובחלוקת משאבים, כגון מועצות מנהליות וועדות ממשלתיות שונות.מאמר זה הוא חלק ממחקר ארוך טווח בנושא שילוב ערבים בתהליכי קבלת החלטות המתקיים במכון הישראלי לדמוקרטיה במסגרת התוכנית ליחסי יהודים ערבים.
במקביל להדרתה ממוקדי הכוח במגזר הציבורי סובלת האוכלוסייה הערבית גם מאפליה קשה בהקצאת משאבים בתחומים רבים ומגוונים. החלטת הממשלה מס' 922 מדצמבר 2015, שבאה לצמצם פערים אלה, נולדה על רקע הכרה ב"חשיבות הכלכלית והחברתית שהממשלה רואה בשילוב כלכלי של אוכלוסיית המיעוטים בישראל". ישנה ספרות משמעותית המצביעה על הקשר ההדוק בין שילוב מיעוטים בתהליכי קבלת החלטות לבין קידום השוויון בפועל, הן בשל הערך הסימבולי שבשיקוף האוכלוסייה על גווניה במנגנון המחליט הן בשל הדרכים השונות שבהן עשוי שילוב הפרספקטיבה החברתית של המיעוט לטייב את התהליך ולהשפיע על תוצאותיו. נראה שפעילות יזומה מצד הממשלה לשילוב האוכלוסייה הערבית במוקדי קבלת ההחלטות הנוגעים לחלוקת משאבים אף היא צעד חיוני לקידום השילוב והשוויון החלוקתי.
מדיניות לקידום ייצוג הולם של מיעוט מופלה במגזר הציבורי נועדה לשרת שני סוגים עיקריים של תכליות: תכליות תעסוקתיות, שמטרתן לקדם שוויון הזדמנויות בשוק העבודה ולמנוע עיוותים בו; ותכליות השתתפותיות, שמטרתן להבטיח שיתוף המיעוט במנגנוני המִנהל, המפעילים במדינה הדמוקרטית המודרנית כוח שלטוני רב. תכליות תעסוקתיות מדגישות את חשיבות החלוקה ההוגנת של המשרות במגזר הציבורי, אשר הן בפני עצמן משאב ציבורי משמעותי, ואת תפקיד המדינה בהובלת מדיניות גיוון שתוכל לשמש מודל חיקוי למגזר הפרטי. תכליות השתתפותיות שמות את הדגש על האופן שבו שילוב מיעוט מודר בשירות הציבורי מקדם חלוקה שוויונית יותר של הכוח בחברה ומעביר את המסר שאינטרס הציבור, המקודם בידי המִנהל, מביא בחשבון גם אותו. כפי שהדגיש בית המשפט העליון, "על-פי עקרון השוויון חובה היא, בין היתר, להקצות משאבים של המדינה באופן שוויוני לערבים כמו ליהודים [...] המשרות בשירות המדינה אף הן בגדר משאבים של המדינה. אלה הם משאבים חשובים במיוחד, שכן הם נושאים עמם אפשרות של השפעה על עניינים רבים, ובכלל זה על חלוקה של משאבים כספיים ואחרים".בג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד נה(5) 15, פס' 16 (2001).
מימוש ראוי של שני סוגי התכליות מחייב הקדשת תשומת לב למידת ייצוגו של המיעוט בדרגים הבכירים של הבירוקרטיה. אי-אפשר לדבר על שוויון הזדמנויות כאשר תקרת הזכוכית חיה ונושמת, ועובדים השייכים למיעוט מרוכזים בתפקידים זוטרים. מסה קריטית של בנות ובני המיעוט בתפקידים בכירים חיונית גם לפריצת המחסומים התודעתיים, המקשים לעיתים קרובות על מועמדים פוטנציאליים לראות את עתידם המקצועי בשירות הציבורי.
אולם קידום תכליות השתתפויות מחייב, נוסף על כך, בחינה קונקרטית של המקומות שבהם מתקבלות הכרעות ציבוריות והערכה של מאמצי השילוב על פי מידת ייצוג המיעוט במקומות אלה. בהקשר זה יש להבחין בין משרות רגילות – בכירות ונכספות מבחינה מקצועית ככל שיהיו – למשרות אשר להן השפעה ממשית על סדרי עדיפויות בחברה. כמו כן הוא מחייב הסתכלות מעבר למשרות בשירות הציבורי אל עבר שלל הגופים והוועדות הציבוריים העוסקים בקביעת מדיניות ובחלוקת משאבים. ברי שגם משרות זוטרות בשירות המדינה נושאות עימן לעיתים קרובות פוטנציאל משמעותי להשפעה על מדיניות ציבורית, ופעמים רבות, דמותה האמיתית של מדיניות נקבעת בשטח. אולם מימוש תכליות השתתפותיות מחייב דגש מיוחד על אותם צמתים שבהם מתקבלות הכרעות מרכזיות.
על ההבחנה בין ההיבט הכמותי של הייצוג ההולם לבין ההיבט המהותי שלו הצביע בעבר דו"ח הביניים של ועדת החקירה הפרלמנטרית בראשות ח"כ אחמד טיבי, אשר המליץ בשנת 2009 על מינוי סמנכ"ל ערבי לכל משרד. הצביעו עליה גם ארגוני חברה אזרחית כגון סיכוי, קרן אברהם, מעש והמרכז להעצמת האזרח. גם ועדת אור עמדה על הבעייתיות שבהדרת האוכלוסייה הערבית מהדרגים הבכירים של השירות הציבורי וממשרדי ממשלה קובעי מדיניות. פס' 50–51 לדו"ח.
בהקשר זה חשוב להדגיש שבכל הנוגע לעובדים בשירות המדינה – להבדיל מגופים ציבוריים שונים, שבהם ייתכן שראוי להבטיח ייצוג מפורש לקבוצות מוגדרות – תכליות השתתפותיות אין משמען שעל פקידים ציבוריים לפעול כנציגיהם של מגזרים פרטיקולריים. שירות ציבורי מקצועי ונטול פניות, אשר בו כלל העובדים פועלים למימוש טובת הציבור בכללותו, הוא נכס מרכזי בדמוקרטיה, ואסור להופכו לזירת התגוששות בין קבוצות ובעלי אינטרסים שונים. אלא שבייחוד בחברה משוסעת כמו מדינת ישראל, הכללת הפרספקטיבה החברתית של המיעוט בתהליך המדיניות חיונית כדי לאפשר גיבוש תפיסה רחבה ומכלילה של מושג "אינטרס הציבור", המביאה בחשבון בצורה הולמת את כלל האוכלוסייה. הנחת המוצא איננה שאנשים המשתייכים לקבוצת מיעוט מחזיקים כולם אותם ערכים או עמדות ואף לא שיבקשו לקדם אינטרסים פרטיקולריים מוגדרים, אלא שעצם החיים בחברה כחלק ממיעוט מודר שמנגנוני מדיניות משפיעים עליו בצורה אחרת מקנים לאדם זווית ראיה רלוונטית, המכריחה את נוכחותו סביב השולחן.ראו לעניין זה Iris Marion Young, Inclusion and Democracy, Oxford: Oxford University Press, 2000, chapter 4
לדברים אלה משנה תוקף במקרה של המיעוט הערבי במדינת ישראל, עקב מעמדו כמיעוט לאומי קבוע במדינה המגדירה עצמה על פי לאומיותו של הרוב. נוסף על כך, בניגוד לקבוצות אחרות בחברה, המיעוט הערבי גם מודר באופן מתמיד מהפוליטיקה הקואליציונית ועל כן מתקשה לתרגם את ייצוגו בכנסת לכוח פוליטי ולמנוף להגנה על זכויותיו.
בשנת 1993 החליטה הממשלה על מבצע לשילוב ערבים ודרוזים בשירות המדינה, ובשנים 1992–2000 עלה שיעור ייצוגם מ-2% לכ-5%.דו"ח ועדת אור, פס' 50. בשנת 2000 תוקן סעיף 15א(א) לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959, ונקבעה חובה סטטוטורית לייצוג הולם ל"בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזים והצ'רקסים" ב"כלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך" של שירות המדינה.
על פי החוק, הממשלה מחויבת לפעול לקידום ייצוג הולם על פי יעדים שתקבע, בהתאם להמלצות נציב שירות המדינה. מתוך הכרה במציאות שלפיה משרות רבות בשירות המדינה אינן מאוישות בפועל באמצעות מכרזים תחרותיים נקבע בסעיף 15א(ג) שחובת הייצוג ההולם תחול על כל דרכי הקבלה לעבודה והקידום בה, לרבות בהעסקה שלא במכרז ומינוי בפועל. על כל משרד ויחידת סמך להגיש מדי שנה דו"ח בנוגע לביצוע הוראות הסעיף, ועל הנציב להגיש דיווח שנתי לממשלה ולוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, עם פירוט הפעולות שננקטו, ונתונים בנוגע לייצוג ההולם בפועל. לאחרונה תוקן החוק כדי להחילו על קבוצות נוספות (עולים חדשים וחרדים. קודם לכן הוא חל על נשים, על יוצאי אתיופיה ועל ערבים), ונקבעה חובה למנות בכל משרד ויחידת סמך ממונה על ייצוג הולם.
במהלך השנים התקבלו החלטות ממשלה שונות לביצוע הסעיף, ובנובמבר 2007 נקבע יעד ממשלתי להעסקה של לפחות 10% ערבים, דרוזים וצ'רקסים בשירות המדינה בכללותו, עד 2012. החלטת ממשלה נוספת, משנת 2009, קבעה הסדרים עדכניים לייעוד משרות לאוכלוסייה הערבית ואימצה המלצה של ועדה בין-משרדית שהוקמה כדי לדון בהסרת חסמים להעסקת ערבים בשירות המדינה, להעניק סיוע בשכר דירה ובדמי נסיעה לעובדים ערבים המעתיקים את מקום מגוריהם בעקבות קליטה בשירות המדינה. בהמשך אף נקבעה תוכנית ממשלתית לשיווק ולהסברה בעניין ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית.
בשנת 2012, עת מספר העובדים הערבים בשירות המדינה עמד עדיין על 7.8% בלבד, פרסמה הנציבות נוהל סימון משרות שחייב ייעוד של כ-30% מהמשרות החדשות והמשרות היוצאות למכרז פומבי, לאוכלוסייה הערבית, וחייב כל משרד לבצע מעקב אחר התקדמותו לקראת היעד. החל באוגוסט 2014 הוחל הנוהל גם על קבוצות ייצוג נוספות, כך שהיום מכסת המשרות המסומנות (30%) מתחלקת בין האוכלוסיה הערבית, יוצאי אתיופיה ואנשים בעלי מוגבלויות. על פי דו"ח בקרה אחרון של נציבות שירות המדינה, במהלך שנת 2015 יועדו 159 משרות לאוכלוסייה הערבית (כ-3% מכלל המכרזים הפנימיים והפומביים שפורסמו באותה שנה), רובן המכריע לדרגות ההתחלתיות ולדרגות הביניים הנמוכות (לסגל הבכיר לא היה ייעוד של משרות).עמודים 22–26 לדו"ח. נתונים מעניינים נוספים העולים מהדו"ח, שהשלכותיהם ראויות לבחינה מעמיקה יותר, הם שהרוב המכריע של העובדים הערבים שנקלטו בשירות המדינה בשנת 2015 (77%) התקבל לא באמצעות מכרז – באמצעות הפניה משירות התעסוקה או למשרות זוטרות שאינן טעונות מכרז. מתוך אלה שהתקבלו באמצעות מכרז, הרוב (79%) התקבל במכרז רגיל, לא ייעודי.
לא כל החלטות הממשלה בנושא יושמו במלואןלדו"ח מפורט הבוחן את מידת יישום ההיבטים השונים של החלטות הממשלה בנושא ראו מעש, המרכז להעצמת האזרח, יוזמות קרן אברהם, דו"ח מעקב: יישום החלטות הממשלה לייצוג הולם עבור האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית בשירות המדינה (אפריל 2017)., אבל המאמץ להגדלת שיעור העובדים הערבים בשירות המדינה נשא פרי, ובשנת 2016 – באיחור של ארבע שנים – היעד הכללי הושג. על פי נתונים מעודכנים של הנציבות, כיום, כ-10% מהעובדים בשירות המדינה הם ערבים או דרוזים.נתונים אלה אינם כוללים מורים או את משרד הביטחון ואת יחידות הסמך שלו.זהו ללא ספק הישג מרשים, המעיד כיצד קביעת יעדים מחייבים יכולה להניע שינוי אמיתי בשטח. אבל הוא מעיד גם על מגבלות המדיניות שאומצה, אשר לא נתנה את הדעת באופן מספק על הצורך בפעולה אקטיבית לשבירת תקרת הזכוכית ולמימוש התכליות ההשתתפותיות של השילוב.
ברבים ממשרדי הממשלה האמונים על קביעת מדיניות לא חל שינוי משמעותי בשנים האחרונות, ובחלקם, שיעור הערבים ממשיך להיות זניח (ראו לוח 1). על פי דו"ח הבקרה של הנציבות, מתוך ארבעה עשר המשרדים והיחידות שהגיעו נכון לאוקטובר 2016 ליעד הממשלתי של 10%, רק שלושה היו מחוץ למערכת הבריאות: משרד הפנים (שמרבית עובדיו מועסקים באגף לעדות דתיות, המספק שירותי דת לאזרחים שאינם יהודים); המשרד לשיתוף פעולה אזורי (שהוא דוגמה חריגה למשרד קטן ביותר אשר כשליש מעובדיו הם ערבים); משרד העבודה והרווחה.על הדרך שבה מערכת הבריאות ומשרד הפנים משמשים מנגנון מפצה ומטים את הממוצע כלפי מעלה ראו גם דו"ח המעקב של מעש, קרן אברהם והמרכז להעצמת האזרח, לעיל ליד הערה 2.בחודשים האחרונים, גם משרד המשפטים הגיע ליעד. כאשר מנתחים את הנתונים ללא מערכת הבריאות מתברר שאחוז הערבים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך – מוקדי קבלת ההחלטות המרכזיים במגזר הציבורי – עדיין עומד על כ-7% בלבד, עלייה צנועה משנת 2004, שאז דווח (בניכוי מערכת הבריאות) על 4.53%.נציבות שירות המדינה ומדינת ישראל, ייצוג הולם לבני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזים והצ'רקסים בשירות המדינה (דו"ח לשנת 2015).
גם בתוך מערכת הבריאות, השילוב המרשים שהושג לא הביא עדיין לייצוג הולם במוקדי קבלת ההחלטות. מספר הרופאים והאחיות הערבים והדרוזים עולה בהתמדה, ואף ישנם שני מנהלים ערבים של בתי חולים ממשלתיים. אולם במטה משרד הבריאות בירושלים, מקום שבו נקבעת מדיניות הבריאות של מדינת ישראל, שיעור הערבים נותר קטן (כ-2.88% בלבד). יצוין שבשנים האחרונות, משרד הבריאות סימן את הצורך בשילוב קבוצות ייצוג הולם בפורומים בעלי השפעה במשרד כיעד הראוי למימוש.
דוגמה למשרד ממשלתי מרכזי המשקיע מאמצים משמעותיים בשנים האחרונות לקידום ייצוג הולם למגוון אוכלוסיות – ובכלל זה לאוכלוסייה הערבית – הוא משרד המשפטים. הוא עושה זאת באמצעות שילוב בין צעדי יישוג אקטיביים להגברת אמון ציבור המועמדים באפשרות קליטתם במשרד (קידום מכרזים בערבית ברשתות החברתיות וקיום כנסי הסברה בנוכחות צמרת המשרד); התאמת הליכי גיוס (קיום סדנאות על שיטות ריאיון רב-תרבותיות); מתן שקיפות למצב ביחידות השונות של המשרד באמצעות דו"חות שנתיים מקיפים.הדבר נעשה בעקבות אימוץ המלצה של ארגון "סיכוי".צעדים אלה הניבו תוצאות מרשימות (עלייה של כ-3% במספר העובדים הערבים בשנים האחרונות) והגדילו באופן משמעותי גם את שיעור הערבים המתמודדים על מכרזים רגילים וזוכים בהם.דברי מנכ"לית משרד המשפטים בדיון בוועדת הכספים של הכנסת מיום 18 ביולי 2017.
השינוי בשיעור הערבים, הדרוזים והצ'רקסים בקרב משרדי ממשלה (שנת 2010 לעומת 2015)
|
משרד |
2010 |
2015 |
|
משרד החינוך (לא כולל מורים) |
8.47% |
8.66% (נכון לאוקטובר 2016: 8.3%) |
|
משרד האוצר |
2.81% |
3.45% (נכון לאוקטובר 2016: 3.1%) |
|
משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה/הכלכלה |
4.37% |
6.04% (נכון לאוקטובר 2016: 6.4%) |
|
משרד הבינוי והשיכון |
3.00% |
4.30% (נכון לאוקטובר 2016: 4.1%) |
|
משרד התחבורה |
5.03% |
8.09% (נכון לאוקטובר 2016: 7.4%) |
|
משרד הרווחה |
10.04% |
11.14% |
|
משרד המשפטים |
6.38% |
9.10% (נכון לסוף שנת 2016: 10.3%) |
|
משרד הבריאות: המטה בירושלים |
1.71% |
2.88% |
|
משרד הבריאות: הלשכות המחוזיות |
19.17% |
20.71% |
|
מערכת הבריאות בכללותה |
9.51% |
13.20% |
|
כל שירות המדינה |
7.52% |
9.71% |
|
כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך (למעט מערכת הבריאות) |
6.41% |
6.96% |
מקורות: נציבות שירות המדינה ומדינת ישראל, "ייצוג הולם לבני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזים והצ'רקסים בשירות המדינה" (דו"ח לשנת 2015); נציבות שירות המדינה ומדינת ישראל, "ייצוג הולם לבני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזים והצ'רקסים בשירות המדינה" (דו"ח לשנת 2010). הנתונים שצוין לגביהם שהם נכונים לאוקטובר 2016 לקוחים מנציבות שירות המדינה, "דו"ח בקרה – מסכם: קליטה והשתלבות עובדים השייכים לאוכלוסיות הזכאיות לייצוג הולם" (פברואר 2017). הנתון העדכני בנוגע למשרד המשפטים לקוח מדו"ח משרד המשפטים, "העסקה שוויונית ורבגונית במשרד המשפטים" (דצמבר 2016).
מדיניות השילוב הנוכחית, אשר אינה מתמודדת באופן מספק עם תת-הייצוג הקשה בדרגי קבלת ההחלטות, נותנת את אותותיה גם בהדרתה בפועל של האוכלוסייה הערבית מהפקידות הבכירה. על פי נתונים עדכניים של הנציבות שהוצגו לאחרונה בכנסת, ערבים הם היום רק 3.2% מהסגל הבכיר בשירות המדינה בכללותו (דרגות 44 ומעלה); 5.3% מ"סגל תיכון" (דרגות הביניים הגבוהות, 42–43, שמהן מקודמים עובדים לסגל הבכיר); 12.9% מ"סגל מירב" (דרגות הביניים הנמוכות יותר); 7.4% מ"סגל מסד" (הדרגות הנמוכות ביותר).
ניתוח נתונים נוספים של הנציבות מעלה שבמשרדי הממשלה וביחידות הסמך (בניכוי מערכת הבריאות), ערבים הם כ-3% מהסגל הבכיר וכ-5% מהסגל התיכון.ניתוח הנתונים בפרק זה והפילוח לפי משרדים מבוססים על נתונים שנמסרו באדיבות הנציבות.אולם כאשר מוציאים מהחישוב שלוש יחידות סמך עם מספר גדול יחסית של בכירים ערבים (מִנהל המחקר החקלאי, רשות האכיפה והגבייה והנהלת בתי המשפט) – שיעורם בפקידות הבכירה צונח לכ-2% בלבד. במשרדי ממשלה רבים אין בכירים ערבים כלל. עם משרדים אלה נמנים משרד המדע, הטכנולוגיה, התרבות והספורט; משרד ראש הממשלה; משרד הבינוי והשיכון; משרד האנרגיה והמים; נציבות שירות המדינה; משרד התחבורה; רשות המיסים; משרד החינוך; משרד החוץ; משרד העבודה והרווחה; המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל.
עובדים ערבים, דרוזים וצ'רקסים בהתפלגות לפי רמת בכירות במשרדי ממשלה (סוף שנת 2016)
|
המשרד הממשלתי |
סגל בכיר |
סגל תיכון |
סגל מירב |
סגל מסד |
|
המשרד לשיתוף פעולה אזורי |
50% |
33% |
25% |
57% |
|
המשרד לשוויון חברתי |
10% |
18% |
6% |
0% |
|
משרד התיירות |
9% |
5% |
11% |
3% |
|
משרד הפנים |
6% |
18% |
24% |
89% |
|
משרד הכלכלה |
5% |
2% |
7% |
6% |
|
משרד המשפטים |
3% |
5% |
11% |
11% |
|
משרד הבריאות (המטה + הלשכות המחוזיות) |
2% |
4% |
9% |
4% |
|
משרד החקלאות ופיתוח הכפר |
2% |
9% |
8% |
10% |
|
משרד האוצר |
2% |
3% |
4% |
2% |
|
המשרד לקליטת עלייה |
0% |
1% |
2% |
0.41% |
|
משרד המדע, הטכנולוגיה, התרבות והספורט |
0% |
9% |
7% |
6% |
|
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים |
0% |
8% |
13% |
12% |
|
משרד התחבורה |
0% |
8% |
7% |
11% |
|
משרד האנרגיה והמים |
0% |
8% |
6% |
0% |
|
המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל |
0% |
6% |
0% |
0% |
|
משרד הבינוי והשיכון |
0% |
5% |
7% |
3% |
|
משרד התקשורת |
0% |
4% |
19% |
3% |
|
משרד החינוך |
0% |
3% |
6% |
3% |
|
משרד החוץ |
0% |
3% |
3% |
1% |
|
המשרד להגנת הסביבה |
0% |
2% |
10% |
4% |
|
המשרד לביטחון פנים |
0% |
2% |
2% |
2% |
|
משרד ראש הממשלה |
0% |
1% |
3% |
0.24% |
|
משרד ירושלים ומורשת |
0% |
0% |
0% |
0% |
|
המשרד לנושאים אסטרטגיים |
0% |
0% |
0% |
0% |
|
משרד התפוצות |
0% |
0% |
0% |
0% |
|
המשרד לענייני מודיעין |
0% |
0% |
0% |
0% |
|
המשרד לשירותי דת |
0% |
0% |
0% |
0% |
מקור: נציבות שירות המדינה (יצוין שהנתונים המובאים בטבלה אינם כוללים דירוגים מסוימים, לרבות מפקחים, אחיות בריאות הציבור, פיזיותרפיסטים, טכנאי רנטגן, מרפאים בעיסוק ומתמחים.)
על אף היעדר מדיניות ממוקדת בנושא ננקטים בידי הנציבות צעדים ראויים לציון, העשויים להניב תוצאות בעתיד. כך למשל, במסגרת הרפורמה בשירות המדינה מושקעים מאמצים רבים ביצירת עתודות ניהוליות מקצועיות למילוי תפקידים בכירים בעתיד, ונעשים מאמצים לשילוב ערבים בתוכניות אלו. כמו כן אפשר להצביע על ניצני שינוי בחלק מהמשרדים, כגון משרד האוצר ומשרד המשפטים, שבהם מונו בתקופה האחרונה כמה עובדים ערבים לתפקידים בכירים, המשליכים על קביעת המדיניות.
סעיף 18א1 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, קובע מאז שנת 2000 שבהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוג האוכלוסייה הערבית, ושעד להשגת יעד זה ימונו ככל האפשר דירקטורים מקרב האוכלוסייה הערבית. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין ייצוג הולם למגזרים מסוימים מציינת שהוראה זו באה "להשיג תוצאה שראוי היה לחתור אליה, בגופים הללו ובאחרים, מכוח כללי יסוד של שוויון והוגנות, גם אלמלא עוגן כאן הדבר בחקיקה של הכנסת".
הוראות סעיף 50א לחוק, המבטיח ייצוג הולם לדרוזים וליוצאי אתיופיה בקרב עובדי חברות ממשלתיות, לא הוחלו על האוכלוסייה הערבית, והנתונים מראים זאת בבירור. שיעור הערבים העובדים בחברות הממשלתיות עמד בשנת 2015 על 1.35% בלבד (ראו לוח 2).
לוח 2: שיעור הערבים העובדים בחברות ממשלתיות
|
חברה ממשלתית |
שיעור הערבים |
|
חברת החשמל |
1.3% |
|
רכבת ישראל |
2.2% |
|
מקורות |
1.2% |
|
סך הכול בחברות ממשלתיות |
1.35% |
מקור: רשות החברות הממשלתיות, "דו"ח שכר וכוח אדם בחברות הממשלתיות" (מאי 2016)
בדו"ח ביקורת משנת 2015 בנושא "פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה" ציין מבקר המדינה שמתוך עשר החברות הממשלתיות העיקריות, בשבע מהן לא הועסק אף לא פקיד ערבי בכיר אחד. בכל אחד משלוש מהחברות – רכבת ישראל, מקורות וחברת נתיבי ישראל – היה פקיד ערבי בכיר אחד. מבקר המדינה הדגיש כי "אף שחובת הייצוג ההולם של האוכלוסייה הערבית (להוציא דרוזים) אינה מעוגנת בחוק [...] הרי שמן הנתונים עולה תמונת מצב קשה במיוחד שאינה מתיישבת עם עקרון השוויון, וראוי כי זו תיפתר ובהקדם".עמ' 44 לדו"ח. למרות היעדרה של חובה מפורשת בחוק, רשות החברות הממשלתיות דרשה מהחברות להציג תוכניות לשילוב עובדים ערבים ולפעול לכך שעד שנת 2020 יהיו כ-10% מעובדי החברות הממשלתיות הגדולות בני החברה הערבית.רשות החברות הממשלתיות, דו"ח שכר וכוח אדם בחברות הממשלתיות (מאי 2016), עמ' 43.
במדינת ישראל פועלים סוגים שונים של גופים ציבוריים, כגון מועצות מנהליות וועדות ציבוריות שונות, הנוטלים חלק חשוב בהתוויית המדיניות במגוון בתחומים. אין בנמצא הוראת חוק כללית דוגמת זו החלה על נשים,ראו סעיפים 6ג ו6ג1 לחוק שיווי זכויות האישה, התשי"א-1951.המחייבת ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בגופים אלה. יחד עם זאת, בית המשפט העליון קבע שגם בהיעדר חובה סטטוטורית מפורשת יש להכיר בחובת ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בגופים ציבוריים מכוח עקרון השוויון (פסק הדין ניתן במסגרת עתירה שעסקה במועצת מקרקעי ישראל). את מהות חובת הייצוג ההולם יש לשקול בכל מקרה על פי נסיבותיו, בשים לב בין היתר למהות הגוף ולחשיבותו המעשית מבחינת הקבוצה הזכאית לייצוג הולם.בג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נגד ממשלת ישראל, פ"ד נח(5) 15, 42 (2001).
נוסף על כך, ישנם גופים ספציפיים שעליהם חלה חובת ייצוג הולם סטטוטורית. סעיף 60א לחוק החברות הממשלתיות מחיל את חובת הייצוג ההולם, החלה על דירקטוריונים של חברות ממשלתיות, על מינויים לכהונה (בידי שר או ממשלה) בתאגידים ציבוריים ובשורה של גופים נוספים, המפורטים בחוק. המונח "תאגידים ציבוריים" כולל גופים כמו המוסד לביטוח לאומי, הרשות לניירות ערך, רשות העתיקות, הרשויות לפיתוח הגליל, הנגב וירושלים, הרשות לשיקום האסיר, ועוד.
הגופים הנוספים המנויים בחוק כוללים, בין היתר, את: המועצה לשידורי כבלים ולווין; מועצת המוזיאונים; המועצה המייעצת לפי חוק הנפט; המועצה המייעצת לפי חוק עידוד השקעות הון; רשות החשמל; מועצת רשות המים; ועדת השירות של נציבות שירות המדינה; המועצה הארצית לתכנון ובנייה; המועצה המנהלית והוועדה המוניטרית של בנק ישראל. אלו מועצות ומנהלות שבהן מכהנים נציגי ציבור.
האחריות להבטחת ייצוג הולם בגופים אלה מוטלת הן על הגורם הממליץ על המינוי (בין אם זה שר או ועדת איתור) הן על הגורם הממנה עצמו.ראו בג"ץ 5755/08 ארן נ' ממשלת ישראל, פס' 13–14 לפסק דינו של השופט א' לוי (2009). הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, ייצוג הולם למגזרים מסוימים (מס' הנחיה 1.1503).נוסף על כך, גם הוועדה לבדיקת מינויים, בבואה לאשר את תקינות המינוי, אמורה לתת את הדעת על חובת הייצוג הולם ורשאית לפסול או לעכב מינוי אם מצאה שלא ננקטו הצעדים הדרושים למילוי חובה זו. לעומת זאת, אין היום גורם מתכלל האוסף נתונים או המבצע מעקב אחר מידת ייצוגה של האוכלוסייה הערבית בגופים מעין אלה.בשל הלקונה הכללית הקיימת בכל הנוגע להסדרת תאגידים סטטוטוריים ולפיקוח עליהם, משרד המשפטים מקדם בימים אלה הצעת חוק בנושא.
בפועל, ברבים מגופים אלה לא מתקיים היום ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית. בחלקם – כגון המועצה לביקורת סרטים ומליאת רשות החשמל – אין בכלל ייצוג לאוכלוסייה הערבית.מלבד כאשר צוין אחרת, המידע על הרכב המועצות לקוח מאתרי האינטרנט של הגופים השונים או מפרוטוקולי הדיונים שלהם, המפורסמים באינטרנט. המידע העדכני בנוגע לרשות החשמל הועבר לח"מ בדוא"ל.בגופים אחרים ישנו חבר ערבי אחד. כך, במועצה לשידורי כבלים ושידורי לוין, שתפקידה לייעץ לשר, לקבוע מדיניות בנושאים כמו סוגי השידורים, נושאיהם ותוכנם, ולטפל במכרזים לערוצים ייעודיים (אחד מתוך עשרה); במועצת המוזיאונים, המטפלת בין היתר בהתקנת תקנות בתחום ובחלוקת תמיכות בין מוזיאונים מוכרים (אחד מתוך עשרים); במועצת הנפט, הממליצה, מייעצת ומאשרת לשר ולממונה על ענייני הנפט בנושאים כגון הענקת היתרים, רישיונות וחזקות לחיפוש נפט וגז טבעי ולהפקתם; בוועדת שירות המדינה, המלווה את עבודת נציבות שירות המדינה, קובעת כללים בנוגע למכרזים ולבחינות ומעניקה פטור מחובת מכרז (אחת מתוך אחד עשר); במועצה הלאומית לספורט, האמונה על קביעת אמות מידה לתמיכה בספורט ועל מתן ייעוץ לשר בנוגע למדיניות המשרד, לרבות בנושא המאבק בגזענות. במועצה הארצית לתכנון ולבניה – גוף בעל תפקיד חשוב בקביעת מדיניות התכנון הארצית של מדינת ישראל – ישנם רק שני חברים ערבים מתוך שלושים ושישה, שניהם נציגים של רשויות מקומיות (בנוסף על כך ישנם כמה ממלאי מקום ערבים).
במועצת מקרקעי ישראל, גוף חשוב ביותר, המנהל את מדיניות הקרקעות של מדינת ישראל, המשך הדרתם של ערבים ונשים הביא בשנת 2010 להגשת עתירה נוספת לבג"ץ. מאז הגשת העתירה שולבו במועצה כמה נשים, פקידות בכירות במשרדי ממשלה. אולם בהיעדר פקידים בכירים ערבים שיכולים היו להשתלב במועצה (על פי תיקון לחוק משנת 2009, המועצה מורכב מנציגי ממשלה וקק"ל בלבד, ללא נציגי ציבור), הדרך שנמצאה לטיפול בנושא הייתה תיקון ספציפי לחוק, המחייב מינוי נציג ערבי (אחד בלבד) מטעם המשרד לשוויון חברתי. בימים אלה ממש מחק בית המשפט את העתירה לאור ההתקדמות שהושגה בעקבותיה. עם זאת, בית המשפט ציין שהמצב הנוכחי אינו צריך להיות אלא "נקודת הזינוק לקראת הרכב מועצה מאוזן, מייצג ושוויוני יותר".בג"ץ 8318/10 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הממשלה, פס' 15 (24.8.2001).
בדומה לחברות ממשלתיות, חובת הייצוג ההולם הסטטוטורית החלה על עובדים של תאגידים ציבוריים אינה חלה על האוכולסייה הערבית (אלא רק על העדה הדרוזית). ברבים מהם ישנו תת-ייצוג חמור.דו"ח מבקר המדינה הנזכר לעיל, עמ' 45.
הדרך לשוויון ולשותפות אזרחית בין יהודים וערבים בישראל עוברת לא רק בהקצאת משאבים אלא גם בשילוב האוכלוסייה הערבית במוקדי קבלת החלטות. תמונת המצב מלמדת שעוד ארוכה הדרך להשגת יעד זה, אבל עם זאת, נראה שבהינתן המודעות לחשיבות השילוב ובעזרת אימוץ צעדים אקטיביים אפשר לשנות את המצב. כפי שאפשר לראות במאמר "שילוב מיעוטים בתהליכי קבלת החלטות בפקידות הציבורית: מבט משווה" מדינות אחרות שפעלו לשילוב מיעוטים בשירות הציבורי הקדישו מאמצים ניכרים לשילובם בפקידות הבכירה דווקא. הן עשו זאת הן מתוך הכרה בחשיבות השילוב במוקדי כוח הן בשל התרומה החשובה שיש בכך לשבירת תקרת הזכוכית ולהשגת שוויון הזדמנויות רחב יותר במגזר הציבורי.
מיעד זה נגזרות ההמלצות הבאות:
על הממשלה לנקוט פעילות יזומה ושיטתית לקידום שילוב ערבים בתחומים ובמשרות הנוגעים לעיצוב מדיניות ולחלוקת משאבים. עליה לעשות זאת בין היתר באמצעות החלטת ממשלה מפורשת הקובעת יעדים קונקרטיים לייצוג האוכלוסיה הערבית בפקידות הבכירה של משרדי הממשלה: בסגל הבכיר ובסגל התיכון (שממנו מתמנים פקידים בכירים רבים). כפי שעולה הן מהסקירה ההשוואתית הן מהניסיון הישראלי, קביעת יעדים ולוחות זמנים להשגתם היא אמצעי חשוב ביותר להשגת התקדמות בפועל. יש לשלב בין יעד כללי לשירות הציבורי כולו לבין יעדים דיפרנציאליים למשרדים ספציפיים.
במקביל יש לקבוע יעד ולו"ז עדכניים לייצוג האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה בכללותו.בדיון בוועדת הכספים מיום 18.7.17 הודיע איימן סייף, ראש הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים, שהמלצת הרשות לקבוע יעד עדכני לא אומצה בידי הממשלה.בדומה ליעדים שנקבעו לאוכלוסיות אחרות, כמו יוצאי אתיופיה, על היעד לשקף את מידת ייצוג המיעוט באוכלוסייה.על פי דו"ח הבקרה של נציבות שירות המדינה, הנזכר לעיל, היעד שנקבע ליוצאי אתיופיה עמד נכון לסוף שנת 2015 על 1.7%.גם כאן יש לשלב בין יעד כללי ליעדים דיפרנציאליים למשרדי הממשלה הספציפיים.
בטווח הקצר יש לפעול לשילוב מיידי של עובדים ערבים במשרות בכירות. יש לעשות זאת בראש ובראשונה באמצעות גיוס אקטיבי של מועמדים ערבים לתפקידים בכירים המתפנים, ובאמצעות שימוש בהעדפה מתקנת במקרים המתאימים. בהקשר זה מן הראוי לבחון את תמהיל המשרות הנפתחות למועמדים מבחוץ כדי להבטיח שמנגנוני גיוס פנימי אינם חוסמים את הדרך בפני מועמדים ערבים מוכשרים הבאים מחוץ לשירות המדינה. כפי שעולה באופן מובהק מהסקירה ההשוואתית, גיוס מועמדים ראויים מבחוץ עשוי להיות כלי חשוב ביותר לתיקון מצבים של תת-ייצוג בפקידות הבכירה. כמו כן יש לבטל את המנגנון המאפשר מילוי משרות בשירות הציבורי באמצעות מעבר מצה"ל, התופס כעשירית מהתפקידים הבכירים בשירות. מדובר במנגנון הפוגע באופן קשה בשוויון ההזדמנויות של קבוצות שונות, לרבות נשים וערבים (עתירה נגד מנגנון זה תלויה ועומדת בבג"ץ). באופן דומה יש לבחון כל מדיניות הבאה לשנות את דרכי הגיוס לשירות המדינה, בין היתר על פי השאלה כיצד היא תשפיע על השאיפה לקדם שוויון הזדמנויות וייצוג הולם בדרג הבכיר.
בטווח הארוך יותר יש לתגבר את המאמצים ליצירת ולתחזוקת עתודות מקצועיות ("פייפליין") העשויות למלא משרות ניהוליות בכירות בעתיד. לתיקון תת-הייצוג החמור הקיים היום, מן הראוי לקבוע יעדים קונקרטיים לשילוב מוגבר של האוכלוסייה הערבית בתוכניות צוערים ובתוכניות עתודה אף מעבר לייצוגם באוכלוסייה, ולפתוח תוכניות מיוחדות להכשרת מנהלים ערבים עתידיים. במקביל, יש לנקוט פעולות להגדלת היצע המועמדים הערבים במקצועות שמהם נשאב כוח האדם לתפקידים הבכירים בשירות המדינה (למשל, באמצעות תוכניות מלגות ייעודיות). כמו כן יש לבדוק מדוע כה מעט עובדים ערבים מתקדמים בההיררכיה הארגונית, ולייסד מנגנונים כגון תוכניות חונכות העשויות לסייע בכך.
מהסקירה ההשוואתית ומהניסיון המוצלח של משרד המשפטים עולה שגישה הוליסטית המדגישה את שוויון ההזדמנויות ופועלת באופן אקטיבי להגברת אמון המיעוט בהיות השירות הציבורי פתוח לפניו יכולה להיות אפקטיבית. בהקשר זה עולה שורה של המלצות קונקרטיות ליישוג ולהתאמת הליכי המיון והגיוס, אשר חלקן קיבלו ביטוי גם בדו"ח הבקרה הנזכר של הנציבות. בין היתר יש לקבוע חובה – בדומה לזו החלה בנוגע לנשים – לשילוב ערבים בוועדות איתור ובוועדות מכרזים ובוחנים ולקיים הכשרות מתאימות לחברי הוועדות. כמו כן יש לבחון תנאי קבלה למשרות כדי לוודא שהם אינם כוללים תנאים לא הכרחיים (כמו דרישות מופזות לניסיון) העלולים לחסום מועמדים ערבים המתאימים מבחינה מהותית לתפקיד.ראו שם, עמ' 41–43.ככל שישנו חסר במועמדים ערבים לכהונה בוועדות איתור ובועדות מכרזים, מן הראוי לפעול לאיתור אנשים מתאימים מחוץ למערכת. נוסף על כך, ישנה חשיבות רבה לתרגם מכרזים לערבית ולהפיצם באופן יזום ברשתות החברתיות (כפי שעושה משרד המשפטים).
בדו"ח הבקרה האחרון של הנציבות צוין שרבים מהממונים על משאבי אנוש בשירות המדינה רואים בייעוד משרות כלי חשוב להגברת הייצוג ההולם ועומדים על הצורך בייעוד משרות מגוונות ובכירות יותר.ראו שם, עמ' 41–43.שימוש מושכל במשרות ייעודיות עשוי לסייע בהתגברות מהירה על פערי ייצוג, אולם ישנם חסרונות משמעותיים בהעמדתו במרכז מדיניות לייצוג הולם על חשבון צעדים הוליסטיים יותר, בייחוד בדרגים הבכירים ביותר.
יש לקבוע חובה פוזיטיבית עקרונית להבטיח ייצוג הולם לחברה הערבית במועצות ציבוריות ובוועדות שונות העוסקות בחלוקת משאבים, בדומה (בשינויים המחויבים) לחובה החלה בנוגע לנשים מכוח חוק שיווי זכויות האישה, התשי"א-1951, ולפעול ליישום חובות הייצוג הקיימות כבר היום.
יש להחיל את חובת הייצוג ההולם לעובדי חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים על האוכלוסייה הערבית.
בכל המישורים שלעיל יש לתת את הדעת לצורך המיוחד בפעילות מוגברת לשילוב נשים מקרב המיעוט הערבי, שתת-הייצוג שלהן במוקדי קבלת החלטות אף חמור מזה של גברים. כיום, אף שהחוק העוסק בשילוב נשים במוקדי קבלת החלטות מציין את הצורך בשילוב נשים ממגוון רקעים, מאמצי שילוב הנשים מתייחסים לקבוצת הנשים כמכלול.
יש לתת את הדעת לתת-הייצוג החמור במיוחד של ערבים מוסלמים במוקדי קבלת החלטות במגזר הציבורי. בחינה של הנתונים הקיימים מעלה שבתוך קבוצת הערבים והדרוזים, דווקא הדרוזים נהנים מיתרון יחסי בהקשר זה, בין היתר בשל שירותם הצבאי.