ממדף הספרים בחו"ל

הדחת ראשי ממשלה על-ידי מפלגתם: תיאור משווה בין בריטניה, אוסטרליה וקנדה

כיצד משפיעים הכללים להדחת מנהיג המפלגה, בעוד כהונתו כראש ממשלה, על יציבות המשטר הפרלמנטרי? בנסיון לענות על שאלה זו, נבחנה סוגיית הדחתם של שלושה ראשי ממשלה על-ידי מפלגתם בראשית שנות ה-90: הדחתה של מרגרט תאצ'ר על-ידי מפלגת השמרנים הבריטית, הדחתו של בוב הוק על-ידי מפלגת הלייבור האוסטרלית והתפטרותו של בריאן מולרוני, הנמנה על מפלגת השמרנים הפרוגרסיביים, מראשות הממשלה בקנדה. להלן סקירת הנסיבות בהן תאצ'ר, הוק ומולרוני עזבו את תפקידם, תוך תיאור הכללים לבחירת המנהיג הנהוגים בשלוש המפלגות הללו:

השמרנים בבריטניה: בתחילתו של כל מושב של הפרלמנט רשאי כל חבר בסיעה להציע מועמד מקרב עמיתיו שיעמוד בראשות הממשלה. מאחר שבמשך שנים רבות לא קמה אופוזיציה להמשך כהונתו של מנהיג המפלגה, הפך הליך בחירה זה לפורמלי בלבד. על-פי תקנון המפלגה, נערכת הצבעה בסיעה רק אם ישנו מועמד נוסף לתפקיד. הכללים קובעים, כי על מועמד לקבל הן את רוב הקולות והן 15% יותר מהקולות מאשר המתמודד/ים האחר/ים. במידה שתוצאה זו אינה מושגת על-ידי אחד המתמודדים, עורכים סיבוב שני בו רשאים חברים נוספים להציג את מועמדותם.

בשנת 1990 קרא מייקל הסלטיין תיגר על הנהגתה של תאצ'ר ונערכה הצבעה בסיעה. כאשר היא לא הצליחה להשיג את מספר הקולות הדרוש לנצחון בסיבוב הראשון (היו חסרים לה ארבעה קולות בלבד), הצהירה תאצ'ר על כוונתה להתמודד גם בסיבוב השני. רק לאחר מסע שיכנועים מצד רבים מהשרים בממשלתה החליטה "גברת הברזל" להסיר את מועמדותה ועל-ידי כך איפשר לג'ון מייג'ור להתמודד בסיבוב השני בו הוא זכה, אם כי לא השיג רוב פשוט.

הלייבור באוסטרליה: לאחר כל מערכת של בחירות כלליות בוחרת הסיעה הפרלמנטרית (הן הסיעה בסנאט והן הסיעה בבית הנבחרים) את מנהיג המפלגה ובמקרים הרלבנטיים, את ראש הממשלה מטעמה. ישנה גם אפשרות לקיים הליך בחירה כל אימת שמועלית דרישה, על-ידי חבר בסיעה, לבחור מחדש את כל נושאי התפקידים בסיעה, בהם ראש הממשלה.

בדצמבר 1991, לאחר תקופה ממושכת בה נתון היה בוב הוק לביקורת גדלה והולכת בקרב השרים וחברי הפרלמנט שנמנו על מפלגתו, החליט בשנית שר האוצר פול קיטינג להתמודד על הנהגת המפלגה. בהצבעה שנערכה בסיעה, גבר קיטינג על הוק בהפרש של חמישה קולות והפך למנהיג מפלגת הלייבור ולראש ממשלת אוסטרליה.

השמרנים הפרוגרסיביים בקנדה: מנהיג המפלגה נבחר על-ידי גוף בוחר מיוחד (Leadership Convention) במונה כ-4,000 צירים אשר מייצגים את סניפי המפלגה ברחבי הפדרציה ומגזרים דוגמת נשים, צעירים וכד'. עד שנת 1989 נהוג היה לכנס את הגוף הנדון לאחר מערכות בחירות כלליות כשהועלתה דרישה מצד רוב חברי וועידת המפלגה. בשנה זו נקבע, כי הגוף הבוחר יתכנס רק אם לא עלה בידה של המפלגה להרכיב ממשלה בעקבות הבחירות הכלליות.

על רקע זה יש לראות בהתפטרותו של בריאן מולרוני מראשות הממשלה ומהנהגת המפלגה ב-1993, חודשים ספורים לפני קיום הבחירות הכלליות, החלטה אישית שלא נבעה מאילוץ תקנוני כלשהו. בעת התפטרותו הוא נהנה עדיין מהמנדט שקיבל מהגוף הבוחר המיוחד והיה יכול להתעלם מהתסיסה הגוברת בסיעתו. במלים אחרות, לא היה בידי המפלגה כלי פורמלי שבאמצעותו ניתן היה להדיח אותו.

ישנה חשיבות רבה לאופי הכללים על-פיהם ניתן להתמודד בתוך המפלגה נגד ראש ממשלה מכהן. התקנונים של השמרנים בבריטניה והשמרנים הפרוגרסיביים בקנדה קובעים כי ההתמודדות על ההנהגה תיערך במועדים קשיחים - בתחילתו של כל מושב פרלמנטרי במקרה הבריטי, ולאחר הבחירות הכלליות במקרה הקנדי. לעומת זאת, לא קיימת מגבלה מקבילה במפלגת הלייבור האוסטרלית. כל אימת שקם מתמודד וקורא תיגר על הנהגתו של ראש הממשלה, נערכת הצבעה בסיעה הפרלמנטרית.

לגבי אותן מפלגות בהן קיימים מועדי בחירה שנקבעו מראש, ניתן לשער כי הרצון להחליף את המנהיג עשוי להעלם עד למועד ההצבעה בפועל, הן בשל נסיבות משתנות והן בשל העדר מועמד ראוי המעוניין להסתכן בהתמודדות.

יתר על כן, לכללים הפורמליים של בחירת המנהיג השלכה גם על יחסי הגומלין שבין ראש הממשלה לבין שרי הקבינט והסיעה הפרלמנטרית. מאחר שאצל השמרנים הפרוגרסיביים בקנדה מופקדת הבחירה בידי אותו גוף בוחר מיוחד המונה אלפי צירים, לשרים ולחברי הסיעה יכולת מוגבלת לפעול להדחת ראש הממשלה - וזאת בניגוד למצב השורר אצל השמרנים בבריטניה ובמפלגת הלייבור האוסטרלית.

מימד נוסף של הסוגיה נעוץ ביציבות המערכת הפוליטית ובמידת הדין וחשבון (Accountability) הנדרשת מהמנהיג כלפי בוחריו ועמיתיו.

בקנדה מתגאה המפלגה באופי הדמוקרטי המאפיין את תהליכי בחירת המועמדים שלהלן. אלפי צירים משתתפים בבחירת מנהיג המפלגה, אולם הכללים לכינוסו של הגוף הבוחר הינם נוקשים: התוצאה היא משטר יציב המלווה בדרגת חופש גבוהה ממנה נהנה המנהיג הן כלפי הסיעה הפרלמנטרית והן כלפי חברי המפלגה.

באוסטרליה, נתון ראש הממשלה לאיום הדחה מתמיד מצד סיעתו, המגיבה לרחשי הלב המשתנים של הציבור הנמדדים אחת לחודש. מצב זה מוליד דרגה גבוהה של Accountability של ראש הממשלה כלפי עמיתיו בסיעה, אולם אין לראות בחברי הסיעה הפרלמנטרית גוף ייצוגי מבחינת המפלגה הארצית. כמו כן, המחיר שנדרש המשטר לשלם, במונחי יציבות, גבוה אף הוא מחיר זה מתבטא לעתים בשיתוק הממשלה והעומד בראשה ובתנודות חריפות של המערכת כולה.

בבריטניה, הנמצאת בין קנדה לבין אוסטרליה בעקבות "תקדים תאצ'ר", ככל שראשי ממשלה יהיו נתונים יותר למרותם של שרי מפלגתם והסיעה הפרלמנטרית, כן תהפוך המערכת הפוליטית לפחות יציבה. ניתן להסיק כי "Party rules of procedure have altered the terms of politics".

Patrick Weller. "Party Rules and the Dismissal of Prime Ministers", PARLIAMENTARY AFFAIRS, January 1994.

נבחר הציבור והשירות לאזרח

בשל האמון הירוד של אזרחים כלפי המגזר הציבורי - תופעה המשותפת למרבית המדינות הדמוקרטיות - מחובתם של חברי פרלמנט להגביר את מעורבותם ולהציע פתרונות לבעיה. רצוי לקבוע אמות מידה ברורות שבאמצעותן ניתן יהיה לחייב את הרשות המבצעת לשפר את אופן מתן השירות ואיכותו לאזרח.

נבחרי ציבור רשאים לדרוש ממשרדים ממשלתיים ומהיחידות המסונפות אליהם, לעמוד בדרישות הכלליות המפורטות דלהלן:

1. על מקבלי ההחלטות במגזר הציבורי לפרט, בפומבי, את השיקולים אשר הנחו אותם בקביעת מדיניות מתוכננת. עליהם להבהיר מי יהיו הנהנים העיקריים מהמדיניות האמורה, מהי העלות הצפויה מיישומה ומי יישא בהוצאות. הכוונה היא לאפשר לאזרחים ולקבוצות אינטרס להבין את השלכות המדיניות לגביהם ולחוות את דעתם על מידת "ההגינות הציבורית-חברתית" הגלומה בה.

2. על קובעי המדיניות לפרט את היעדים שברצונם להשיג. אין להסתפק בתיאורים כלליים של התוכניות והפעולות, כפי שנהוג היה עד כה, מפני שתאורים אלו אינם מחייבים ואף ניתנים לפרשנות רחבה מדי.

3. על כל גוף ממשלתי להציב לעצמו סטנדרטים גלויים לרמת אספקת שירותיו לציבור ולפרסם, במועדים הנקבעים מראש, באיזו מידה הוא הצליח לעמוד בהם. רצוי לקבוע מספר קטן יחסית של כללי התנהגות שיאפשרו למספקי השירותים - דהיינו עובדי ציבור - לבצע את תפקידם ביעילות תוך שמירה על מינהל תקין. יש לבחון את הסטנדרטים מדי תקופה על מנת להבטיח את התאמתם לנסיבות משתנות.

4. פירסום תוצאות הביצוע ובמקרים הרלבנטיים, הסבר המשמעות של החריגות מן המתוכנן.

5. פירסום הלקחים שהופקו מהביצוע בפועל ועדכון כיצד מקבלי ההחלטות מתכוונים ליישמם בעתיד. המטרה היא ליצור "אווירה לימודית" בגופים ציבוריים, תוך צמצום עשיית הון פוליטי ו/או עתונאי מטעויות מנהליות ומרמת ביצוע שאינה עומדת בציפיות.

בשנת 1991 הנהיגה הממשלה בריטית את "אמנת האזרח" (Citizen's Charter) בה ניצב האזרח, מתוך גישה צרכנית, במרכזן של יוזמות לשיפור השירות הניתן על-ידי המגזר הציבורי. ב-1993 אושרו בארה"ב תקנות מהסוג המתואר לעיל באמצעות חקיקה הקרויה U.S. Government Performance and Results Act. על-פיה מחויבים כל הגופים הממשלתיים, בתום תקופת נסיון בת שלוש שנים, למסור לקונגרס תוכניות חומש אסטרטגיות בהן מפורטים יעדי מדיניות, תוכניות ביצוע לשנה השוטפת ונתונים על ביצוע בפועל ועל צעדים שננקטו כדי לתקן בעיות שנתגלו. בקנדה מובילה עתה לשכת המבקרים הפנימיים יוזמה חקיקתית שמטרתה שינוי כללי הדיווח של המגזר הציבורי כלפי הפרלמנט.

Henry L. McCandless. "The Elected Representative's Role in Public Accountability", PARLIAMENTARY REVIEW, Spring 1994.

"עצמאי בשטח" או "נער שליח"- הפרלמנטר ההולנדי ומפלגתו 

סוגיית עצמאות של נבחר ציבור כלפי מפלגתו נבחנת ברשימה זו. ישנן מדינות בהן נבחרי ציבור כמעט ואינם כפופים למרותה של המפלגה, ואחריותם הישירה הינה לבוחרים. בארצות אחרות ניכרת השליטה שבידי המפלגה ומוסדותיה על הנציגים הפרלמנטריים הנהנים מחופש פעולה מועט בביצוע שליחותם הציבורית. לעומת שני המודלים הללו, ישנן מדינות בהן נוצר איזון בין עצמתה של המפלגה לבין עצמאותם של נבחרי הציבור.

המערכת המפלגתית ההולנדית מאופיינת בדרגה גבוהה של שליטה מפלגתית - בעיקר באמצעות המזכירות - על חברי הפרלמנט ולמשמעת הסיעתית נודעת חשיבות רבה. בהקשר זה מעניין להזכיר שסעיף 67 בחוקה ההולנדית קובע כי על חברי הפרלמנט להצביע "ללא קבלת הוראות". סעיף זה נכתב בתקופה בה לא היו מפלגות פוליטיות בהולנד, ומטרתו היתה מניעת התייעצויות מייגעות אשר איפיינו את קשרי נבחרי הציבור והפרובינציות שהרכיבו באותה עת את האומה ההולנדית. בימינו ברור כי חברי הפרלמנט פועלים על-פי הוראות מפלגתיות, אם כי החוקה אוסרת על מפלגות לדרוש מחבר פרלמנט להחזיר את המנדט שלו בשל הפרת משמעת סיעתית.

המפלגות מודעות למורכבות היחסים שלהן עם נבחרי הציבור מטעמן, והן ניסו במרוצת השנים לספק מענה לבעיה. ב-1989, לדוגמא, הציעה המפלגה הנוצרית-דמוקרטית להנהיג "הערכה אישית תקופתית" לכל נציג פרלמנטרי שלה, בה מזכיר המפלגה ויו"ר היעה יבחנו באיזו מידה פעל הנציג ליישום מצע המפלגה ומה היה טיב היחסים שלו עם הסיעה ומזכירות המפלגה. במידה שההערכה תהיה שלילית, תוטל בספק חברותו בפרלמנט הבא.

על-פי סקרים שנערכו ב-1979 בקרב חברי פרלמנט הנמנים על ארבע המפלגות הגדולות, מתברר שמיעוט קטן בלבד גורס כי יש להצביע על-פי החלטת הסיעה באותם המקרים בהם זו מנוגדת לעמדתם האישית. בנוגע לעצמאות הסיעה הפרלמנטרית כלפי מוסדות המפלגה, הכירו פרלמנטרים מטעם מפלגת העבודה בתלותה הפורמלית ההכרחית של הסיעה במוסדות המפלגה - אם כי רבע מהמשיבים סבר כי נסיון המוסדות להשפיע על הצבעות הסיעה תדיר מדי. לגבי שלוש הסיעות האחרות אשר תמכו בעצמאות גדולה יותר כלפי מוסדות מפלגותיהן, ייתכן כי כוונתן היתה להשפעת המזכירות על בחירת מועמדים ולאו דווקא להתערבות המוסדות בהצבעות בפרלמנט.

נבדקה גם תפיסתם של חברי הפרלמנט את תפקידם כנציגי ציבור הבוחרים. הם נשאלו, כיצד יצביעו אם עמדתם האישית תהיה מנוגדת לעמדתו של רוב מצביעי המפלגה. מרבית החברים, בשלוש מבין ארבע הסיעות הפרלמנטריות, גרסו כי יש להצביע על-פי העמדה האישית, ואילו 85% מחברי הסיעה הרביעית השיבו כי ההצבעה צריכה לשקף את הנסיבות בהן היא נערכת. כאשר נשאלו מועמדי מפלגות, לפני הבחירות הכלליות ב-1986, את מי הם ייצגו במידה שייבחרו לפרלמנט, השיב הרוב הגדול שהוא יראה את עצמו נציג של בוחרי המפלגה, לעומת מיעוט קטן שגרס שישמש נציגם של חברי המפלגה. יש לבחון את הממצאים הנ"ל על רקע שיטת הבחירות הנהוגה בהולנד, בה, כידוע, מהווה המדינה מחוז בחירה אחד.

לפיכך ניתן להסיק כי חבר הפרלמנט בהולנד רואה את עצמו בראש ובראשונה נאמנם של הבוחרים. למרות תלותו המוחלטת של נבחר הציבור במוסדות המפלגה בכל הנוגע למועמדותו מחדש, מצליח חבר הפרלמנט להשתחרר מדימוי "הנער השליח" של המפלגה.

Mei Lan Zielonka-Goei. OPINION LEADERS OR ERRAND-BOYS?: Dutch Parliamentarians and their Parties, 1990.

(*) את המאמרים בשלמותם ניתן לקבל ממרכז המידע של המכון הישראלי לדמוקרטיה.