ממדף הספרים בחו"ל

מימיון מפלגות בגרמניה בעיני בית המשפט החוקתי

בגרמניה מוסדרים ענייני מימון מפלגות בפרק מיוחד בחוק המפלגות. באפריל 1992 נדרש בית המשפט החוקתי, בפעם הששית במשך 43 שנות קיום הרפובליקה, לסוגיית מימון מפלגות. פסיקתו, אשר קבעה כי סעיפים רבים בחוק המפלגות הנוגעים למימון נוגדים את החוקה, חרגה באופן מהותי מפסיקותיו בעבר וטמנה בחובה דרישה חד-משמעית לשינויים בחקיקה הקיימת. כדי למלא אחר קביעת בית המשפט כי החקיקה תתוקן עד סוף 1993, מונתה וועדת מומחים ציבורית לבדיקת הנושא וזו הגישה את המלצותיה בפברואר 1993. התיקונים לחוק אושרו על-ידי שני בתי הפרלמנט בשלהי 1993 והחוק המתוקן נכנס לתוקפו ביום 1.1.94. כאן המקום לציין, כי נשיא הרפובליקה דאז, ריכארד ון ווייצ'גר, עיכב את חתימתו על החוק למשך מספר שבועות עקב ספקות לגבי חוקתיותם של סעיפים מסויימים. על מנת לעמוד על המשמעות של החקיקה המתוקנת, ראוי לסקור את נושא התפתחותו של מימון מפלגות בגרמניה.

חוק המפלגות מסתמך על סעיף מס' 21 בחוקת גרמניה מ-1949, בו מוטלת חובה על הבונדסטאג לחוקק חקיקה פדרלית בנושא מפלגות. אולם רק ב-1967, לאחר שחלפו קרוב לשני עשורים, נחקק שם חוק מפלגות, בעקבות דרישת בית המשפט החוקתי להסדיר את עניין המימון הציבורי המוענק למפלגות. שניים מתוך שבעת סעיפי החוק המקורי, עניינם מימון - אחד פירט את אופן החישוב לפיו מוחזרים הוצאות בחירות על-ידי המדינה; הסעיף השני התייחס לחובת הדיווח על הכנסות המוטלות על מפלגה. חרף החזרי ההוצאות הנדיבים למדי שהוענקו לאחר מערכות בחירות, נרשמו במפלגות רבות קשיי נזילות. החל מאמצע שנות השבעים התחילו המפלגות להרחיב את בסיס ההכנסות שלהן באמצעות תרומות, תוך שימוש בשיטות שונות שמטרתן עקיפת הכללים הקיימים בדבר הטבות מס וגילוי שמות תורמים מסדר גודל מסויים ומעלה. השיטות הללו נחשפו תוך זמן קצר וב-1978 הואשמו יותר מ-100 חברות עיסקיות בעבירות מס הקשורות לתרומות למפלגת ה-CDU. תרומות לכל המפלגות הצטמצמו באופן ניכר, ושתי המפלגות הגדולות (ה-CDU וה-SPD) כמעט הכריזו על פשיטת רגל.

למרות שיחידת המימון הוגדלה ב-1979, לא שפר מצבן של המפלגות, בין השאר בשל חשיפתה של הגדולה בשערוריות המימון - המכונה "פרשת פליק". בעקבות פרשה זו הוקמה וועדת מומחים ורבות מהמלצותיה אומצו על-ידי הבונדסטאג בדצמבר 1983. בין השינויים שנתקבלו:

• העלאה נוספת של יחידת המימון בגין הוצאות בחירות;
• חובת דיווח בגין הכנסות, הוצאות ונכסים
• הקמת "קרן השוואה" שנועדה לפצות מפלגות שמקבלות פחות תרומות, באופן יחסי, מהמפלגה הנהנית ממירב התרומות;
• מפלגה הוגדרה כ"אירגון צדקה" לצורכי מס, שינוי שאיפשר לתורמים גדולים ליהנות מניכויי מס בגין תרומותיהם;
• הטבות מס הוענקו גם לתורמים קטנים, ולמשלמי דמי חברות במפלגה.

התקנות החדשות עוררו ביקורת ציבורית, ונושאת הדגל העיקרית היתה מפלגת הירוקים: זו עתרה לבית המשפט החוקתי נגד הטבות המס המוענקות לתורמים, בשל הפגיעה בעקרון שוויון ההזדמנויות. ביולי 1986 פסק בית המשפט, כי רוב הסעיפים בחוק המתוקן כולם את רוח החוקה, אולם תבע לשנות את התקנות בדבר הטבות מס לתורמים גדולים. ב-1988 שב וחוקק הבונדסטאג תיקונים חדשים לחוק המפלגות הנוגעים למימון. שתי המפלגות הגדולות שיתפו פעולה ביניהן והעבירו שני תיקונים מרכזיים שכל מפלגה חפצה באחד מהם. במסגרת חבילת התיקונים אף ניתן פיצוי למפלגות הקטנות באמצעות שינוי התחשיב של החזר הוצאות בחירות.

הביקורת הציבורית שוב לא איחרה לבוא, ופעם נוספת עתרו הירוקים לבית המשפט החוקתי. אולם הפעם, בניגוד למקרים הקודמים בהם נדרש בית המשפט לסוגיית המימון, בישרה פסיקתו מסר חדש: הוא קבע כי סעיפי חוק רבים אכן נוגדים את החוקה, זאת חרף העובדה כי הוא עצמו אישר אותם בעבר. החלטה תקדימית זו טמנה בחובה מספר חידושים:

• אין מניעה כי המדינה תממן פעילות שוטפת של מפלגות, ואין לראות בהן גופים אלקטורליים בלבד;
• יחד עם זאת, המקור העיקרי למימון חייב לבוא מדמי חבר ומתרומות, ואין המימון הציבורי יכול לעמוד על סכום הגבוה מהכנסות עצמיות אלו;
• קרן ההשוואה נוגדת את עיקרון שוויון ההזדמנויות;
• יש להעניק הטבות מס רק בגין תרומות ש"אזרח ממוצע" מסוגל להרים;
• גובה התרומה בגינה יש לפרסם את שם התורם הוקטן במחצית והועמד על 20,000 מרק.

בית המשפט אף הורה כי על הבונדסטאג לבצע את התיקונים לחוק עד סוף שנת 1993.
התיקונים לחוק שהתקבלו בנובמבר 1993 משקפים את רוח פסיקתו של בית המשפט, אם כי המחוקקים קבעו יחידות מימון, הן עבור החזר הוצאות בחירות והן עבור סיבסוד פעילות שוטפת, הגבוהות, באחוזים ניכרים, מאלו שהמליצה עליהן וועדת המומחים הציבורית שעסקה בסוגיה זו. כמו כן, נקבעו תקרות לתרומות מיחידים אשר מזכות אותם בהטבות מס מעבר לכוונתו של בית המשפט. הבונדסטאג אף התעלם מהערותיהם של השופטים בעניין קבוצות בוחרים לא מפלגתיות הפועלות במישור המקומי, והחליט שלא לכלול אותן בהסדרי מימון ציבורי.

היבט נוסף של השינויים האחרונים מתייחס לנושא מימון הסיעות הפרלמנטריות ומימון הקרנות המפלגתיות (Siftungen) כמו קרן אדנאור וקרן אברט. בעת חקיקת התיקונים לחוק המפלגות, חוקק הבונדסטאג חוק חדש המסדיר את המימון המוענק לסיעות. למרות שנקבעה תקרה כוללת למימון הציבורי לשנת 1993, אין החוק מונע העלאות של הסכום בעתיד. יתר על כן, אין החוק מטיל הגבלות כלשהן על סוג ההוצאות אותן רשאית סיעה להוציא. כאן המקום לציין, כי בית המשפט החוקתי לא נדרש לסוגיית הסיעות הפרלמנטריות בפסיקתו מ-1992. בנוגע לקרנות המפלגתיות, עד סוף 1994 לא נחקק חוק המסדיר את ענייניהן הכספיים. זאת חרף העובדה שקרנות אלו נהנות מתמיכה ציבורית הגבוהה מסך הכל הכספים המוענקים הן למפלגות והן לסיעות.

בסיכום, יש לראות בחקיקה הענפה מסוף שנת 1993 נסיון לשפר את השיטה הנהוגה של מימון מפלגות בגרמניה. החסרונות הטמונים בחלק מסעיפי חוק המפלגות המתוקן ובחוק מימון סיעות פרלמנטריות, בצירוף העדר חקיקה המסדירה את מימון הקרנות המפלגתיות, כבר גרמו לקבוצות מסויימות לעתור לבית המשפט החוקתי. ניתן לשער כי התהליך המייגע של חקיקה חדשה ושל תיקוני חקיקה, בכל הנוגע למימון מפלגות, טרם הסתיים.

Arthur B. Gunlicks. THE NEW GERMAN PARTY FINANCE LAW, Prepared for the Annual Meeting of the American Political Science Assn., September 1994.

הפרלמנטר הבריטי ומחוז הבחירה

ניתן לזהות מספר תפקידים אותם ממלא חבר הפרלמנט הבריטי במחוז הבחירה שלו: באמצעותו ניתן לקבל מידע ולהביע דעה לגבי סוגיה העומדת על סדר היום הציבורי; הוא אורח מבוקש בכל האירועים הרישמיים הנערכים במחוז הבחירה;חבר פרלמנט עשוי לעסוק בקידום נושאים מסויימים, לעתים תוך תיאום עם הסניף המקומי של המפלגה; מאחר שהוא נתפש כבעל עוצמה, אזרחים מבקשים את התערבותו כדי ליישב חילוקי דעות עם השלטונות; חבר הפרלמנט אמור לקדם את האינטרסים של כלל מחוז הבחירה.

עד לשנות השישים היו קשריו של חבר הפרלמנט עם מחוז הבחירה רופפים למדי. במרוצת השנים השתנה משקלם היחסי של התפקידים הנ"ל וחלקם התרחב והלך. אחד הסימנים הראשונים לשינוי המגמה היה הגידול הניכר במספר המכתבים הנשלחים מאזרחי המחוז. התכתבות זו הולידה גידול מקביל במספר המכתבים הנשלחים לשרי הממשלה על-ידי חברי הפרלמנט. ממצאים של סקר שנערך ב-1986 הראו כי חבר פרלמנט מקבל, בממוצע, בין 20 ל-50 מכתבים ביום מאזרח המחוז - יותר מכתבים מאשר התקבלו במשך שבוע שלם בשנות החמישים. בראשית שנות השמונים שלחו חברי פרלמנט, מדי חודש, כ-10,000 מכתבים לשרים, רובם בענייני מחוז הבחירה.

ישנם ארבעה גורמים שעשויים, יחדיו, להסביר את הגידול בפניותיהם של אזרחים לחבר הפרלמנט המייצג אותם:

גידול במספר בעלי זכות בחירה - באופן טבעי גידול זה יוצר עלייה מקבילה בהיקף הפניות לחבר פרלמנט.

גידול של המגזר הציבורי - ככל שצמחו השירותים הציבוריים, כן התרבו המגעים בין האזרח לבין כופים ממשלתיים. כך גם גדל הפוטנציאל לבעיות, אותן מבקש האזרח לפתור באמצעות חבר הפרלמנט שלו.

אזרחות טובה יותר - הרחבתו של חינוך חובה, חדירתם של אמצעי תקשורת המוניים וגידול בהשתתפות הפוליטית, הביאו למודעות מוגברת מצד האזרח הממוצע בנוגע לנגישותו של חבר הפרלמנט.

הצלחה מולידה הצלחה - הידיעה על טיפול מוצלח של חבר פרלמנט בפנייתו של אזרח, מתפשטת מהר למדי בקרב בוחרי המחוז האחרים.

לעומת זאת, הגורמים המסבירים את נכונותו של חבר הפרלמנט להקדיש זמן רב יותר למחוז הבחירה שונים מאלה שהוזכרו לעיל. מלבד המניע המוסרי, לפיו רואה הפרלמנטר את עבודתו במחוז כ"חלק מהתפקיד", יש למנות שלוש סיבות נוספות:
תמורות בסביבה האלקטורלית - תנודות חריפות בדפוסי ההצבעה של הציבור מחייבות את הפרלמנטר, ולו הוותיק ביותר, להשקיע מאמצים שוטפים בהגברת התמיכה בו;
תמורות בפוליטיקה המקומית - האופן שבו בוחרת מפלגת הלייבור את מועמדיה ושינויים תכופים בהגדרת גבולות המחוז, מהווים תמריץ לפעילות מוגברת;

תמורות באופי הפרלמנטר - הפרלמנטר של העשורים האחרונים רואה בשירותו הציבורי קריירה. מכאן חשיבותה של הבחירה מחדש במחוז והרצון לזכות לחשיפה במליאה בגין סוגיות מקומיות.
לעומת הטוענים כי פעילות מחוזית מהווה תופעה חיובית, יש הסוברים כי מעורבותו של חבר הפרלמנט במחוז גוזלת זמן כה רב, עד כדי פגיעה ביכולתו לתפקד כמחוקק וכמבקר של פעולות הממשלה. אם לא יחול שיפור משמעותי בכמות ובאיכות המשאבים המועמדים לרשות הפרלמנטר ברמת המחוז, העומד המוטל עליו עלול לגרום נזק למערכת הפוליטית.

Philip Norton. "The Growth of the Consituence Role of the MP", PARLIAMENTARY AFFAIRS, October, 1994.

סחבת באוסטרליה- לאן נעלם החוק משנת 1923?

עקב נסיונותיה הכושלים של הוועדה לענייני תעשיה, מדע וטכנולוגיה בבית הנבחרים האוסטרלי, להשיג מידע בנוגע לביצועה של מדיניות הרכש הממשלתית, חזר הפרלמנט לעסוק בסוגיית דחיית יישומה של חקיקה. הנושא עלה על סדר היום הציבורי לראשונה בשנת 1986, כאשר הגיעו לידי המחוקקים עדויות רבות, על-פיהן חוקים מסויימים שנחקקו כלל לא יושמו. את הסיבה ניתן לייחס, בין השאר, להתעלמות בוטה מצד הרשות המבצעת שנועדה לחתור תחת כוונת המחוקק.

בדיקות שנערכו העלו, כי אין מדובר בתופעה חדשה אלא במצב השורר זה עשרות בשנים, ובספר החוקים מופיעים חוקים אחדים שלא יושמו מאז חקיקתם ב-1923! התברר, כי לאוסטרליה אין בלעדיות על הבעיה ומתמודדים עימה פרלמנטים נוספים - עובדה אשר טמנה בחובה נחמה מסויימת, אולם לא פטרה את המחוקקים מהצורך לתקן את המעוות. מחאת המחוקקים האוסטרליים הביאה כעבור שנתיים, ב-1988, להוצאת הנחיות חדשות על-ידי משרד ראש הממשלה ולשכת היועץ המשפטי של הפרלמנט, בדבר פרקי זמן מירביים (כמו ששה חודשים) בהם חייבת חקיקה להיות מיושמת בפועל. מופעלת גם הנחייה אשר מחייבת את הגופים הממשלתיים השונים למסור דיווח לפרלמנט, פעמיים בשנה, בנוגע לחוקים שטרם יושמו, תוך פירוט הסיבות לעיכובים וקביעת לוח זמנים ליישום.

ניתן להצביע על שלוש קטגוריות של חוקים אוסטרליים אשר חלק מסעיפיהם לא זכה ליישום בפועל. הקטגוריה הראשונה מכונה לחילופין "האב הביורוקרטי יודע הכי טוב" או "חוצפה ביורוקרטית". הכוונה היא לחוקים בלתי-מיושמים אשר שינוי הסטטוס שלהם מותנה רובו ככולו בשיקול הדעת של פקיד ממשלתי מסויים. ניתן להגדיר את הקטגוריה השניה כ"חוקים למקרה". כאן מדובר בסעיפי חוק שאינם מיושמים בשל חוסר רלבנטיות בדיעבד, אולם אין הממשלה ששה למחוק אותם מספר החוקים "למקרה" שתהיה מעוניינת ליישמם בעתיד. הקטגוריה השלישית והנפוצה ביותר כוללת חוקים שכלפיהם עמדתה הסופית של הממשלה טרם התגבשה. כלומר, הממשלה מוסיפה לקיים מו"מ והתייעצויות עם הגורמים הנוגעים בדבר אחרי שהחוקים כבר התקבלו. הנסיון מלמד כי ההתייעצויות עלולות להמשך על פני שנים רבות מבלי שהממשלה תגיע להכרעה. מצב עניינים זה מעורר שתי הסתייגויות חמורות: הראשונה מתייחסת לעובדה שהפרלמנט מעביר הצעות חוק ממשלתיות בטרם הושלמו הבדיקות המתבקשות. ההסתייגות השניה נובעת מהפגיעה בכוונת המחוקק - הרשות המבצעת מוסיפה לנהל מו"מ בעניין חוק שכבר אושר בפרלמנט.
חרף האמור לעיל, אי-יישום גם עשוי להביא תועלת: הוא מאפשר לרשויות השלטון לשקול מחדש את החלטותיהן בתנאים של נסיבות משתנות ומונע, בעוד מועד, התנגשויות מיותרות בין הגורמים המעורבים.

תמונת המצב באוסטרליה מאז 1988 מעוררת אופטימיות. חל שיפור בהיקף הסעיפים המיושמים, והסיבות לעיכוב נעוצות בגורמים פחות או יותר סבירים. נראה כי הרשות המבצעת הפנימה הן את העקרון של יישום תוך פרק זמן סביר והן את הצורך בביטול חוקים וסעיפי חוקים שיישומם לא התבצע במשך תקופה ארוכה. התוצאה היא חיזוק היחסים הנורמטיביים בין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת וכן שיפור איכותי במינהל הציבורי.

Ann Lynch and David Creed. "Management and Mousetraps: the non-proclamation of Legislation", THE PARLIAMENTARIAN, July 1994.