הדחת ראשי מדינה
מאמר זה יסקור את ההליכים להדחת נשיא ברוסיה ובארצות הברית לאור שתי פרשיות שזכו לדיווח תקשורתי רחב והעלו את האפשרות של הדחת הנשיא. בסופו של המאמר תובא השוואה קצרה למצב בישראל, בשאלת הדחת ראש האקזקוטיבה, הוא ראש הממשלה.
מאמר זה יסקור את ההליכים להדחת נשיא ברוסיה ובארצות הברית לאור שתי פרשיות שזכו לדיווח תקשורתי רחב והעלו את האפשרות של הדחת הנשיא. בסופו של המאמר תובא השוואה קצרה למצב בישראל, בשאלת הדחת ראש האקזקוטיבה, הוא ראש הממשלה.
רוסיה
באוגוסט השנה, כאשר סממני המשבר הכלכלי המתרגש החלו להדאיג את מקבלי ההחלטות ברוסיה, החליטו ראש הממשלה הקודם סרגיי קיריינקו והנשיא בוריס ילצין לנקוט צעדי חירום כלכליים במטרה להגן על הכלכלה הלאומית. הצעדים הכלכליים עוררו תגובות שליליות במערכת הפוליטית. הקומוניסטים קראו לחלק מחדש את סמכויות השלטון ולהקים ממשלה רחבה. הדומא, הבית התחתון של הפרלמנט הרוסי, החל להניח יסוד משפטי להדחת הנשיא ילצין, אך נסוג מן האיום והסתפק בהמלצה בלתי מחייבת הקוראת לנשיא להתפטר מרצונו. בהחלטה תמכו 247 חברים, התנגדו 32 חברים, בלא נמנעים. זהו, אפוא, רוב מוחלט מתוך 450 חברי הדומא, אך כדי להדיח את הנשיא דרוש על פי החוקה רוב מיוחס של שני שלישים. הדומא החליט לכנס את חברי הבית לכינוס חירום, ובו הוסכם להסתפק באישור החלטה המביעה אי-שביעות רצון מתפקוד הממשלה והבנק המרכזי. ילצין הפגין זלזול כלפי הדומא, שהתבטא בהחלטתו להיעדר מכינוס החירום של הבית. הוא בחר שלא להיענות לקריאת הדומא ולהתפטר, אלא החליט לפטר את כל שרי הממשלה ביום שלאחר כינוס החירום. בכס ראש הממשלה ביקש הנשיא להושיב את ראש הממשלה הקודם, ויקטור צ'רנומירדין, שהוא עצמו פיטר החמישה חודשים קודם לכן.
החוקה הרוסית מפרטת את ההליכים הכרוכים במצב פוליטי סבוך שנוצר עם פיטורי שרי הממשלה והצעת מועמד חלופי לתפקיד ראש הממשלה, בשעה שברקע נשקלת האפשרות של הדחת הנשיא מצד חברי הדומא.
- מרגע שבו הציע הנשיא מועמד לראשות ממשלה, על הדומא לאשר את המועמד או לדחותו בתוך שבוע. די ברוב פשוט (226 מתוך 450 חברים) להחלטה על אישור המועמד או על דחייתו.
- אם נדחה המועמד, הנשיא יכול להציע שוב בתוך שבוע ימים את אותו המועמד או ועמד אחר.
- אם נדחה מועמדותו של הנשיא שלוש פעמים, זכאי הנשיא לפזר את הדומא, ולמנות בעצמו את ראש הממשלה. לעניין הדחת הדומא יש כמה סייגים. הסייג הנוגע לענייננו אומר כי אם החל הדומא בהליך רשמי של הדחת הנשיא, לא יוכל הנשיא לפטר את החברים בו.
כידוע, דחה הדומא את מועמדותו של צ'רנומירדין לתפקיד ראש ממשלת רוסיה בפעם הראשונה ובפעם השנייה. כדי למנוע מהנשיא את האפשרות לפטר את הדומא, אם יידחה המועמד גם בפעם השלישית, מיד בתום ההצבעה השנייה החל הדומא להכין כתב הדחה נגד הנשיא. בכתב ההדחה הופיע סעיף המציג את חלקו של ילצין בפירוקה של ברית המועצות. כדי לעצור את תהליך ההדחה בעוד מועד, הציע ילצין מועמד פשרה, את יבגני פרימקוב. מינויו של פרימקוב אושר בפרלמנט. יש להניח כי לולא הוצעה מועמדותו של פרימקוב, היו חברי הדומא ממשיכים בהליכי הדחתו של ילצין.
סעיף 93 בחוקה הרוסית מתאר את אופן הדחתו של נשיא הפדרציה הרוסית. על פי האמור בסעיף, את הנשיא יכולה להדיח מועצת הפדרציה הרוסית, היא הבית העליון, רק על רקע של בגידה או פשע חמור. תחילה, הדומא צריך להציג כתב אישום נגד הנשיא לפני בית המשפט העליון של הפדרציה ולבקש לכך את אישורו, ורק לאחר מכן מועצת הפדרציה יכולה להדיחו. נוסף על כך צריך להתקבל גם אישורו של בית דין חוקתי בנוגע לאופן ביצוע נוהל הנחת כתב האישום. החלטת הדומא להגיש את כתב האישום והחלטת מועצת הפדרציה על הדחתו של הנשיא צריכות להתקבל בהצבעת רוב של שני שלישים בכל אחת מהגופים. כמו כן על אחת מהחלטות צריכה להיות מוצגת לפני ועדה מיוחדת שיקבע הדומא. התהליך חייב להסתיים עד שלושה חדשים מיום שהניח הדומא את כתב האישום. אם בתום פרק הזמן הקצוב טרם התקבלה החלטת מועצת הפדרציה על הדחת הנשיא, ההאשמה נגד הנשיא עשויה להידחות.
תהליך ההדחה של נשיא מכהן ברוסיה הוא אפוא תהליך ארוך הכולל עבודה משולבת של ארבעה גופים שונים, וכרוך בסוגיות מהותיות ופרוצדורליות בכתב האישום המוגש נגד הנשיא, ובאולטימטום לקבלת החלטה לאחר פרק זמן של שלושה חודשים. אם יודח הנשיא, ראש הממשלה שבחר הנשיא ימלא את מקומו. במקרה כזה, יכהן ראש הממשלה כנשיא עד לקיום בחירות, והן צריכות להתקיים בתוך שלושה חודשים מיום ההדחה.
ארצות הברית
לאחר שנחשפו יחסיו של הנשיא קלינטון עם מוניקה לווינסקי, התעוררו שאלות בדבר כשירותו המוסרית לתפקיד נשיא ארצות הברית. ליחסיו הבלתי ראויים עם מוניקה לוינסקי נוסף מידע על דבר שקר בשבועה של הנשיא במשפט פולה ג'ונס, וכן הועלתה האפשרות כי יעץ גם ללווינסקי לשקר בשבועה. גילויים אלו תרמו להחלטת בית הנבחרים על פתיחת חקירה רשמית לצורכי הדחה.
על פי חוקת ארצות הברית, אין להדיח נשיא מכהן אלא בנוהל הקרוי Impeachment. תחילתו של נוהל מורכב זה הוא בחקירה מצד ועדה של בית הנבחרים. אם הוועדה מוצאת ראיות מספיקות, היא כותבת מעין כתב אישום שפרטי ההדחה מפורטים בו. בשלב הבא, העניין מוצג לפני מליאת בית הנבחרים. אם המליאה מאמצת ברוב רגיל את החלטת הוועדה, עובר העניין לסנאט. הסנאט מקיים הליך שיפוטי. הצד המאשים הוא בית הנבחרים, נשיא בית המשפט העליון משמש אב בית הדין, והסנאט משמש חבר מושבעים. עדים משני הצדדים מעידים, ואת הנשיא המואשם רשאים לייצג עורכי דין. גם בארצות הברית דרוש רוב של שני שלישים להדחת הנשיא.
בתקופה האחרונה נשמעו טענות בדבר אי-יציבותו של הממשל אשר בראשו מכהן נשיא מושפל שיש ספקות בדבר אמינותו. הטענות צמחו משום שנוהל ההדחה ממושך ומורכב, ומעטים הסיכויים שבסופו אכן יודח הנשיא. עם זאת, חשוב לציין כי אם הנשיא מודח, ידוע מראש כי סגן הנשיא יכהן תחתיו. מבחינה זו חסכו כותבי החוקה האמריקנית אי-ודאות נוספת לציבור האמריקני.
ישראל
בשיטה הפרלנטריות, שהייתה נהוגה בארץ טרם כניסתו לתוקף של חוק הבחירה הישירה, התהליך פשוט יותר ומקצר בהרבה את פרק הזמן בו המדינה שרויה במצב של אי-ודאות וממשל לא-יציב. שיטה זו נהוגה בגרמניה ובבריטניה. במדינות אלו, אם מגיע הרוב למסקנה כי ראש הממשלה איבד את כושרו למלא כראוי את תפקידו מבחינה ציבורית-מוסרית, ראש הממשלה מודח ומוחלף במועמד אחר במפלגת השלטון בוחרת.
החוק החדש לבחירה ישירה שינה את המצב. הכנסת אינה יכולה עוד להחליף את ראש הממשלה ברוב רגיל. כיום, אפשר להדיח את ראש הממשלה, בעקבות הרשעה שיש עמה קלון, רק ברוב מוחלט של חברי הכנסת (61 חברי כנסת). תוצאה של הדחה כזאת היא בחירות חוזרות לראשות הממשלה ולכנסת כאחד. אפשרות נוספת היא להדיח את ראש הממשלה ברוב של שני שלישים (80 קולות), ולאחר מכן לקיים בחירות לראשות הממשלה בלבד. החוק החדש טומן בחובו שוני של ממש. עתה אין עוד דרך פשוטה ומהירה להדחת ראש ממשלה בלא קיומן של בחירות חדשות.
בחוק החדש אין גם פתרון למצבים אחרים שכהונתו של ראש הממשלה מופסקת בהם בפתאומיות. במצבים אלו תישאר המדינה בלי קברניט עד שתטיל הממשלה על אחד השרים, שהוא ח"כ, לכהן כראש ממשלה זמני בפועל. גם לרוסים ולאמריקנים נוהל הדחה מורכב, אולם אצלם במקרה של הדחת הנשיא ההמשך ידוע מראש. בישראל, לעומת זאת, יש אי-ודאות גם באשר למחליף שיתמנה בעקבות הדחתו של ראש הממשלה. באין ניסיון קודם, קשה להעריך מהו משך הזמן הדרוש למינויו של ראש ממשלה זמני, אך הייתכן שבמדינה הנתונה במאבקים מבית ומחוץ לא תהיה רציפות בכהונת ראש הממשלה.
מאמר זה מבוסס על קטעי עיתונות מהארץ ומחו"ל ועל הספרים האלה:
* יצחק גלנור, ומנחם הופנונג, משטר מדינת ישראל. ירושלים: נבו, 1993.
*Bogdanor, Finer & Ruden, Comparing Constitutions. Clarendon Press, 1995.