מדור חקיקה חדשה: הצעת חוק יסוד - זכויות חברתיות

הצעת חוק יסוד: זכויות חברתיות היא נדבך נוסף בעיגונה של מגילת זכויות האדם של ישראל בחקיקת יסוד. הסנוניות הראשונות שבישרו את התהליך היו שני חוקי היסוד שהתקבלו ב-1992 -- חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. הצעה זו היא צעד נוסף במימוש מחויבותה של ישראל לאמנה הבין-לאומית על זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות של האו"ם שאשררה ישראל ב-1991.

תהליך החקיקה

במרס 1996 התקבלה בקריאה ראשונה הצעת חוק שהגישה ועדת חוקה, חוק ומשפט. הגדרת הזכויות החברתיות הייתה כדלהלן:

"לכל תושב הזכות לסיפוק צרכיו הבסיסיים לשם קיום בכבוד אנושי, ובכלל זה בתחומי העבודה, השכר ותנאי העבודה, בתחום ההשכלה, הלימוד והחינוך ובתחומי הבריאות והרווחה החברתית. זכות זו תמומש או תוסדר בידי רשויות השלטון לפי חוק ובהתאם ליכולתה הכלכלית של המדינה כפי שתיקבע על ידי הממשלה".

בהצעת חוק זו נכללה גם הגדרת זכויות העובדים להתאגד, לשבות ולעבוד. ההצעה עברה להכנה לקריאה שנייה ושלישית לוועדת חוקה, חוק ומשפט, ושם נתקלה בהתנגדויות הסיעות הדתיות.

במקביל נוסחה במשרד המשפטים הצעת חוק שנוסחה הצהרתית. הסעיף הנוגע לזכויות החברתיות מנוסח כך:

"מדינת ישראל תשקוד על קידום ופיתוח התנאים להבטחת הקיום בכבוד אנושי של תושביה, ובכלל זה בתחומי העבודה, החינוך, הבריאות, הדיור, הרווחה החברתית ואיכות הסביבה, הכל כפי שייקבע בחוק או על פיו או בהחלטות הממשלה".

נוסף על ההצעות האלה הוגשו כמה הצעות חוק פרטיות שהדגישו יסודות שונים של הזכויות החברתיות, והיו מרחיקות לכת יותר מהצעות אלו, הן הצהרתית והן מעשית.*

פירוט סעיפי הצעת החוק

החוק המוצע כולל ארבעה סעיפים. שני הסעיפים הראשונים המגדירים את עקרונות היסוד של החוק ומטרתו זהים לאלה של שני חוקי היסוד שהתקבלו בשנת 1992. הסעיף השלישי מגדיר את התחומים שבמסגרתם תשקוד המדינה על קידומו והבטחתו של קיום תושביה בכבוד אנושי: עבודה, חינוך, בריאות, דיור, רווחה חברתית ואיכות הסביבה. החקיקה המוצעת אינה כוללת פסקת הגבלה, הקובעת את אמות המידה לחקיקה הפוגעת בזכויות המוגדרות לפי החוק.

הצעת החוק המוצעת אינה כוללת התייחסות לזכות לשבות ולהתאגד. זכויות אלוכלולות בהצעת חוק יסוד: חופש הביטוי וההתאגדות.

מבט השוואתי

הבסיס הבין-לאומי לעיגונן של הזכויות החברתיות מצוי בהצהרת הזכויות הבין-לאומית בדבר זכויות האדם מ-1948, וכן באמנה הכלכלית-החברתית-התרבותית של האו"ם מ-1966. גופים בין-לאומיים אחרים (כמו המועצה האירופית ואיחוד המדינות האמריקאיות) הכירו גם הם בחיוניות הענקת הזכויות החברתיות.

ארצות הברית וקנדה
מדינות אלו לא כללו בחוקותיהן את הזכויות החברתיות של האדם בשל היותן זכויות 'חיוביות', שעל המדינה לשקוד על קיומן, בניגוד לזכויות האזרחיות שעל המדינה להקפיד להימנע מפגיעה בהן.

צרפת
החוקה הצרפתית מ-1958 אינה כוללת פרק של מגילת זכויות אדם, ולפיכך אין בה גם אזכור של זכויות חברתיות. כדי לגשר על הפער יש הכרה בזיקה של החוקה להצהרה על זכויות האדם והאזרח מ-1789, וכן למבוא לחוקה מ-1946. כיום, כל הזכויות הבסיסיות המצוינות בטקסטים אלו זוכות למעמד חוקתי באמצעות הגוף האמון על פרשנות החוקה Conseil constitutional. ככלל, אם יש התנגשות בין הזכויות הקלאסיות לבין הזכויות החברתיות, ידן של הקלאסיות על העליונה.

גרמניה
חוקי היסוד הנוכחיים של גרמניה כמעט ואינם כוללים זכויות חברתיות במגילת זכויות האדם, למעט סעיים המתייחסים לביטחון המשפחה ולחופש ההתאגדות של האיגודים המקצועיים. המאפיין הבולט הוא היעדרן של זכויות חברתיות, ובפרט זכויות רווחה וזכויות לקבלת שירותים. העדר זה אינו מקרי, שכן כוונת המחוקק הייתה להשאיר בידיו טווח רחב לשיקול דעת בעניינים תקציביים.

איטליה
החוקה האיטלקית מעניקה לזכויות החברתיות מעמד חוקתי. הזכויות המובטחות בחוקה נוגעות לארבעה תחומי חיים: עבודה, חינוך, משפחה ובריאות. בחוקה מצוינת במפורש חובתה של המדינה להפוך את הזכות לעבוד לאפקטיבית. זכויות שהגדרתן מעידה על האפשרות ליישמן; זכויות המצהירות באופן כללי על שירות שהמדינה אמורה להעניק לאזרחים, אך דרושה חקיקה נוספת, באופן שימצא המחוקק לנכון, כדי לממשן. הזכויות החברתיות המעוגנות בחוקה זוכות לפרשנות אקטיבית של בית המשפט החוקתי האיטלקי.

דרום אפריקה
בחוקה החדשה של דרום אפריקה הזכויות החברתיות מוגדרות באופן מיוחד בפרק המגדיר את זכויות היסוד. בכלל זה יש התייחסות לתחום יחסי העבודה, איכות הסביבה, והזכות לחינוך.
החוקה כוללת פסקת הגבלה ביחס למימוש זכויות אלה.

יפן
בחוקה היפנית מ-1946 יש הכרה בזכויות החברתיות של האדם: לכל אדם הזכות לחיים בתנאים מינימליים של כבוד; על המדינה לדאוג לרווחה, לביטחון ולבריאות הציבור; לכל אדם הזכות לחינוך שווה; זכותו וחובתו של כל אדם לעבוד.

* ראה הצעות חוק - א'תקכז, א'תקנח שהוגשו לכנסת השלוש עשרה, וכן פ/25, פ/1277 שהוגשו לכנסת הארבע עשרה.

דעת מומחים

מר מיכאל אטלן, יועץ בכיר בלשכה המשפטית של משרד העבודה והרווחה
הנוסח הנוכחי של ההצעה הוא הצהרתי ובומבסטי ובא להחליף את הנוסח המחייב יותר שהופיע בהצעה הראשונה של ועדת חוק, חוק ומשפט. גורמים במשרד המשפטים הביעו חשש שזכויות חברתיות אינן ראויות לביקורת שיפוטית, וכי בית המשפט לא יכול להתערב בעניינים תקציביים. אין בכך ממש כי כשם ששיקולים ביטחוניים מגבילים לעתים זכויות יסוד פוליטיות, כך גם שיקולים תקציביים יגבילו את הזכויות החברתיות. גם באמנת האו"ם יש התחשבות במגבלות ובשיקולים תקציביים. בית המשפט יעצב בזהירות את תוכן הזכויות, ואם ימצא לנכון להתערב יהיה זה רק במקרה של הפליה, והתערבות כזו היא לטובה.
יש צורך בחקיקת יסוד של זכויות חברתיות, ואפילו באופן הצהרתי כדי לאזן ביניהן לבין זכויות ליברליות אחרות שהוכרו בחקיקת יסוד. הבעיה בנוסח ההצהרתי היא שאין לזכויות החברתיות מעמד נורמטיבי זהה לזה של זכויות יסוד אחרות. יש בכך הפרה של המשפט הבין-לאומי, לפיו יש תלות הדדית בין הזכויות הקלאסיות לבין הזכויות החברתיות, וכי לשתיהן מעמד מפשטי שווה. גם מבחינה חינוכית, חוקה שיש בה שני סוגים של זכויות משדרת מסר, שלפיו לזכויות החברתיות מעמד נחות בהשוואה לאחרות.

גב' שולמית טורפז, מתמחה בלשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מר יהושע שופמן.
משרד המשטים החליט לעגן את הזכויות החברתיות בחקיקת יסוד, אולם זכויות אלו מעוגנות באופן שונה מזכויות אחרות על שום היותן זכויות חיוביות, שמטילות על הממשלה אחריות לעשות דבר ולא להימנע מלעשות. משום כך, הופרדו הזכויות בתחום העבודה משאר הזכויות החברתיות. תכלית החקיקה המוצעת היא לאזן בין הזכויות החברתיות וזכויות יסוד אחרות שהוכרו בחקיקת יסוד. הסיבה לעיגון השונה של הזכויות החברתיות נובעת מהרצון להימנע מביקורת שיפוטית על שיקולי המדיניות של הממשלה. גם לזכויות אחרות יש מחיר כלכלי, אולם במקרה של זכויות חברתיות הפנייה היא אחרת. קשה לדמיין שעל יסוד חוק יסוד יוכל אדם לתבוע דירה או עבודה. הדרישה במקרה זה היא להעניק משאבים פיזיים. יש רצון למנוע עירוב מופרז בין הרשויות.