הכינוס הראשון של המועצה הציבורית "הקונספציה המשטרית"

הכינוס הראשון של המועצה הציבורית התקיים בחודש יולי 2000, והתמקד בקונספציה המשטרית. בפתיחת הכנס נשא דברים נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה, ד"ר אריק כרמון, שהתייחס בדבריו למצבה הנוכחי של הדמוקרטיה הישראלית. נשיא בית-משפט העליון בדימוס, השופט מאיר שמגר, פרש את היריעה התיאורטית שעומדת בבסיס הרעיון להקים מועצה ציבורית. בדבריו התייחס השופטשמגר לתחום המשטר המדיני, וליסודות מסגרת הדיון החוקתי. להלן קטעים נבחרים מדבריהם:

ד"ר אריק כרמון

"הדמוקרטיה הישראלית במשבר. עוד לפני שנקלעה למשבר סבלה הדמוקרטיה הישראלית הצעירה מסדרה של פגמים ומחלות ילדות. אבל שורה של גורמם והתפתחויות בעשור האחרון של המאה העשרים חולל את המשבר המשטרי, משבר שלעתים מהווה איום מוחשי.

"מה הם המאפיינים הבולטים של הדמוקרטיה הישראלית? בראש ובראשונה, הדמוקרטיה הישראלית היא דמוקרטיה פורמלית במובחן מדמוקרטיה מהותית…אין לה לדמוקרטיה הישראלית מסגרת נורמטיבית מגובשת ומוסכמת, אין כללי משחק המקובלים על הכל, ומעל הכל, לא נוצקו תהליכים של הפנמה של העקרונות הבסיסיים של אורח החיים הדמוקרטי בישראל…

"העשור שסיים את המאה העשרים, ירשם מן הסתם כעשור בעל חשיבות קרדינלית בהיסטוריה של העם היהודי והמדינה... במהלך עשור אחד, שנות ה-90, קלטה המדינה קבוצת מהגרים בסדר גודל של כחמישית מכלל תושביה. במהלך העשור הזה, היינו עדים להתפתחות מרשימה בתחום הכלכלי. אבלעם ההשלכות החברתיות של ההתפתחות הזאת- גידול עצום בפער הכלכלי-חברתי - עדיין לא התמודדנו. אבל מעל הכל, במהלך העשור שחלף החל תהליך השלום שצבר תאוצה ככל שהעשור התקרב לסיומו. לא זה המקום לנתח את התהליך עצמו, אבל אשכול שלם של השלכות לענייננו נגזר ממנו. בהכללה ניתן לומר שעד שנות ה - 90, הסולידריות בישראל, שהיא בבחינת מלט מלכד של החברה הישראלית, היתה מושתתת על האיום החיצוני לקיומה של המדינה, היא נגזרה מהקונפליקט הערבי-יהודי. עם תחילת תהליך השלום וככל שתהליך זה הואץ, התפוררההסולידריות הישנה ונחשפו המחלוקות והקונפליקטים האמיתיים שנדחקו מתחת לשטיח. התגלע במלוא חריפותו המאבק על זהות המדינה: הזהות הפוליטית, החברתית והתרבותית.

"ובנוסף לכל אלה, בשנות ה- 90 הגיע לשיא העומס והגודש בסדר היום הציבורי בישראל. התמודדות עם סדר יום גדוש כזה וכנגד הרקע השברירי של הדמוקרטיה חייבה קיומה של תשתית משטרית יציבה, שאולי היתה מקילה במשהו על המציאות. במקום זאת, התממשה רפורמה השנויה במחלוקת קשה.
"אני מבקש להוסיף עוד שני מאפיינים לדמוקרטיה הישראלית כיום, ושניהם קשורים כקודמיהם לפריסת המסגרת עבור דיוני המועצה שלנו.הראשון ביניהם הוא עניין מבני: המאפיין הבולט של העוצמה השלטונית בישראל הוא הריכוזיות שלה. בידי מעטים, לא תמיד נבחרי ציבור, מופקדת עוצמה חריגה במה שנוגע לקבלת ומימוש החלטות… יתר על-כן בעידן המהפכה התקשורתית המעמיקה את השקיפות ואת הדרישה הציבורית ל - accountability , ביזור העוצמה, הפוליטית והניהולית והגדרה מחדש של ההשתתפות בחברה האזרחית. ריכוזיות היתר המובנית אל תוואי השלטון בישראל, היא אחת הסוגיות החשובות של הדמוקרטיה. המאפיין השני הוא בעל אופי דינמי ותהליכי יותר מקודמו הוא זה המכונה המשפטיזציה של הפוליטיקה, והאיום על היווצרות פוליטיזציה של המשפט.

"על רקע הדברים שנאמרו, תחושת היוזמים של הקמת המועצה הציבורית היא ששרטוט חלופות מעשיות לחיסון וחיזוק המשטר הדמוקרטי בישראל, הוא בגדר של הכרח קיומי. למועצה הזאת אין סמכות, ואין לה יומרה ליטול לעצמה את הסמכות להשפיע על סדר היום הציבורי והפוליטי העכשווי. אבל היא עשויה למלא את החלל הקיים בכל הנוגע לתכנון פניה העתידיות של הדמוקרטיה הישראלית. תכנון מה שיקרה בעתיד צריך להתחיל כאן ועכשיו. אילו הייתי נדרש לנסח מטרה כוללת אחת למועצה הציבורית, הייתי אומר שמטרתנו הכוללת היא לסייע בסלילת הדרך שתעביר את הדמוקרטיה הישראלית מהשלב הפורמלי אל השלב המהותי. אכן, זו מטרה, שאיננה נטולת יומרה, מניחה כהנחת יסוד שהבטחת המשך קיומה של החברה הישראלית על גווניה, שסעיה והקונפליקטים בהם היא כל כך רוויה, מותנית בחיזוק אורח החיים הדמוקרטי על מכלול ערכיו ומוסדותיו תוך התאמתם למציאות הישראלית."

נשיא בית המשפט העליון בדימוס, השופט מאיר שמגר 

קטעים מדבריו של נשיא בית המשפט העליון בדימוס, השופט מאיר שמגר:

על מטרת ההתכנסות...

"הציבור המתכנס כאן ראוי בראש ובראשונה לתודה ולהערכה על כך שהסכים להטות שכם, וליטול חלק במאמץ אינטלקטואלי קולקטיבי, היזום על ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה. מטרתנו להקדיש מחשבה, עיון ודיון מעמיקים ושיטתיים לנושאי המשטר, הרצוי והראוי לנו, על כל יסודותיהם ומרכיביהם ותוך הצגת כל חלופותיהם. זהו, במידה וידוע לי, הניסיון הקומפרהנסיבי הראשון לעריכתה של בדיקה ובחינה מקיפה ורבת-פנים, שאינה יוצאת מתוך רצון לקדם פתרון מועדף אחד שנבחר מראש, אשר לגביו מקיימים דיון כדי לזהות את מעלותיו ומגרעותיו. זהו ניסיון ראשון להרחיב את מכלול הנושאים והחלופות , ולתת בהם סימנים , מבלי להיצמד בשלב מקדמי זה, לחלופה נבחרת אחת

"....הסוגיה הנבחנת מחייבת רב-שיח : המדובר בהסדרים שיעוגנו בסופו של דבר בשלב כלשהו, שגם בו נדון, בהוראות חוקתיות. בכינוס הנוכחי מדובר בבחינת הנושא של אופני הבחירה של בית- הנבחרים, קרי של הרשות המחוקקת, אשר בה שוכן, לפי כל שיטת משטר, הכוח לעצב את החקיקה הראשית ולתחום את תחומיה של חקיקת המשנה. בית המחוקקים מבטא, כביטוי עליון ודומיננטי, את מהות הדמוקרטיה, כי בו מכונסים נציגי העם, בגדר סוף מעשה של אצילת הסמכויות על ידי כלל הבוחרים ומסירתן לידי הנבחרים. האלקטוראט מפקיד בידי הרשות המחוקקת, בנאמנות, ולתקופה קצובה או הניתנת לקציבה, את כוח ההחלטה בנושאי חקיקה שהיתה בעבר בידי אסיפת העם הכללית, כצורתה העתיקה בפוליס, בעת ראשיתה של הדמוקרטיה האתונאית. בין אם הרשות המחוקקת כל-יכולה כדוגמת הפרלמנט הבריטי הקלאסי, בשיטת וסטמינסטר, לפי הגדרותיו של בלקסטון, ובין אם מדובר בגוף שהותוו סייגים אות תמיכה לסמכויותיו, על יד מדרג חקיקתי עליון או בדרך מחייבת אחרת, הרי בכל מקרה המדובר במעשה של הבוחרים שמהותו היא הפקדת סמכות של העם בידי נציגים נבחרים. הגדרתה, כוחה, סמכויותיה וחובותיה של הרשות המחוקקת במשטר דמוקרטי, כרוכה, בין היתר, גם בהתווית התחימה בינה לבין הרשויות האחרות של השלטון, תוך מתן משקל מרכזי לצורך בכינון ממשל יציב שהוא בעל יכולת למשול ולבצע. יש בכך חלוקת תחומים, הבנויה על הוראות חקוקות. בכל הסדר חוקתי לצורותיו האפשריות, ניתן ביטוי לחלוקת הסמכויות ולתחימה ביניהן, וזאת ברוב המקרים בתוך דבר חקיקה ראשי מן המדרג העליון , הקובע מה היקף הסמכויות המוקנות לרשות המחוקקת. אצילת הסמכויות של העם כמתואר, מהות הסמכויות שבידי הרשות המחוקקת, והתחימה בין הרשויות, הן שלושתן מיסודות המשטר וביטוייו המובהקים והמכריעים ביותר. מחשיבותה של הרשות המחוקקת עולה מניה וביה חשיבותה של דרך בחירתה וסמכויותיה.

"נוסף על כך, כנימוק נוסף אך מבלי לחייב אותנו בפרדיגמות ובהשוואות היסטוריות, ומבלי להיות משועבדים או כבולים לפתרונותיהם ואורחותיהם של אחרים, יש להזכיר כי התוצאה המבוקשת , נועדה להוביל, למשל, בסוף הדרך להכנת תוצר הדומה לזה שהוכן על ידי האבות המייסדים של ארה"ב, שחמישים וחמישה מהם התכנסו במאי 1878 בפילדלפייה וישבו שם במשך ארבעה חודשים על המדוכה של מהות המשטר הרצוי ועיצוב הכלים לכינונו. התפיסות של אחדים מהם בנושא מהותה של הדמוקרטיה ולגבי המשטר הראוי ויסודותיו העיוניים, אף הונצחו, בעיקר על ידי אלכסנדר המילטון וג'יימס מדיסון ב - Federalist Papers במה דברים אמורים, בוויכוח סביב קבלתה או אי-קבלתה של החוקה האמריקאית המוצעת, ולשם הגנה על ההצעה ותמיכה בה, פורסמו על ידיהם בדרך הנ"ל, שמונים וחמש מסות. אלה משמשות עד היום מורה נבוכים לחוקרים של מגמותיה של החוקה בארה"ב. אגב, מולם ולעומתם פורסמו חיבוריו של Richard Henry Lee ,שכותרתם - Letters From The Federal Framer To The Republican- שביקר את החוקה המוצעת , שנתקבלה לבסוף, כבלתי דמוקרטית.
...

"הנחת היסוד היא כי הידע והניסיון מצטברים ומה שחשוב עוד יותר, התנאים והנסיבות משתנים ומתפתחים. עם חלוף הזמן מצטבר גם ניסיון נוסף של מדינות אחרות ושל המדינה הנוגעת בדבר. עקרונות חברתיים ומבנים-שלטוניים נושאים עימם את טיבה וטבעה של כל ישות בעלת חיות, שהיא ההתפתחות המתמדת , בין זו הגלויה ובין זו הסמויה. הבחינה התקופתית החוזרת היא על כן בגדר חובה, העולה מן התפיסה הרציונלית (התבונית) הראויה ומתוך ניסיון החיים המצטבר".

על הלמידה משיטות נוכריות...

"יש קשר מתמשך ותמידי בין הנסיבות בזמן נתון לבין הלקחים הנלמדים מן ההסתכלות על מערכת שלטון פלונית.
"אנו ואחרים כמונו פונים לעתים לשיטות משטר וממשל זרות כדי לתהות, בין השאר, אחר טעמי היציבות וההצלחה שבהן, ומה גם שהדשא של השכן תמיד נראה ירוק יותר. אולם, שיטת משטר הנראית בעיני רבים, בעת נתונה, בתוך המדינה הנוגעת בדבר, בוויכוח בסיסי בקשר למעלותיה ומגרעותיה. חשובה לכן כניסה לפרטים השוואתיים העולים לא רק מן ההסתכלות מבחוץ ומרחוק על מראית פני הדברים, אלא גם בדיקה פרטנית וקרובה יותר.
"...יש תמיד לשים לב לכך שכל פתרון משטרי מותאם בעיקרו למסגרת האתנית, המדינית, החברתית והתרבותית הייחודית אשר בתוכה הוא מתגבש.
"עלינו להיות מודרכים על ידי המודעות לכך כי הסיור המעין "תיירותי-השוואתי" מארץ לארץ, ממשטר למשטר ומחוקה לחוקה, צריך להיות זהיר ואף מסוייג. אפשר ורצוי להסתכל, לנסות להבין, ויחד עם זאת מן התבונה גם לאבחן, במידת הצורך, תוך מתן הדעת לתנאים הייחודיים של המסתכל ושל הישות שהיא נשוא ההסתכלות.בדרך-כלל מן הנכון לזקק את החומר כדי לדלות ממנו את העיקרון המנחה, מבלי לחקות דווקא את שיטת היישום של העיקרון"

על התפתחויות המשטרים...

"אין ספק שהתפתחויות של המאה שלנו הולידו גם לגבי נושאים של מדע המדינה הערכות חדשות, אשר יש לראותן באספקלריה של הסלקציה ההיסטורית בין סוגי המשטר שאירעה במאה שלנו. ..

"התמוטטות הקומוניזם בזירה האירופית בשנת 1989העניקה לבוש חדש לחלופות הפוליטית הרלבנטיות. מצד אחד, היתה לכאורה הכרעה חדה בהתמודדות הבינלאומית של ערכים ואידיאולוגיות, של תנועות ואמונות ודעות. חזינו בניצחונן של המדינות בעלות משטר דמוקרטי-ליברלי ושל החברה האזרחית שבהן יחד עם זאת, צפינו בכישלונם של המשטרים הטוטליטריים, שצמחו ועלו כספיחיה של מלחמת העולם הראשונה כל זה על רקעהדה-קולוניזציה או מה שכונה בתואר "המהפכה התעשייתית השלישית". ההתמודדות בין תנועות ואידיאולוגיות וגושים גבתה מחיר כבד בחיי אדם אולם בטווח הארוך היא טיפחה וחיזקה את הדמוקרטיה הפרלמנטרית ואת החברה המערבית הפתוחה על ערכיה המוצהרים בתחום זכויות האדם...

"בתוך כל אלה מתבלטים המשך כוחה וחיותה של מדינת -הלאום (ה -nation state), וזאת למרות הגלובליזציה הכלכלית ונדידות העמים הבין-תרבותיות. שתי תופעות אחרונות אלה מבקשות, כאילו, להטות את כף המאזניים לכוון הצמצום של תחום המחיה של מדינת-הלאום וזו הופכת לאורם,כביכול, אט אט לאנכרוניסטית.

"ככל הנראה עתה, המסקנה האמיתית היא הפוכה: המרכזיות של צורת התארגנות מדינית זו והאגוטיזם הלאומי המבוטא על ידה, שרירים, קיימת ולעתים אף גוברים. ההטרוגניות אינה נעלמת. כיום חי במסגרת מדינות, המוגדרות כמדינות-לאום, אחוז גדול הרבה יותר מכלל המין האנושי, מאשר, לא רק לפני מאה שנה, אלא גם יותר מאשר לפני חמש-עשרה שנה. האיחוד האירופי בנוי ביסודו ובהמשכיותו על מדינות-אומה בגירות, בטוחות בעצמן ומאמינות בייחודן.. יש להניח שהקהילייה האירופית תנסה לצמצם את מידת הייחוד הלאומי, אך היא לא תוכל לבטלו. אין חלופה סבירה נראית לעין למדינת-הלאום ככוח אינטגרטיבי, כמקור להזדמנויות לשיתוף אזרחי אמיתי ולעוצמה אשר כוח זה מקרין, בייחוד בעידן הדמוקרטיזציה.

"הגלובליזציה כמובן אינה חסרת גורמים משפיעים. בין אנשי מדע האירופים מונים כיום ארבעה נושאים עיקריים בהם משפיעה הגלובליזציה על תרבותנו: הגברת המבחן של כושר קיום סביבתי, הגברת התחרותיות הכלכלית, שאיפה לצדק חברתי, דמוקרטיה המעוגנת בשלטון החוק (מרות החוק). אולם, מאידך גיסא, אין הם מונים את העלמה של הייחודיות המדינית הלאומית. לשם מימוש היעדים , שואפות המדינות הדמוקרטיות להדגשת חובות האדם לצד זכויות האדם קיום החובות דורש סולידריות רבה יותר בין בני האדם האחרים החיים באותה חברה. דומה כי זו נוצרת בין היתר תוך הבעת סובלנות וסבלנות ביחסים בין בני האדם...

"הקפיטליזם לא נעלם ולא הודח ממעמדו הכלכלי השליט, אך גם לא הפך למאורגן.הנבואות של המניפסט הקומוניסטי של 1847, אמנם לא התגשמו, אך זאת למעט בהיבט אחד והוא דוקא, בהתאם לתחזית של 1847, על ידי ההתחזקות הצפויה של הקפיטליזם. אולם היום מדובר יותר ב"קפיטליזם בלתי-מאורגן", שביטויו בסממנים של דה-רגולציה, אינדיבידואליזציה, יחד עם היעדר חישוקים חברתיים מחברים. יש מדינות וישראל היא אחת מהן, אשר בהן ההתמודדות הריאליסטית והריאלית עם ההדוניזם השתלטני המתפתח, עדיין מוגבלת בתוצאותיה.

"... התייחסנו לנושא של ההתפתחויות במשטרים, כפתיח להשוואה ולזיהוי של העקרונות המנחים בדמוקרטיה. האמור לעיל מצביע, בין היתר, על כך שהייחודיות התרבותית-לאומית והמורכבות של ההתפתחויות המודרניות עלולה להקשות על זיהוי תהליכים אחידים ומדגמיים. הפרדיגמה תעלה מן הרעיונות והעקרונות של הדמוקרטיה הליברלית המערבית. דרך היישום חייבת להיות מותאמת לנו ולתנאינו."

(בגיליון הבא נביא מדבריו של נשיא בית-המשפט העליון בדימוס, מאיר שמגר, אודות חוקה וביקורת שיפוטית).