תקציר נייר עמדה 26: דגמים של שיתוף אזרחים

בשלהי המאה העשרים אנו עדים לשינוי פניה של הזירה הפוליטית בדמוקרטיות המערביות. בתנאים של משק כלכלי גלובלי חל כרסום בעצמתו של השלטון, ומנגנוניה של מדינת הרווחה נשחקים. ממשלים דמוקרטיים מתקשים לאזן בין תביעות סותרות המונחות לפתחם, לגבש מדיניות וליישמה בפועל. חולשתה של המדינה מקרינה על תפיסת האזרחים את התהליך הפוליטי. מחקרים חושפים ירידה נמשכת באמון שאזרחים רוחשים למדינה ולמוסדותיה, ובשיעורי ההשתתפות הפוליטית באפיקים הממוסדים.

אולם לצד משבר המשילות הפוקד את הדמוקרטיות המערביות ולצד הירידה בצורות ההשתתפות הפוליטיות המסורתיות, ניכרת התחזקותה של החברה האזרחית. יש בכך כדי לטפח תודעה אזרחית ולהגדיר מחדש את תפקידי האזרח ביחס למוסדות המדינה. בתוך כך אפשר להבחין בהתבססות של נורמות דמוקרטיות המצדדות במעורבות האזרחים בקבלת החלטות. על מצע זה צומחות ועולות צורות חלופיות של השתתפות פוליטית. נראה אפוא כי אחת הדרכים להיחלץ מן המשבר היא להרחיב את היקף ההשתתפות הציבורית בתהליכי קביעת מדיניות.

נייר עמדה זה בוחן דגמים שונים של שיתוף אזרחים בקביעת מדיניות שהתפתחו בעשורים האחרונים. "שיתוף", בשונה מצורות אחרות של השתתפות פוליטית, הוא פעולה "מלמעלה", שתכליתה לטפח אפיקי נגישות אל מקבלי החלטות וליצור במות לדיון פומבי אשר יאפשרו ליחידים לקחת חלק בתהליכי קבלת החלטות. שיתוף אזרחים הוא בבחינת נקודת המפגש שבין יזמות של השלטון לבין שאיפת האזרחים להיות מעורבים יותר בעיצוב מדיניות בתחומים הנוגעים אליהם. נייר העמדה מתבונן ביזמות שונות המבקשות לעודד מעורבות אזרחים בתחומים כגון תכנון עירוני וחינוך. הוא עוסק גם בתהליכי המיסוד של מנהלים קהילתיים ושל פרויקטים דליברטיביים כמו "ועידת האזרחים", דגם דיוני המיושם בישראל מזה שנתיים.

במרכז הדיון ניצבת השאלה מהי משמעותם של מפעלי שיתוף שהשלטון מקדם אותם בחברה שבה המרכז הפוליטי נחלש. האם המערכת הפוליטית תורמת בכך תרומה נוספת להחלשתה, או שמא צורות שונות של שיתוף מכוננות יחס של שותפות בין האזרח לבין הממשל ובתוך כך מסייעות לשיקום אמונו של הציבור במוסדות הדמוקרטיים? לשם כך יש להבחין בין תכליות שונות של מיזמי השיתוף, בין מעורבות אזרחית ברמה המקומית וברמה הארצית, בין שיתוף למראית עין לבין שותפות של ממש אשר בצִדה השפעה על תהליכי קבלת החלטות. נראה כי שיתוף אזרחים, ברמה המקומית בעיקר, עשוי לשמש מכשיר חשוב ביצירת תרבות דמוקרטית ובשיפור תהליכי קביעת מדיניות ציבורית. עם זאת יש לתת את הדעת גם למגבלות של מפעלי השיתוף, ובראשן לאופייה הלא-שוויוני של המעורבות, המעניקה יתרון לקבוצות מבוססות ובעלות משאבים על פני מיעוטים וקבוצות בשולי החברה.

חלק הארי של נייר העמדה מוקדש לבחינת ביסוס תהליכי שיתוף של אזרחים. ואלה כמה מן התחומים שדגמי שיתוף אזרחים בתהליכי קבלת החלטות ועיצוב מדיניות בקהילה מופעלים בהם: מעורבות אזרחים בתכנון עירוני, מיסוד מִנְהלים קהילתיים, מעורבות הורים בחינוך ומיזמי שיתוף דליברטיביים כדוגמת ועידת האזרחים. הסקירה מפרטת את הניסיון בעולם ובישראל בתחומים אלה ומציעה הערכה של הדגמים.

כמה דילמות משותפות לכל הפרויקטים של שיתוף אזרחים עולות מן התיאור וההערכה של דגמי שיתוף אזרחים בתחומים השונים. דילמה מרכזית, ששאלות נוספות נובעות ממנה, היא זאת שבין שיתוף אמִתי - אמצעי להעצים אזרחים ולחזק נורמות דמוקרטיות וחינוך אזרחי - לבין שיתוף למראית עין - ביטוי של פטרנליזם מצד המוסדות ואמצעי להשיג הסכמה שקטה של הציבור לקווי מדיניות שהמוסדות ניסחו מראש.

נייר העמדה טוען כי שיתוף אמִתי של אזרחים בתהליכי קבלת ההחלטות ובעיצוב המדיניות אין פירושו דמוקרטיה ישירה או חתירה תחת המוסדות הייצוגיים, אלא להפך. זהו צעד חשוב בדרך לביסוס הלגיטימציה של המוסדות הנבחרים ויש בו תרומה של ממש לחיזוק ממד ההיענותיות של המערכת הפוליטית. בישראל יש ערך מוסף לשיתוף אזרחים בתהליכי קבלת החלטות ובעיצוב מדיניות, בפרט ברמה המקומית. המסורת הניהולית הריכוזית המאפיינת את ישראל נתונה במשבר ועומדת בניגוד למגמות של ביזור עצמה ודמוקרטיזציה כנהוג בעולם. בנוסף, ההטרוגניות של החברה הישראלית מחייבת קיומו של פלורליזם גם בתהליך קבלת ההחלטות ועיצוב המדיניות.