הצעת חוק: תיקון לחוק בנק ישראל

חוק בנק ישראל הוא חוק ותיק שנחקק ב-1954, וקיימת הסכמה רחבה לגבי חוסר עדכניותו ולגבי הצורך לשנות את מתכונתו אך מעבר להסכמה זו מתחילים חילוקי הדעות בדבר מתכונתו של החוק החדש. המאבק בין שר האוצר לבין נגיד בנק ישראל הצטייר בתקשורת כמאבק אישי על כוח ויוקרה אך גישות שונות מסתתרות מאחוריו, אשר ראוי לבחון אותן וללמוד מה עומד מאחוריהן לגבי אופיו של בנק ישראל ולגבי תפקידיו השונים. בנוסף לשתי הגישות הללו (ולהצעת פשרה שנוסחה על-ידי שר המשפטים), בלטו בשנים האחרונות שתי הצעות נוספות לשינוי חוק בנק ישראל: דוח "הוועדה לבחינת חוק בנק ישראל" בראשות השופט בדימוס דב לוין שהתפרסם ב-1998, ונייר עמדה מאת דוד נחמיאס וגד ברזילי שהמכון הישראלי לדמוקרטיה פרסם בראשית אותה שנה.

למרות הדעות השונות בנוגע לבנק ישראל אפשר להצביע על הסכמה בסיסית אחת, והיא שהמצב שבו הסמכות לקבוע את המדיניות המוניטרית מופקדת בידי אדם אחד בלבד אינו נסבל. כיום אין עוד מדינה מערבית שבה נגיד בודד מקבל את כל ההחלטות המוניטריות. בכל הדמוקרטיות המתועשות, החלטות הבנק המרכזי וניהול ענייניו נתונים בידי מועצה בת כמה אנשים שהנגיד עומד בראשה. על כן קיימת הסכמה לשנות את המבנה הנוכחי ולהקים מועצה מוניטרית.

אם כן, לא זו הנקודה בהצעת האוצר שעוררה התנגדות עזה כל כך מצד אנשי בנק ישראל וכמה כלכלנים בכירים. הם מוטרדים מרכיבים אחרים בהצעה שעלולים לדעתם לפגוע בעצמאותו של הבנק המרכזי ובסמכותו המקצועית, וכן לפגוע במעמדה של ישראל בשוקי האשראי בחו"ל. אי לכך, רבים טוענים כי יש למצוא נוסחת ביניים בין המצב השורר כיום, שבו הנגיד מקבל החלטות לבדו, לבין הצעת האוצר שעלולה ליצור פוליטיזציה של תהליכי קבלת ההחלטות בבנק ישראל.

מיפוי קצר של העמדות השונות בנושא הבנק המרכזי מעלה כי שתי סוגיות עיקריות עומדות על סדר היום: הרכב מועצת הנגידים והגדרת יעדי הבנק.

הרכב מועצת הנגידים

כאמור, קיימת הסכמה שיש להקים מועצת נגידים (מועצה מוניטרית) אולם קיימות דעות שונות לגבי גודלהּ של המועצה, לגבי היחס בין עובדי בנק ישראל לבין החברים האחרים בה ולגבי ההגבלות שיחולו על מינוי החברים.

לפי הצעת משרד האוצר, המועצה תמנה תשעה חברים שמתוכם שלושה עובדי בנק ישראל ושישה חברים אחרים (להלן - "חיצוניים"). זוהי הצעה חריגה ביחס לשאר ההצעות, בייחוד מבחינת הרוב המוחץ של חברים חיצוניים בהרכב המועצה. שאר ההצעות מעניקות רוב מזערי לחברים החיצוניים - ארבעה מול שלושה במועצה בת שבעה חברים או שלושה מול שניים במועצה בת חמישה חברים. רוב קטן יותר יעניק עצמה ומשקל רבים יותר (אם כי לא רוב) לעובדי בנק ישראל ולשיקוליהם העצמאיים.

אחד מהרכיבים בהצעת האוצר שעורר את החשש הרב ביותר היה היעדר הגבלות על החברים החיצוניים שימונו למועצה: לפי ההצעה המקורית אין מניעה שהממשלה תמנה פוליטיקאים ואנשי עסקים כחברים חיצוניים במועצת הנגידים. אמנם על-פי נוסח ההצעה המינוי ייעשה לאחר "התייעצות" עם הנגיד, אך להתייעצות זו אין תוקף מחייב מבחינת הממשלה. מינויים מסוג זה עלולים להביא למצב שבו הממשלה תוכל למנות למועצה אומרי-הן (yes-men), ולהביא בכך לחיסול עצמאותו של בנק ישראל ולצמצום מסוכן של שיקוליו המקצועיים. כדי להפיג חשש זה הוצע בהצעת הפשרה כי הממשלה תמנה את החברים החיצוניים רק לאחר סינון ראשוני של מועמדים על-ידי ועדה ציבורית בראשות שופט. בהמלצות נייר העמדה מוזכר כי החברים שימונו על-ידי הממשלה יהיו אנשי מקצוע בלתי-תלויים.

הבדל בולט נוסף בין הצעת האוצר לבין המלצות הוועדה ונייר העמדה נוגע למשך כהונתם של חברי המועצה המוניטרית. לפי הצעת החוק ימונו חברי המועצה לארבע שנים אך משך כהונה כזה יכול לחפוף את תקופת הכהונה של הכנסת ושל הממשלה ומצב זה אינו רצוי. לכן, כדי למנוע חפיפה מסוג זה ולהגביר את עצמאות הבנק ואת אמינותו הציבורית, מוצע בנייר העמדה ובהמלצות ועדת לוין משך כהונה של חמש שנים.

הגדרת יעדיו של בנק ישראל 

חוק בנק ישראל הנוכחי מציין אמנם כי יעדי הבנק הם צמיחה ותעסוקה בנוסף ליציבות מחירים אולם מאז ראשית שנות התשעים הנגידים מתעלמים מיעדים אלה וחותרים בפועל רק ליציבות מחירים. הרציונל היה כי אם תישמר יציבות מחירים לאורך זמן, היעדים האחרים יושגו מאליהם. מדיניות זו של בנק ישראל התנגשה פעמים אחדות לאורך שנות התשעים עם המדיניות הכלכלית של משרד האוצר. חיכוכים אלה הביאו את משרד האוצר להכניס סעיף בהצעת החוק שהגיש לתיקון חוק בנק ישראל, המציין במפורש שלושה יעדים לבנק: יציבות מחירים, צמיחה ותעסוקה. ההצעה אינה מדרגת אותם, וכך מעניקה להם מעמד שווה. הצעה זו עוררה ביקורת חריפה, שהצביעה על הסכנה שהיא טומנת בחובה ליציבות הפיננסית של ישראל ולדירוג האשראי שלה.

נייר העמדה והמלצות ועדת לוין מאמצים פתרונות ביניים המנסים ליישב בין מרכזיותו של יעד יציבות המחירים לבין הצורך למנוע מצב שבו הבנק יוכל לנהל מדיניות מוניטרית הסותרת את מדיניות האוצר (ראה טבלה). מבט למדינות אחרות חושף כי בעשור האחרון שינו מרביתן את חוק הבנק המרכזי שלהן בצורה כזו שתובטח לו יתר עצמאות. ברוב המדינות הוגדרה יציבות המחירים כיעד הבלעדי של הבנק או כיעד החשוב ביותר שלו תוך כפיפותם הברורה של כל שאר היעדים אליו.

טבלה: הצעות שונות לתיקון חוק בנק ישראל

	הרכב מועצת הנגידים ודרכי מינויה	הגדרת יעדי הבנק המרכזי
החוק במתכונתו הנוכחית	אין מועצה. הנגיד מחליט לבדו על מדיניות הומניטרית	בלשון החוק: יציבות מחירים, יעדי צמיחה ותעסוקה. בפועל: היעד האופרטיבי היחיד הוא יציבות מחירים
הצעת משרד האוצר (המקורית)	9 חברים: 3 עובדי בנק ישראל 6 חברים "חיצוניים" אשר ימונו על-ידי הממשלה לאחר "התייעצות" (חסרת שיניים) עם הנגיד לא צויינו הגבלות מיוחדות על חברות בוועדה משך כהונה: 4 שנים	שלושה יעדים: יציבות מחירים הגדלת הצמיחה צמצום האבטלה
הצעת החוק העכשווית (נוסח הפשרה)	7 חברים: 3 עובדי בנק ישראל 4 חברים "חיצוניים" אשר ימונו על-ידי הממשלה אך ורק לאחר סינון ראשוני של מועמדים על-ידי ועדה ציבורית בראשות שופט. משך כהונה: 4 שנים	היעד המרכזי: יציבות מחרים אולם לצידו יהיה הבנק המרכזי מחויב גם ליעדים נוספים לרבות צמיחה ותעסוקה.
המלצות ועדת לוין	5 חברים: 2 עובדי בנק ישראל (הנגיד ומשנה לנגיד) 3 חברים "חיצוניים" שיהיו אנשי מקצוע אשר ימונו על-ידי הממשלה בתיאום עם הנגיד. משך הכהונה: 5 שנים	היעד העיקרי: יציבות מחירים דגש מיוחד על עצמאות הבנק ושיקוליו. בנוסף, יתמוך הבנק ככל האפשר במטרות אחרות של הממשלה (צמיחה ותעסוקה), בתנאי שלא תהיה בכך פגיעה ביציבות המחירים.
המלצות נייר העמדה של המכון הישראלי לדמוקרטיה	7 חברים: 3 אנשי בנק ישראל (הנגיד ושני המשנים) 4 חברים "חיצוניים"- אנשי מקצוע בלתי תלויים שימונו על-ידי הממשלה משך הכהונה: 5 שנים עם אפשרות הארכה ל-5 שנים נוספות	היעד העיקרי: יציבות מחירים, עם זאת, הבנק יידרש גם להתחשב ביעדים אחרים שנקבעו על-ידי הממשלה ובלבד שאין בכך פגיעה חמורה ביעד המרכזי לטווח הארוך

מלבד שתי סוגיות עיקריות אלה קיימת בהצעות השונות לתיקון חוק בנק ישראל התייחסות לנושא נוסף: תהליכי השקיפות והדיווחיות של בנק ישראל. חשוב להדגיש שעצמאותו של הבנק המרכזי (שהיא חשובה מאוד) אין פירושה כי אינו חייב באחריות דיווח ציבורית ובתהליך שקוף של קבלת החלטות.

המצב כיום הוא שבנק ישראל מתנהל בצורה ריבונית בנוגע להחלטותיו ולניהולו הפנימי (ופרשת הנגיד לשעבר פרנקל הדגישה את הבעייתיות שבכך): אין הוא חייב במתן דיווח על החלטותיו ובפרסום הפרוטוקולים של ישיבותיו. מצב זה אינו רצוי. בהצעת האוצר קיימים סעיפים שנועדו לתקן את המצב, כגון חיוב הבנק בהגשת דוחות ופרסום הפרוטוקולים.

היכן נמצאת הצעת החוק כיום?

כאמור, ההצעה המקורית של משרד האוצר עודכנה ועוּדנה. נוסח הפשרה (שגם לו מתנגד עדיין נגיד הבנק קליין) הובא ב17- במרץ לממשלה ואושר ברוב גדול. כשלושה שבועות לאחר מכן אושרה ההצעה בוועדת השרים לענייני חקיקה ברוב של תשעה שרים נגד שני מתנגדים. באמצע מאי הייתה הצעת החוק אמורה לעלות להצבעה בקריאה ראשונה בכנסת, אך עד לכתיבת שורות אלה הדבר לא התרחש. ייתכן כי הממשלה נמנעה מהמשכת תהליכי החקיקה מחשש שתביא להתפטרות הנגיד - דבר שיפגע בתדמיתה של כלכלת ישראל בתקופה קשה למשק. יש להעריך כי הצעת החוק תוגש בסופו של דבר ותאושר בקריאה ראשונה אולם גם אז יהיה עליה לעבור מכשולים לא קלים בוועדות הכנסת ובקריאות נוספות עד לאישורה הסופי.

הכתוב מבוסס על:

• טל, אברהם, "למה פוחדים ממועצת נגידים," הארץ, 15.3.2002, עמ' ב1.
  
  
•  נחמיאס, דוד וגד ברזילי, בנק ישראל: סמכות ואחריות, נייר עמדה מס' 8, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1998.
  
  
• הוועדה לבחינת חוק בנק ישראל, דין וחשבון מסכם, 1998.