נאט"ו - האם עדיין מועדון צבאי?

המחלוקות הניטשות בימים אלה בין המדינות החזקות משני צדי האוקיאנוס האטלנטי סביב הקמתם של מוסדות בין-לאומיים וסביב סוגיית הטרור משכיחות את עובדת היותן של אלה קשורות בברית פוליטית-צבאית-אסטרטגית: קואליציית הגנה שהשכילה במשך חמישה עשורים לקבל החלטות בהסכמה כללית ולהשיג את מרבית יעדיה.

ברית נאט"ו - ארגון הברית הצפון אטלנטית - הוקמה באפריל 1949 כמשקל נגד להתפשטות הסובייטית ברוב שטחה של יבשת אירופה לאחר מלחמת העולם השנייה. הברית נועדה לחזק את מערב אירופה מבחינה צבאית כדי להדוף כל איום שנשקף מן האידאולוגיה הקומוניסטית של הגוש הסובייטי על צורת המשטר הדמוקרטית. מאז ועד היום הברית ממלאת שני תפקידים מפורשים: קיום אחדות צבאית בערבות הדדית כגורם מרתיע, וייצוב הזירה הבין-לאומית. מטרות אלה נתמכות בעמדת היסוד של פטרוני הברית שלפיה הביטחון של צפון אמריקה קשור באורח הדוק לביטחונה של אירופה.

הגבולות האזוריים של הברית היו במקורם ברורים למדי וכללו את ארצות הברית (בנשיאותו של הארי טרומן), קנדה ועשר מדינות אירופיות: בלגיה, צרפת, לוקסמבורג, הולנד, בריטניה, דנמרק, איסלנד, איטליה, נורבגיה ופורטוגל. בתקופת המלחמה הקרה הצטרפו לברית ארבע מדינות נוספות: יוון, גרמניה, ספרד וטורקיה (התרחבות שטשטשה במידת מה את הגבולות האירופיים של הברית). בעשור הקודם החל תהליך שנודע כ"התרחבותה של נאט"ו", שבמסגרתו הצטרפו ב-1999 שלוש מדינות מרכז אירופיות - צ'כיה, פולין והונגריה - והביאו את מספר המדינות החברות בברית היום ל-19.

בבסיסה של הברית עומד מסמך קצר הנשען על 14 סעיפים, מקצתם מעשיים ורובם הצהרתיים. ידוע וחשוב מכול הוא סעיף 5, המבטיח ערבות הדדית לביטחונה של כל מדינה חברה. לפיכך, התקפה על בת ברית אחת תתפרש כהתקפה על יתר המדינות. המסמך קובע כי אם מדינה אחת תחוש באיום על ביטחונה, הצדדים יתייעצו לפי בקשתה כדי לקבל החלטה על פעולה משותפת. הסעיפים ההצהרתיים מדגישים את אופייה ההגנתי של הברית וחתירתה ליישוב סכסוכים בדרכי שלום, וקושרים בינה לבין הצהרת האו"ם. סעיף אחר קורא לביסוס יסודותיו של משטר דמוקרטי וכלכלה חופשית אצל כל אחת מבעלות הברית לאמור, רק מדינות דמוקרטיות תהיינה אבני הבניין של הברית.

גבולות הברית מסורטטים בהצהרת היסוד בשני סעיפים שונים. לפי הוראתם, אירופה וצפון אמריקה לבדן הן מושא עניינה של הברית.

כדי להשיג את מטרות-העל העולות מהצהרת היסוד - ביטחון ויציבות של משטרים דמוקרטיים - נוהגת מנהיגות נאט"ו לבחון מזמן לזמן את היעדים האסטרטגיים של הברית ולהגדירם מחדש. אלה השתנו בשלוש תקופות עיקריות:
(1) תקופת המלחמה הקרה, שננקטה בה מדיניות של בלימה והרתעה באמצעות מאזן כוחות צבאי עם הגוש הסובייטי.
(2) תחילת שנות התשעים לאחר התפרקות ברית ורשה, כאשר התגבשה תפיסה חדשה של שיתוף פעולה דרך כינון הסכמים עם מדינות לא חברות, בראשן רוסיה ואוקראינה. גם בתנאים אלה נותרה שרירה וקיימת התפיסה שלפיה אין ריק בזירה הבין-לאומית ויש לשאוף לצרף לארגון הברית מדינות ממרכזה וממזרחה של אירופה כפי שנעשה בהתרחבותו האחרונה.
(3) יעדיה של התקופה השלישית, הנוכחית, אינם מוסכמים. סלע המחלוקת הוא המלחמה בטרור שארצות הברית הכריזה עליה, וכן תפיסת הביטחון הכוללת שלה. מצב דברים זה, שבו לראשונה בהיסטוריה של נאט"ו אין זו אירופה לבדה המצויה תחת איום, עומד כחיץ בין בנות הברית ומעלה שאלות בדבר הרלוונטיות שלה כברית צבאית. בעוד שהממשל האמריקני הסיט את סביבת האיום מן האזור האטלנטי לאזור הפסיפי-אסיאתי, מדינות אירופה אינן מתעניינות באיום הזה ואינן נכונות להשקעה הכספית הנגזרת ממנו. ההסתייגות ממרוץ החימוש והזנחת היכולות הצבאיות פוגעות כמובן בתרומתן ליעילות הצבאית של נאט"ו - לב לִבה של הברית. יחד עם השוני בהגדרת היעדים התרחב גם הפער בהעדפת האמצעים: בעוד שארצות הברית מבקשת להישען על עליונותה הצבאית-טכנולוגית להשגת יעדיה, אירופה דבקה בפורומים בין-לאומיים. בית הדין הפלילי הבין-לאומי הוא רק דוגמה אחת לכך.

ארגון הברית

מכיוון שהצהרת היסוד רומזת רק על מבנה ארגון הברית, ראוי לייחד כמה מילים לדרך עבודתו ולגופים העיקריים המרכיבים אותו. מטה נאט"ו בבריסל משמש כמרכז הפוליטי של הארגון, ומאכלס גוף פוליטי וגוף צבאי הכפוף לו. בראש הגוף הפוליטי עומדת "מועצת הברית" - פורום להתייעצות ולקבלת החלטות בנושאי ביטחון המאגד נציגים קבועים של כל מדינות הברית. האחרונים מסתייעים בעבודתם במשלחות יועצים ומומחים שכל מדינה משגרת לבריסל. על המערך הזה מנצחים שרי החוץ, שרי ההגנה ומנהיגי המדינות הנפגשים מדי פעם ומעצבים את מדיניות הארגון. לאמִתו של דבר, למרות שהחלטות הארגון מתקבלות בהסכמה כללית, החברות ה"מובילות" הן המשפיעות ביותר בעיצוב המדיניות - ארצות הברית, בריטניה, צרפת וגרמניה. חוסר איזון מתקיים גם בין המדינות החזקות לבין עצמן, כאשר מלכתחילה נודעה בכירות צבאית ומדינית לארצות הברית כראשונה בין שוות.

הוועדה הצבאית של הארגון מנהלת את הגוף הצבאי, שהוא עיקר עניינה של הברית. כל ההחלטות המבצעיות המתקבלות בוועדה זו הן על דעתם של מפקדי הצבאות הלאומיים. מאחר ונאט"ו אינה מחזיקה לרוב בכוחות משלה, נותרים רוב כוחותיה תחת פיקוד לאומי ומגויסים במשולב, בעת הצורך, רק אם התקבלה החלטת הדרג הפוליטי על כך. שילובם האפשרי של הכוחות הנפרדים מעוגן בהסכמים ומתבסס על התיאום השוטף המתקיים כל העת בין הצבאות, הכולל תמרונים משותפים, תכנון ומבנה צבאי מתואמים ומפקדות אזוריות.

בנוסף, נאט"ו מחזיקה גם בכוחות משולבים. אלה הם כוחות ניידים בעלי דרגת מוכנות גבוהה שנועדו להגן על גבולות הברית, והם פזורים באירופה על-פי שיקולים גאו-אסטרטגים. יחידות אלה נתונות כל העת תחת הפיקוד הצבאי העליון של נאט"ו היושב בשתי מפקדות היבשתיות הראשיות של הברית: בבלגיה ובווירג'יניה שבארצות הברית.

הרחבת הברית, לאן?

מדיניות "הדלת הפתוחה", המעוגנת בהצהרת היסוד של ארגון הברית, מאפשרת כעת את מועמדותן של המדינות הבלטיות (שרוסיה מסתייגת ממנה) - סלובקיה וסלובניה. יש לה גם השלכות משמעותיות על אופייה הצבאי של הברית ויכולותיה בתחום זה. תהליך ההתרחבות, הנתמך בעיקר על-ידי ארצות הברית (ממניעים שאינם ברורים לגמרי) ועל-ידי גרמניה, המבקשת בנות ברית בגבולה המזרחי, נראה תמוה לנוכח חולשתן היחסית של המדינות המצטרפות, אך אינו נעדר היגיון פוליטי-אסטרטגי. חרף סיום המלחמה הקרה והרטוריקה של תום עידן זה, היעדים האסטרטגיים של הארגון עדיין מוגדרים על-פי חלוקה של מזרח ומערב ועל-ידי החשש ממדיניות הביטחון של רוסיה. צ'כיה, פולין והונגריה סיפקו לברית מרחב אווירי והרחיקו את הגבול המערבי מזרחה. למרות זאת, תהליך ההתרחבות אינו מובן מאליו והוא חלק ממערכת מובנית של מדדים. המועמדוֹת נדרשות להציג בדיווח שנתי נתונים המורים על יציבות פנימית ועל תפקודם התקין של מוסדות חופשיים פוליטיים וכלכליים, אך בעיקר להוכיח יכולות צבאיות מתקדמות, תשתית צבאית מודרנית ויכולת תגובה מהירה. מאחר ועיקר הכוחות והמימון (לפי עיקרון של "כל מדינה על-פי יכולתה") מקורם בארצות הברית ובשותפה האירופית הבכירה בפועל, בריטניה, נראה כי למעשה נתח תרומה משני שמור בכל זאת למצטרפות החדשות. כמה נתונים מלמדים על חלוקת הנטל בארגון, ולפיהם ארצות הברית מספקת רבע מכלל תקציבו של הארגון בעוד שהמדינות האירופיות וקנדה מספקות שלושה רבעים. המצטרפות החדשות תורמות כל אחת נתח שאינו עולה על שלושה אחוזים מכלל התקציב, אך תרומתן אינה נופלת מזו של חברות אחרות בעלות היקף אוכלוסייה וצבא דומה (פורטוגל בהשוואה לצ'כיה/להונגריה, וספרד בהשוואה לפולין). מבין שלוש המצטרפות החדשות פולין היא התורמת הגדולה, הן במונחים כספיים והן בכוח אדם צבאי.

מנקודת ראותן של המצטרפות ברור לחלוטין כי חברות בארגון זה מספקת מטרייה הגנתית רחבה בהרבה מזו שיכלו לקיים לבדן. שיקול זה הוא בעל חשיבות עליונה לגבי המצטרפות החדשות והמועמדות היום, למשל אצל הונגריה בשל קרבתה לסרביה, אצל פולין הגובלת בבלרוס, ואצל המדינות הבלטיות, שכנותיה הקטנות של רוסיה. יתרה מזאת, תהליך ההצטרפות משמש מנוע לצמיחה כלכלית וליציבות פנימית מוגברת, באשר התקבלות למועדון נאט"ו תקל ותזרז את סיכוייה של מדינה להתקבל לאיחוד האירופי. ארגון זה האחרון גם הוא עובר תהליך התרחבות, שהוא במידה רבה צִדו האחר של תהליך ההתרחבות של נאט"ו - בסיס כלכלי ופוליטי משותף, לצד המכנה הצבאי המשותף שמציעה נאט"ו. למרות שמדובר בארגונים נפרדים בעלי יעדים שונים, מתקיים קשר הדוק ביניהם בהתבסס על כך שמרבית מדינות האיחוד האירופי הן גם חברות נאט"ו וגם המועמדות לשני הארגונים הן לרוב אותן מדינות.

בנובמבר הקרוב עתידים מנהיגי מדינות נאט"ו להתכנס בפראג ולדון בהתרחבות נוספת, השנויה במחלוקת. חברות שונות בברית הן בעלות שיקולים גאו-פוליטיים שונים, ומכאן שהן תומכות גם במועמדותן של מדינות שונות. המדינות הדרום אירופיות - טורקיה, יוון, איטליה וצרפת - מעונינות בצירופן של מדינות דרום מזרח אירופה (רומניה למשל). לעומתן, נורבגיה, דנמרק וקנדה מבקשות לקדם דווקא את צירופן של המדינות הבלטיות. גרמניה מתנגדת לצירוף הבלטיות משיקולים שונים הקשורים בעיקר ביחסיה הטובים עם רוסיה. ביקורת כללית בתוך הארגון גורסת כי הרחבה נוספת תפגע באופי הצבאי של הארגון, תגזול נתח גדול מתקציבו ותעורר את כעסה של המנהיגות הרוסית שלא לצורך.

עם זאת נראה בעליל כי גם המדינות האירופיות שלא יצורפו לברית תזכינה להגנה בשעת הצורך. הפעולות הצבאיות של נאט"ו בבלקן ממחישות הנחה זאת, מאחר ואף אחת מן הרפובליקות של יוגוסלביה לשעבר אינה חברה בנאט"ו. פעולות נאט"ו בבלקן, שהיו בבחינת הרחבה של מצעה למדינות לא חברות (הגובלות במדינות חברות), היו הפעולות המלחמתיות המשולבות הראשונות של הברית מאז כינונה. גם משימות השיטור המובלות על-ידי הארגון באזור זה היום, לפי החלטת האו"ם, הן ראשוניות מסוגן הואיל וכוחותיו לא נועדו למשימות שאינן צבאיות בלבד. ניכר כי מילוי תפקידי השיטור, כמו התרחבותה של הברית והגבלת היקף כוחותיה באירופה, מעידים על כרסום באופיו הצבאי של הארגון לטובת השגתן של מטרות-העל המקוריות באמצעים חדשים שאינם צבאיים.

מצב זה הפך את היחסים בין נאט"ו לבין האו"ם למתוקנים יותר מאשר בעבר. בעוד שנאט"ו שואבת את הלגיטימציה שלה מהצהרת האו"ם המקדמת בברכה קואליציות אזוריות, קיימת שניות ביעדי שני הארגונים האלה. במהלך המלחמה הקרה דחקו הקואליציות האזוריות, נאט"ו וברית ורשה את האו"ם ממעמדו כמתווך, כפי שקרה במשבר הבין-מעצמתי בקובה. בפעולתה הצבאית בבלקן בעשור הקודם הפרה נאט"ו את ההוראה הכלולה בהצהרת האו"ם שלפיה רק החלטה מגבה של מועצת הביטחון תאפשר פעולה תוקפנית של קואליציה אזורית. נאט"ו פעלה צבאית ללא אישור כזה, וספק אם תידרש לו בעתיד. כארגון הבין-אזורי החזק בעולם, נאט"ו עושה כרצונה בזירה הבין-לאומית. קביעה זאת נשענת גם על העובדה הפשוטה ששלוש מחברותיה המובילות של נאט"ו הן חברות קבועות במועצת הביטחון. עניין זה יש בו כדי להעניק דה-פקטו מעמד חזק לברית, בעוד שדה-יורה היא מקבילה לכל התארגנות אזורית אחרת ואינה זרוע אכיפה או זרוע צבאית של האו"ם.

שינוי פניה של נאט"ו התגלם בחודש שעבר בוועידת הברית הצפון אטלנטית ברומא, שם נחתם הסכם עם רוסיה, אויבת הברית לשעבר, על שיתוף פעולה במלחמה בטרור ובנושאים מוגדרים אחרים. הישג זה, ביטוי לשאיפתה של אירופה לתעל את מדיניות הביטחון של רוסיה לכיוונים לא תוקפניים, לצד הצלחתו העיקרית של נאט"ו בבלימת ההתפשטות הסובייטית והקומוניזם במשך 40 שנה, הופכים את הברית לסיפור הצלחה, וליתרון שהמדינות החברות בו לא יוותרו עליו במהרה.

מקורות

* Valasek, T. & T. Hitchens (eds.), Growing Pains: The Debate on the Next Round of NATO Enlargement, Washington: Center for Defence Information, 2002.

     * אתר נאט"ו: www.nato.int.