כמה צודק הצדק הבין-לאומי?
מעצרים וצווי מעצר בין-לאומיים כנגד מנהיגי מדינות הפכו בשנים האחרונות לכותרות תדירות בעיתונות העולמית. התפיסה העומדת ביסודו של תהליך זה אינה חדשה, ויש לה שורשים הגותיים והיסטוריים כבר במאה ה-14 אך המִפנה המושך את תשומת הלב הציבורית חל רק בעשור האחרון, ועיקרו הטלת אחריות משפטית אישית על מנהיגים פוליטיים לביצוע פשעים בין-לאומיים, המצדיקה לעתים התערבות בענייניה של מדינה ריבונית.
מעצרים וצווי מעצר בין-לאומיים כנגד מנהיגי מדינות הפכו בשנים האחרונות לכותרות תדירות בעיתונות העולמית. התפיסה העומדת ביסודו של תהליך זה אינה חדשה, ויש לה שורשים הגותיים והיסטוריים כבר במאה ה-14 אך המִפנה המושך את תשומת הלב הציבורית חל רק בעשור האחרון, ועיקרו הטלת אחריות משפטית אישית על מנהיגים פוליטיים לביצוע פשעים בין-לאומיים, המצדיקה לעתים התערבות בענייניה של מדינה ריבונית.
במקומות רבים בעולם תהליך זה נראה כמלכודת פתאומית המונחת לרגלי מנהיגים חלשים או לא-פופולריים בזירה הבין-לאומית. למעשה, כבר אחרי מלחמת העולם הראשונה הואשם הקיסר ווילהלם השני בביצוע פשעי מלחמה ופשעים כנגד המוסר הבין-לאומי. גם כלפי נפולאון הופנו האשמות דומות. להאשמות אלה לא היה בסיס חוקי המקובל על הקהילה הבין-לאומית, ומן הטעם הזה סירבה הולנד בשעתו להסגיר את הקיסר הגרמני, שמצא בה מקלט.
הגיבוש הראשוני של מצע חוקי המטיל אחריות אישית על מנהיגים שביצעו פשעי מלחמה ופשעים כנגד האנושות, נעשה במשפטי נירנברג לאחר מלחמת העולם השנייה, על יסוד אמנות האג ואמנות ז'נווה. אלה, לצד אמנות בין-לאומיות מאוחרות, ביניהן אמנת האו"ם נגד עינויים, האמנה נגד אפרטהייד, ההכרזה האוניברסלית על זכויות האדם, והאמנה הבין-לאומית לזכויות אזרחיות ופוליטיות יצרו בסיס איתן להקמת בתי המשפט הבין-לאומיים בשנות ה - 90: בית המשפט לפשעי מלחמה בהאג, בית המשפט לפשעי מלחמה ברואנדה ובית הדין הפלילי הבין-לאומי (ICC) העתיד להיווסד לאחר שיאושרר בידי המחוקקים של 60 מדינות.
האפשרות לגיבוש מצע משפטי משותף ובר-אכיפה נגוזה עם הקמתו של הגוש הסובייטי אך לאחר התפרקותו אפשר היה לשוב ולגבש הסכמה בין-לאומית על הקמת מוסדות המבוססים על נורמות משותפות.
במציאות זו המנגנון הבין-לאומי קורם עור וגידים, ונתמך על-ידי שינויים חקיקתיים ופוליטיים באחדות מן המדינות החתומות על האמנות העוסקות בנושאי זכויות האדם. בלגיה, המכוּנה "מלכודת משפטית" למנהיגי העולם, אך גם בריטניה וספרד כפי שהוכיח מקרה פינושה, שילבו בספרי החוקים שלהן נורמות של הגנה על זכויות אדם ואכיפתן באופן המאפשר להן לתבוע עבריינים שאינם אזרחיהם, על פשעים שלא התבצעו בתחום ריבונותן. החוק להגנה על קרבנות עינויים בארה"ב, שנחקק ב-1993, מאפשר גם הוא תביעות מסוג זה.
כמו רעיון הלאומיות או תהליך הגלובליזציה, גם נורמות המשפט הבין-לאומי קוראות תיגר על האבחנה הפשוטה של מדינה על-פי גבולותיה הטריטוריאליים, אבחנה שלכשעצמה לא אִפשרה מעולם למדינות לבודד עצמן לחלוטין מנורמות בין-לאומיות.
העיקרון הנהוג ביחסים הבין-לאומיים, שלפיו ריבונותן של מדינות מוכרת על יסוד התחייבותן לכבד זכויות מיעוטים החיים בקרבן, התקבל כבר במאה ה-19. החידוש שאנו עדים לו עתה הוא ההתניה של שמירת ריבונותן של מדינות בכיבוד זכויות אדם. הדגש על זכויות אדם על פני זכויות מיעוטים קשור בלקחים שנלמדו לאחר מלחמת העולם השנייה ובאו לידי ביטוי בהצהרת היסוד של האו"ם, ולאחריה בעשרות אמנות של האו"ם שמקצתן הוזכרו בפתח הדברים.
המשפט הבין-לאומי היום אינו רק מרחיב את גבולות תחום השיפוט של המדינה התובעת מעבר לתחום הריבונות שלה, אלא גם חודר בשם הצדק, עם משפטנים כחייליו, אל תוך תחום ריבונותן של מדינות, כדי לשפוט עבריינים שאינם יכולים להישפט באותן מדינות. מעצרו ומשפטו של סלובודן מילושביץ' בבית הדין בהאג הוא המקרה הבולט האחרון בקטגוריה זאת.
לאחרונה חתם גם מלך קמבודיה נורודום סיהנוק על חוק המאפשר להקים במדינה, בסיוע האו"ם, בית דין שישפוט את חברי הקמר רוז' החיים עדיין בקמבודיה. ארגוני זכויות האדם דחו את טענותיו של ראש הממשלה כי קמבודיה מסוגלת לנהל את המשפטים בעצמה.
ויתור מסוים על ריבונות אינו זר למדינות האירופיות שהכפיפו עצמן מרצונן למוסדות על-לאומיים של הקהילייה האירופית ואולי משום כך הן הראשונות הלוקחות חלק בתהליך ההתעצמות של החוק הבין-לאומי. עם זאת, ארגוני זכויות אדם וארגונים לא-ממשלתיים (כמו, הארגון הצרפתי "כתבים ללא גבולות" או Human Rights Watch"") הם המהווים את חוד החנית של המאבק הזה. הם גם הגורם החדש בזירה הבין-לאומית המעניק תנופה לאקטיביזם במשפט הבין-לאומי. פעלתנות זאת מעוררת את מורת הרוח של אנשי הממשל גם בדמוקרטיות המבוססות ביותר. לאחרונה פרסמו שרי החוץ של צרפת ובלגיה מאמר משותף בגנות פעילותם של ארגוני זכויות האדם. ככל הקטגורים של המגמה הזו, טוענים שרי החוץ כי השיפוט הבין-לאומי אינו מביא בחשבון את ההשלכות הפנימיות, האזוריות והבין-לאומיות של פסיקותיו, כנהוג ביחסים הבין-לאומיים לפני התערבות של מדינה אחת בענייניה של אחרת.
המצדדים גורסים כי לבד מן הפן המוסרי, תהליך זה בלתי-נמנע גם מן הבחינה המשפטית, שהרי האמנוֹת שהדמוקרטיות הללו חתומות עליהן מחייבות אכיפה של עקרונותיהן, והתאמה של החקיקה הפנימית הכפופה בדרך כלל לחוק הבין-לאומי (בשונה משיטה זו במדינות המשפט המקובל, אמנות בין-לאומיות מחייבות רק אם נחקק חוק פרלמנט המאמץ את האמנה הבין-לאומית או חלקים ממנה למרות זאת, עקרונותיה של אמנה בין-לאומית המבוססים על חוק מנהגי (חוק מקובל), מחייבים גם מדינות שאינן משלבות את האמנה אל תוך ספר החוקים שלהן). עובדה זאת מסבירה מדוע מנהיגים רבים כל כך (אלברטו פוג'ימורי נשיא פרו לשעבר, היסאן הברה נשיא צ'אד לשעבר ולורן גבאגבו נשיא חוף השנהב הם רק אחדים מרשימה ארוכה) מבוקשים היום במדינות רבות, למרות שהדבר מסב מבוכה לממשלותיהן.
מחויבות לאמנוֹת מעוררת בעיה משפטית סבוכה אחרת, מאחר וגם המשפטנים אינם מצליחים ליישב כהלכה את המתח השורר בין עקרון הריבונות של מדינת הלאום לבין רעיון זכויות האדם במשפט הבין-לאומי. אחד הביטויים השגרתיים לכך הוא הסתירה בין עקרונותיה של אמנת וינה על יחסים דיפלומטיים, המקנה חסינות לנציגי מדינה ומנהיגיה, לבין המתחייב מן האמנות העוסקות בזכויות אדם ופשעי מלחמה המחייבות לייחס למנהיגים ולמקבלי החלטות אחריות אישית בין-לאומית.
מדינות רבות אינן שותפות לרצון להנעת התהליך הזה בשיפוט הבין-לאומי, רובן מדינות העולם השלישי. לבד מן האינטרס כי לא תהיה מעורבות בענייניהן הפרטיים, נשמעות טענות של ממש המערערות על מידת הצדק בשיפוט הבין-לאומי ועל היכולת לאכוף אותו.
רבות מדובר על כך שהארגונים הבין-לאומיים התובעים לעצמם את זכות אכיפת החוק הם נטולי כוח לעשות כן. רק תביעות שיזכו לגיבוי ממשלתי, כמו התביעה כנגד סלובודן מילושביץ' שגובתה בלחץ של אמריקה ושל מדינות תורמות אחרות ליוגוסלביה, יובילו להליך משפטי ולענישה. ספק אם תביעה כנגד שר ההגנה ההולנדי על אחריות לאי מניעת הטבח בסרברניצה ב-1995 תזכה לגיבוי ממשלתי באירופה או בארה"ב.
פעילות צבאית נותרה עדיין נחלתן של מדינות ריבוניות. ארה"ב לא נזקקה לגושפנקה המשפטית בהתערבותה בהאיטי, והיא אינה מהססת להביע את התנגדותה להקמתו של בית הדין הבין-לאומי, הנחשד כחרב העלולה להתהפך כנגד חייליה המשרתים במשימות השכנת שלום סביב לעולם. חשש זה מבוסס על התקדים שבו תושאלו קציני נאטו אמריקנים על-ידי התובע בבית הדין בהאג על חלקם בהפצצות האוויריות על מעוזים אזרחיים בסרביה.
ארה"ב מאיימת למשוך את חתימתה על אמנת רומא להקמת בית משפט פלילי בין-לאומי. באופן פרדוקסלי, ניצבות לצִדה גם סין ולוב, הרואות במוסד כזה איום על ענייניהן הפנימיים. המצע של ארגוני זכויות האדם, ביניהם ארגוני נשים, הביא להתנגדות חריפה גם בקרב המדינות האסלאמיות, באופן המציב שוב סימן שאלה על אפשרות קיומה של קהילה בין-לאומית החולקת אותם ערכים ומוכנה להכפיף עצמה לחוק משותף. גם אם יושג יעד זה, למדינות הברוטליות ביותר תהיה עדיין זכות החלטה זהה לזו של המדינות הדמוקרטיות.
שאלות נוספות עולות בעקבות מהלך ענייניה של ועידת דרבן, כמו למשל האם השיפוט הבין-לאומי ישמש אמצעי לחיסול חשבונות פוליטיים והאם המדינות העשירות יכוונו את התביעות רק כלפי העולם הנחשל, מבלי לתת דין וחשבון על הפשעים שביצעו הן עצמן בעבר הלא-רחוק?
כפי שמעידים מקרה קמבודיה וסיירה לאון, מדינות חלשות הנתונות במצב משברי פגיעות יותר להפרת ריבונותן בשם עקרונות הצדק הבין-לאומי. סין ורוסיה אינן נתונות לאיום כזה לא משום שלא הפרו זכויות, אלא משום שפגיעה בריבונותן אינה מעשית.
חברי הקואליציה למען בית הדין הבין-לאומי סבורים כי למרות הקשיים האלה אי-אפשר לעצור עוד את גלגלי החוק והצדק הבין-לאומי. עד כה אשררו את האמנה 37 מתוך 60 המדינות הנדרשות, ובריטניה עתידה לאשרר אותה בקרוב. ראשי הקואליציה צופים כי בשנה הקרובה יושג היעד, ובית הדין הבין-לאומי יוקם בהאג כמתוכנן ויהיה בעל סמכות מאיימת לשפוט גם נאשמים אזרחי מדינות שלא אשררו את האמנה.
הכתוב מבוסס על:
• Dinstein, Y., & M. Tabori (Eds.), War Crimes in International Law, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1996.
• Krasner, S. D., "Abiding Sovereignty," International Political Science Review, Vol. 22 (3), July 2001, pp. 229-253.
• Robkin, J., "The Human Rights Agenda versus National Sovereignty", in Freedom in the World 2000-2001, New Jersey: Freedom House, 2001. pp. 26-37.
• אתר הקואליציה למען בית משפט בין-לאומי לפשעי מלחמה
http://www.ieee-cicc.org