סגירת עיתונים

ב-22 לדצמבר 2002 הנפיק שר הפנים (לשעבר) אלי ישי צו להפסקת פרסומו של ביטאון התנועה האסלאמית "סאות אל-חק ואל-חורייה" (קול האמת והחירות) לתקופה של שנתיים. ביטאון זה, שנוסד ב-1989, לא חדל לאתגר ולהכעיס את רשויות המדינה ואת חברי הכנסת ממפלגות הימין. שפתו הבוטה השתקפה בביטויים כגון "צבא הטרור" (לגבי צה"ל) "חיידקי כל הזמנים" (לגבי היהודים) ו"הטרוריסט שרון". ישי הנפיק את צו הסגירה בהתאם להמלצות השב"כ, בעילה כי הוצאת העיתון מסכנת את שלום הציבור.

הצו הונפק בהתאם לסמכות המופקדת בידי שר הפנים. סמכותו לסגור עיתון, יחד עם סמכותו שלא להתיר מלכתחילה הוצאתו לאור של עיתון, הן שתי סמכויות קיצוניות המהוות פגיעה בוטה בחופש העיתונות. אין פלא אפוא שהמעשה עורר תגובות ביקורתיות.

לגבי הסמכות הראשונה, לפי המצב המשפטי בישראל כל עיתון זקוק לרישיון הוצאה לאור (היתר פרסום) האמור להינתן על-ידי פקיד שלטון - הממונה של המחוז במשרד הפנים. סמכות זו היא שריד של חקיקה מנדטורית מ-1933 המעוגנת בסעיף 4 לפקודת העיתונות המנדטורית: "אין להדפיס או להוציא לאור שום עיתון בישראל אלא אם כן קיבל בעליו תחילה רישיון בחתימת הממונה על המחוז. . ."

כדי לקבל רישיון הוצאה לאור, על המבקש לעמוד בכמה תנאים סבירים המפורטים בפקודת העיתונות. אם תנאים אלה לא מולאו, הפקיד רשאי לסרב לבקשת הרישיון. הבעיה היא שגם אם אותם תנאים מולאו ככתבם וכלשונם, לא ברור אם הממונה על המחוז חייב לתת רישיון כלומר, סמכות זו של פקיד השלטון אינה מוגבלת על-ידי קריטריונים להכוונת שיקול דעתו. לא זו בלבד אלא שתקנות ההגנה המנדטוריות מ-1945 מרחיבות סמכות רחבה זו בקובען (סעיף 94) כי הממונה על המחוז רשאי, ככל אשר יישר בעיניו ומבלי לתת כל טעם לדבר, לסרב להעניק תעודת היתר לפתיחת עיתון. הוא אף רשאי לבטל תעודת היתר כזאת בכל עת. משמעות תקנה זו ברורה: סמכות הממשלה לסרב להעניק רישיון הוצאה לאור שרירה וקיימת, גם אם מבקש הרישיון עמד בכל התנאים שפורטו בפקודת העיתונות.

לגבי הסמכות השנייה, פקודת העיתונות מציינת שלוש עילות לסגירת עיתון המופיע כסדרו. שתי העילות הראשונות טכניות: אם העיתון לא מתפרסם במועדיו המתוכננים או אם עורך העיתון אינו עומד בכמה תנאים (כגון אי-הרשעה בעבֵרה פלילית). העילה השלישית היא המהותית, ומעוגנת בסעיף 19. לפי סעיף זה, שר הפנים רשאי להפסיק הופעת עיתון באם מתפרסם בו דבר העשוי לדעתו לסכן את שלום הציבור או באם עיתון מפרסם ידיעות שקר או שמועות שקר שיש בהן לדעתו לעורר בהלה או יאוש. יש להדגיש כי מהותה של סמכות זאת היא מניעה ולא ענישה.

הפרשנות השיפוטית להיקף סמכות זו ניתנה ב-1953 בפסק הדין המפורסם בעניין סגירת העיתון הקומוניסטי קול העם לפרק זמן של עשרה ימים. פסק דין זה, שנכתב על-ידי הנשיא אגרנט, משמש עד היום את התשתית המשפטית של חשיבה חוקתית ביחס לחופש הביטוי במדינת ישראל. הנשיא אגרנט צמצם בפסק הדין את סמכות שר הפנים להפעיל את סעיף 19 רק למקרים שבהם קיימת "ודאות קרובה" לפגיעה חמורה בשלום הציבור. זאת, בהסתמך על עקרונות היסוד של השיטה המשפטית הישראלית כשיטה המקיימת עקרונות דמוקרטיים ומחויבת להם, ובראשם חשיבותה של זכות הביטוי לקיומו של הליך דמוקרטי תקין.

באופן אירוני, למרות חשיבותו של פסק הדין בעניין קול העם לכלל הפרשנות המשפטית ביחס לגבולות חופש הביטוי, הרי שדווקא בתחום של סגירת עיתונים הייתה השפעתו מועטה. זאת, משום שהממונה על המחוז עקף את הפרשנות הליברלית שנתן בג"צ לפקודת העיתונות, תוך שהוא משתית סגירת עיתונים על המקור המשפטי המקביל - תקנה 94 לתקנות ההגנה. תקנה זו כלל אינה מחייבת אותו כאמור לפרט את הנימוקים לסגירה.

במשך השנים הסתפק בג"צ בראיות חסויות (שהוגשו לו על-ידי השב"כ) אשר הניחו את דעתו ביחס לשכנוען לגבי קשרים ארגוניים או כספיים של עיתונים עם ארגוני טרור. הלכה למעשה, בג"צ הכיר בסמכות הממשלה לאסור הופעת עיתון ללא נימוקים מהותיים הנוגעים לתוכנו, ולעתים אף ללא נימוקים כלל. בית המשפט גם סירב לראות בעובדה שעיתון לא עבר מעולם עבֵרת צנזורה הוכחה מספקת לכשרותו. בחינה של מקרי העבר מעלה כי הפסקת הוצאה לאור של עיתון מתבצעת לא רק בשל תכניו אלא גם בשל קשריו הארגוניים והפיננסיים עם ארגונים עוינים.

סמכותו הנרחבת של הממונה והיעדר חובתו לפרוס את נימוקיו להחלטות של אי-מתן רישיון, הקשו על בג"צ להתערב במשך השנים כדי לצמצם סמכות דרקונית זו. כבר בשנות השישים אמר השופט ברנזון כי "אילו נתן הממונה את נימוקיו היינו יכולים לבדוק את כשרותם וסבירותם. . . נוכח ההוראה שהרשות אינה חייבת לתת נימוקים, ברור ששיקול הדעת הוא למעשה מוחלט". בפסקי דין שונים משנות השמונים הביע בית המשפט את חוסר הנחת שלו מפקודת העיתונות, כמו גם מתקנה 94 לתקנות ההגנה, וקבע כי הן פוגעות בחופש הביטוי והעיתונות. עם זאת, בית המשפט לא חייב את הממונה בפסק דין כלשהו לגלות את נימוקיו.

אין ספק שגם משטר דמוקרטי המוקיר את הזכות לחופש עיתונות ומגונן עליה, זכותו לגונן על עצמו ולהותיר בידו כלים למניעת הופעת עיתונים היוצרים הסתה פרועה או סכנה לגלישה לכיוונים אלימים. שימוש בעיתונות מסיתה עלול לגרור תופעות לא-הפיכות.

עם זאת, קיים חשש ממשי מפני הותרת סמכות לפגיעה אנושה בחופש הביטוי בידי אישיות פוליטית כמו שר הפנים (בייחוד תוך שימוש בעילה של סכנת פגיעה בשלום הציבור) או בידי פקיד ציבור. מצב זה דומה לסמכותו של שר הפנים לשלול אזרחות (ראה פרלמנט 37, עמ' 10-8) . אלה הן סמכויות חריגות במיוחד בנוף המשפטי של הדמוקרטיות המערביות.

אמנם בספרד, הסובלת אף היא מטרור פנימי, נסגר בפברואר 2003 עיתון באסקי אולם במקרה זה הוראת הסגירה באה מהרשות השופטת ולא מהרשות המבצעת. השופט שהורה על סגירת העיתון טען שהחברה המוציאה אותו לאור ממומנת ונשלטת על-ידי ארגון הטרור הבאסקי ETA. בנוסף לסגירת העיתון נעצרו עורך העיתון וכן כמה עיתונאים ואנשי מִנהל. האקט כאן היה אפוא ענישתי ולא מניעתי, כמו במקרים שהתרחשו בארץ. ישראל היא אם כן המדינה הדמוקרטית היחידה בעולם שבה הסמכות לסגור עיתון נתונה בידי הרשות המבצעת.

אולי אפשר להצדיק סמכות זאת לאור המצב הביטחוני החריג שמדינת ישראל מצויה בו אך יש שטוענים כי אפילו ההקשר הביטחוני של מדינת ישראל אינו מצדיק סמכות דרקונית זו, הנראית כמו היפוכו הגמור של חופש העיתונות. לדידם, אלה הגורסים כי בתנאי חירום אין בררה אלא להותיר אפשרות של מניעת הופעת פרסומים ראוי להם שיסתפקו בהפעלת צנזורה צבאית, אשר פוסלת באורח פרטני כל פרסום לגופו אך לא מונעת באופן גורף הוצאתו לאור של עיתון שלם. המבקרים את הצו של שר הפנים טוענים שסגירת עיתון לתקופה ממושכת של שנתיים היא צעד קיצוני מדי, וכי אפשר היה להתנהל ביתר תבונה, כמו להסתפק בסגירה לתקופה קצרה יותר או לחלופין להוציא צו נגד החלקים הפוליטיים של העיתון ולאפשר המשך הופעתם של מדורים כגון חינוך, משפחה וספורט.

במשך השנים נערכו ניסיונות מצד גורמים שונים להביא לשינוי המצב. כבר בשנות השישים הועלתה הצעה מטעמו של ח"כ אליהו מרידור לבטל את פקודת העיתונות אך היא לא קודמה. בשנות השמונים פעלה האגודה לזכויות האזרח למען ביטול ההסדר הנוכחי, והתבטאויות נגדו נשמעו גם מכיוון מועצת העיתונות ומשפטנים בולטים. ב-1990 התגבשה במשרד המשפטים הצעה להפקיע משר הפנים את הסמכות לסגירת עיתונים ולהעבירה לבתי המשפט אולם גם יזמה זו גוועה בשל סירוב הרשות המבצעת לוותר על כוחה. ב-1996 פורסם דוח של ועדה ציבורית בראשות נשיא מועצת העיתונות דאז חיים צדוק, לבדיקת חופש העיתונות במדינת ישראל. בין המלצות הוועדה היה ביטול פקודת העיתונות המנדטורית וכן תקנה 94 לתקנות ההגנה. המלצות הדוח נגנזו, אך לאחר מכן הוגשה על-ידי ח"כ תמר גוז'נסקי הצעת חוק ברוח ההמלצות. הצעת החוק לא עברה בקריאה ראשונה. ב-1998 דחה בית המשפט העליון עתירה שהוגשה על-ידי האגודה לזכויות האזרח שעניינה ביטול פקודת העיתונות בשל סתירתה את הזכות לחופש העיסוק המעוגנת בחוק יסוד: חופש העיסוק (בהתאם לחוק זה אפשר לבטל חוקים שנחקקו גם לפני קבלתו).

חילופי הגברי שחלו לאחרונה במשרד הפנים, עם כניסתו של אברהם פורז לתפקיד שר הפנים במקום אלי ישי, עשויים להביא לשינוי ביחס לסגירת הביטאון האסלאמי. פורז גורס כי הסמכות המִנהלית של שר הפנים לסגור עיתונים היא מיושנת, ועל כן הוא שוקל מחדש את החלטת קודמו לסגור את הביטאון.

הכתוב מבוסס על:

* משה נגבי, חופש העיתונות בישראל, ירושלים: מכון ירושלים לחקר ישראל, 1995.

* אביב לביא, "לפי סעיף 19 2 (א) לפקודת העיתונות המנדטורית 1933," הארץ, מוסף יום שישי, 10.1.2003, עמ' 22-26.