שיתוף אזרחים בתהליך בניית חוקה

אנו חיים בעידן של בניית חוקות. מתוך קרוב ל-200 חוקות הקיימות כיום, יותר ממחציתן נכתבו או נכתבו מחדש בכ-20 השנים האחרונות. דרך קבלת החוקות בעולם של ימינו שונה מהדרכים שבהן מתקבלת חוקה (ה"איך?") חשובה ללגיטימיות שלה לא פחות מתוכנה (ה"מה?"). במילים אחרות, לא רק התוצר חשוב אלא גם הדרך שבה התקבל. אם חוקה התקבלה מתוך הסכמה רחבה (בצורה קונסנסואלית), סביר שתכובד ותיהנה מלגיטימציה גבוהה.

כאשר בוחנים תהליכי בניית חוקה אפשר להתייחס לשתי שאלות עיקריות: כמה זמן נמשך תהליך הניסוח? מי נוטל חלק בו?

מחלוקת קיימת לגבי השאלה הראשונה. יש הסבורים כי חוקה צריכה להיכתב מהר ככל האפשר. ככל שהתהליך יהיה ממושך יותר כך יבינו שחקנים שונים המעורבים בתהליך כיצד החוקה תשפיע עליהם באופן מעשי, ויהיה להם קשה יותר להתפשר ולהגמיש עמדות. הדבר נכון במיוחד באשר לתהליך המתרחש בדמוקרטיות חדשות שהמשטר והתרבות הפוליטית בהן לא-יציבים, ולכן כדאי להגיע במהירות למסמך חוקתי אשר יגדיר את כללי המשחק. מנגד יש הטוענים כי הליך מהיר אינו ממצה או מעמיק דיו. רצוי שגם דמוקרטיות חדשות לא ימהרו במשימה של ניסוח חוקה, מפני שחוקה מוצלחת היא זו המשקפת פשרות שהתקבלו בין קבוצות שונות באוכלוסייה, הדורשות בדרך כלל זמן "הבשלה". כפתרון להבדלים בין הגישות אפשר להציע נוסחה של קידום חוקת ביניים זמנית. חוקה כזו תמסגר כללי משחק כלליים ותייצב את המעבר המשטרי לדמוקרטיה, אך תאפשר זמן רב יותר לעבודה על המסמך הסופי.

שאלה נוספת היא "מי נוטל חלק בתהליך החוקתי?" שנים ארוכות הייתה ארצות הברית המקור והמודל של מסורת בניית חוקה על-ידי קבוצת אליטה מצומצמת, ושל תפיסתה כהסדר ליישוב סכסוכים וכמעצימה משטר חדש. החוקה האמריקאית של 1787 הוצגה כתוצר המובהק והרצוי של תהליך בניין משטר. מעריצי הדגם טענו כי רק לקבוצות אליטה יש מתינות, מומחיות, כישורי הידברות ותמריצים רציונליים לפשרה - תכונות חיוניות לתהליך חוקתי אפקטיבי.

לאחרונה מתמזגות לתוך מסורת שמרנית זו פרקטיקות חדשות, שצמחו מתוך התפיסה השוללת בניית חוקה על-ידי קבוצת אליטה מצומצמת - בין אם היא בצורה של ועידה חוקתית מיוחדת, אספה מכוננת ריבונית או בית המחוקקים. לפי תפיסה זו, בניית חוקה באופן בלעדי על-ידי אליטה חסרה את הרכיב התרבותי החיוני של לגיטימציה; ואם התהליך פגום (ואינו דמוקרטי) - אזי גם התוצר הסופי שלו יהיה פגום. נושאי הדגל של פרדיגמה זו טוענים כי תהליכים מודרניים של בניית חוקה צריכה להיות מלווים במאמצים לערב את ציבור האזרחים לפני תהליך כתיבת הטקסט של החוק, במהלכו, ואחרי שנחתם. לדוגמה, יש לקיים הסכם עקרונות רחב וכללי בשלב הראשון של בניית החוקה; חינוך לאזרחות ומסעות תקשורתיים במהלך התהליך החוקתי; ערוצי הידברות ותקשורת עד לרמת קבוצות דיון מקומיות ותחזוקן; בחירות לאספות חוקתיות מקומיות; אישור החוקה על-ידי מגוון גופים כגון מוסדות נבחרים ייצוגיים, בתי משפט ומשאלי עם.

"הדרך שבה מתקבלת חוקה חשובה ללגיטימיות שלה לא פחות תוכנה"

ב-1986 הזמינה האספה הלאומית של ניקרגואה את האזרחים לקחת חלק בניסוח חוקה חדשה. כ-100 אלף אזרחים נטלו חלק בדיונים פתוחים ברמה המקומית, והגישו כ-4,000 הצעות. ב-1988, בעת תהליך הכנת חוקה חדשה לברזיל, הוזמנו האזרחים להגיש הצעות (לפני שהתגבש הנוסח המלא) והערות (לאחר שהתגבש המסמך החוקתי). אולם המקרה שמשמש כדוגמה הבולטת ביותר לפרדיגמה החדשה של תהליך בניית חוקה התקיים בדרום אפריקה.

החוקה הדרום אפריקנית נחשבת למודל של טקסט חוקתי, ורבים רואים בתהליך שבו התקבלה גורם מפתח למעבר המוצלח משלטון האפרטהייד למשטר דמוקרטי. נדרשו שבע שנים בסך הכול (מ-1989 עד ל-1996) עד להשגת התוצר הסופי של החוקה. במהלך התקופה היו אמנם התפרצויות אלימות אחדות, אך מכיוון שהתהליך היה הדרגתי, רב-שלבי ופתוח - הן לא הציבו איום משמעותי עליו. השלב הראשון כלל דיונים ממושכים על האסטרטגיה של בניית חוקה; ב-1993 הושג הסכם על ההליכים, ובסוף אותה שנה התקבלה חוקת ביניים זמנית (interim constitution) שכללה עקרונות ותהליכים מחייבים על התהליך הסופי של בניית החוקה. ב-1994 התקיימו הבחירות החופשיות ראשונות.

בין 1994 ל-1996 הגיעה מעורבות האזרחים בתהליך החוקתי לשיא. המסע העממי נשא אופי חינוכי וכלל פרסומים בעיתונות, ברדיו, בטלוויזיה, בלוחות מודעות ועל אוטובוסים; הופץ עיתון מטעם הפרלמנט הנבחר ובו מידע על התהליך; אורגנו מפגשים ציבוריים. ההערכה היא כי מאמצים אלה הגיעו ישירות אל 73 אחוז מן האוכלוסייה והשפיעו עליהם. האספה החוקתית קיבלה לא-פחות משני מיליון תגובות והצעות מאזרחים פרטיים, מקבוצות לחץ, מאקדמאים ומקהילות מקומיות. במקביל למעורבות הציבורית הרחבה שקדה האספה החוקתית על הכנת נוסח, וטיוטה ראשונה פורסמה בנובמבר 1995. חלפה עוד שנה בטרם נחתמה החוקה באופן סופי.
בניגוד למקרים אלה, תהליכי בניית החוקות השונות במזרח אירופה לא התאפיינו במעורבות רבה של אזרחים. התהליך החוקתי היה נחלת מעטים, וכלל על פי רוב דיונים בין נציגים של האופוזיציה הדמוקרטית ושל הממשלה הקומוניסטית. במסגרת דיונים אלה הושגו פשרות והבנות קריטיות בנוגע לסדר החוקתי העתידי.

"בניגוד למאמצי עבר, הפעם תהליך ניסוח חוקה מתאפיין בכוללנות"

תהליך בניית החוקה בישראל

למרות שבהכרזת העצמאות נאמר כי תקבע חוקה על-ידי האספה המכוננת, הנסיבות הפוליטיות וההיסטוריות מנעו את כתיבתה. כתיבת חוקה למדינת ישראל שונה מרוב המקרים שהוזכרו לעיל משני היבטים מהותיים: ראשית, אין מדובר בחוקה שאמורה לייצב משטר חדש, שהרי קיים בישראל משטר יציב; שנית, מסורת חוקתית קיימת כבר בישראל. חוקי היסוד שהתקבלו מאז 1958 על-ידי הכנסת, כמו גם שורה ארוכה של פסיקות בית המשפט העליון, יוצרים תשתית משמעותית לכל חוקה עתידית שתיכתב. זאת גם הנחת העבודה של שני מאמצים הנערכים כיום במקביל בשתי זירות שונות.

בזירה אחת, הפרלמנטרית, ועדת חוקה חוק ומשפט בראשותו של ח"כ מיכאל איתן פועלת בניסיון לגבש הצעה לחוקה בהסכמה רחבה. באופן מפתיע, זו הפעם הראשונה שבה ועדת חוקה נוטלת את היזמה לנסות ולגבש הצעה לחוקה, למרות שבהחלטת הררי מ-1951 נאמר במפורש כי זהו תפקידה ("הכנסת הראשונה מטילה על ועדת חוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה").

הוועדה נפגשת אחת לשבועיים החל ממאי 2003, ודנה בנושאים הקשורים לחוקה. העבודה החלה בבחינת חוקי היסוד הנוכחיים והתאמתם לפרקים בחוקה העתידית. עבודה מאומצת זו כרוכה בעיון מדוקדק, ומטרתה בין היתר לערוך האחדה סגנונית בין חוקי היסוד השונים שהתקבלו במועדים שונים. בנוסף, הצעות לשינויים בחוקי היסוד העיקריים נרשמות בוועדה, אך בשלב זה החלופות השונות עדיין לא מובאות לכדי הצבעה.

לאחר סיום בחינת חוקי היסוד הקיימים תעבור הוועדה לדיון בפרקים שעדיין חסרים לחוקה העתידית: פרק החקיקה, המבוא לחוקה ומגילת הזכויות. רק לאחר סבב ראשוני זה של איסוף חומר ונוסחים, תחל הוועדה לגבש כמה נוסחים שמהם תצא הצעה של מסמך חוקתי אחיד ועקיב.

כפי שציין ח"כ איתן באחת מהישיבות, יש לוועדת החוקה יתרון: הצעת החוקה שתגיש הוועדה אינה זקוקה לאישור בהצבעה טרומית, ותגיע הישר לקריאה ראשונה. לכן, אם הוועדה תצליח לגבש רוב סביב הצעה לחוקה ותביא אותה למליאת הכנסת יהיה בכך הישג עצום, אפילו אם בסופו של דבר המהלך ייעצר במליאה.

מתוך מודעות לחשיבות התהליך ומתוך רצון לשקף אותו לכלל הציבור, השיקה ועדת החוקה לאחרונה אתר אינטרנט חדש. באתר (www.knesset.gov.il/huka) אפשר לעיין בין היתר בחומרי הרקע הרבים המוגשים לקראת הדיונים, לקרוא את הפרוטוקולים של הישיבות, להתעדכן בנושאי הישיבות הבאות ולהגיב על נושא הדיון.

בזירה שנייה, המכון הישראלי לדמוקרטיה פועל ליצירת הסכמה ציבורית רחבה לחוקה, להעלאת נושא כינון חוקה על סדר היום הציבורי וליצירת הזדהות ושותפות רחבה ככל האפשר של פוליטיקאים, אנשי ציבור, מערכת החינוך והציבור הרחב עם הרעיון והצורך של חוקה בהסכמה.

הפרויקט, המכונה "חוקה בהסכמה", פועל מזה שלוש שנים בכמה אפיקים. בליבתו נמצאת המועצה הציבורית, פנל של יותר מ-100 פרלמנטרים, אנשי אקדמיה ואנשי ציבור אחרים שהתכנסו עד כה כ-11 פעמים לדון בנושאים חוקתיים כגון דגמים לביקורת שיפוטית, זכויות חברתיות, דת ומדינה ועוד. במקביל לפעילות המועצה פועלות כמה מועצות משנה, שמטרתן לערב בתהליך החוקתי מגזרים חברתיים נוספים: מועצת עורכי הדין בראשות עו"ד דוד ליבאי, מועצת "דור ההמשך" בראשות השה ציפי לבני ומועצות אזוריות שונות.

בנוסף למאמצים אלה מופעלים גם תכנית "מערכת החינוך כותבת חוקה". תהליך זה המכוון לשנות ולתגבר את הוראת האזרחות והדמוקרטיה בבתי הספר מונע מתוך הכרה כי בניית החוקה היא תהליך שחשוב להטמיעו כבר מגיל צעיר, וכי בית הספר הוא אחד המוקדים המכריעים לחינוך "אזרחים דמוקרטים". על-ידי כך נעשה ניסיון להטמיע ערכים חוקתיים בקרב תלמידי בתי הספר, ולטפח פתיחות וסובלנות לאחר ולשונה. הפעילות, בשיתוף משרד החינוך, כוללת הפעלת פרויקטים ניסיוניים בעשרות בתי ספר תיכוניים, שבמסגרתם צוותי הנהלה והוראה משתלמים ומתמחים בסוגיות חוקתיות. במקביל, מערכת החינוך שוקדת על הכנת חומרי לימוד והוראה שישמשו אותה עם הרחבת הפעילות בשנים הבאות. ללא חינוך לדמוקרטיה, לשוויון, לסובלנות ולפתיחות, יש סכנה שהם לא יתקיימו בישראל לאורך זמן.

המיוחד בתהליכים שמתרחשים בשתי הזירות (אפשר להצביע בזירה שלישית על ועדת נאמן - ועדה ציבורית בראשות עו"ד יעקב נאמן שהממשלה מינתה כחלק מההסכמים הקואליציוניים כדי לגבש את נוסח חוקי היסוד שיש לקבל לצורך השלמת החוקה. בניגוד לשתי האחרות, זירה זו אינה פתוחה לציבור ומורכבת מאנשי מקצוע בלבד) שתוארו לעיל הוא שבניגוד למאמצי עבר (כגון "חוקה לישראל" לפני כעשור), הפעם תהליך בניית החוקה מתאפיין בכוללנות, בשקיפות ובמעורבות רחבה יותר. בעבר האזרח לא היה מעורב בבניית תכני החוקה אלא השקיף מן הצד, וגויס רק לאירועים נקודתיים כגון הפגנות ועצרות. כיום, לעומת זאת, עומדת לפניו האפשרות ללוות את התהליך החוקתי לכל אורכו, לייצר תשומת ולהגיב על התפתחויות בתהליך. רבים רואים בכך שינוי רב-משמעות אשר עשוי בנסיבות הקיימות לשפר את היתכנות התהליך.

הכתוב מבוסס על:

• אתר ועדת חוקה של הכנסת: www.knesset.gov.il/huk

• Elgie, R. and J. Zielonka, "Constitutions and Constitution-Building: A Comparative Perspective," in j. Zielonka (ed.), Democratic Consolidation in Eastern Europe, Vol. 1, Oxford: Oxford University Press, 2001, pp. 25-47.

• Hart V., "Democratic constitution Making," United States Institution of Peace Special Report, No. 107, July 2003.