בתי דין לעבודה

שיעורי אבטלה גבוהים הניעו בעשור האחרון ממשלות באירופה, בתוכן ממשלות שמאל, לרפורמות בשוק העבודה. נגיסה בזכויות עובדים והורדת רמת השכר בכלכלות בעלות שוק עבודה ריכוזי והתאגדות מקצועית רחבה, גררו שביתות והפגנות ברבות מן המדינות המתועשות, בראשן ספרד ואיטליה. במדינות אלה אורגנו במהלך 2002 שביתות בהיקף לאומי שהביאו לבסוף לצמצום ברפורמה שיזמה הממשלה. בתוך כך התחוללו בשנים אלה תמורות מנוגדות במישור החברתי: הרחבה בחיקוק ואכיפה של זכויות אדם וזכויות חברתיות, שזכויות עובדים הן חלק בלתי-נפרד מהן.

במקומות אחדים הפכה הזירה המשפטית למיקרוקוסמוס להתכתשות בין שתי המגמות הסותרות - כלכלה ובחרה. המתח הורגש ביתר שאת במערכות המשפט המעניקות מעמד ייחודי לבתי דין לעבודה, כנהוג באירופה ובישראל. זירה זו, שלב אחרון בשרשרת ארוכה של דרכים ליישוב סכסוכי עבודה, נדרשה לתת פתרונות לסכסוכי עבודה, נדרשה לתת פתרונות לסכסוכי עבודה אישיים וקיבוציים כך שתימנענה שביתות ענק וימוזער הנזק הכלכלי. יחד עם זאת ביקש בית הדין לספק סעד לעובדים, שלפי הנחת היסוד המדריכה אותו מצויים בנחיתות בסיסית לעומת המעסיקים.

המניעים להקמת בית הדין לעבודה בישראל ב-1969 היו הפוכים: לא זכויות עובדים אלא נסיבות פוליטיות הביאו לכינונה של מערכת שיפוט נפרדת. בשנות השישים חל גידול במספר השביתות בשירותים ציבוריים בעלי אופי חיוני אשר הממשלה וההסתדרות התקשו בריסונן. הפתרון שנמצא היה הקמת מסגרת שיפוטית שנצפה כי תשמש כלי עזר ממסדי. מסיבה דומה נחקק שנה קודם לכן חוק הבוררות.

בחלוף השנים השתנו גם הנסיבות. ההסתדרות אינה מזוהה עם השלטון, ההתאגדות המקצועית נחלשה וגם החקיקה החברתית התרחבה בעולם ובישראל. בהתאם השתנתה גם לשון הפסיקה בבית הדין, שנוטה דווקא לעגן זכויות עובדים וביניהן את זכות השביתה כנגזרות מן הזכות הדמוקרטית להתאגד. התפתחויות אלה הפכו את ציבור העובדים לסנגוריו של בית הדין. קהל זה מתנגד כיום להצעת שר המשפטים לבטל את המבנה הייחודי של בתי הדין לעבודה. רעיון זה, שהועלה במסגרת מאמץ לייעול מערכת המשפט, מציע את שילובם של בתי הדין האזוריים לעבודה במערכת המשפט הכללית ואת ביטולו של בית הדין הארצי לעבודה.

המצב היום

לפי חוק בית הדין לעבודה פועלים בתי הדין לעבודה במתכונת אזורית וארצית. חמישה בתי דין אזוריים משמשים כערכאה ראשונה לתביעות בענייני עבודה, ובית דין ארצי יושב כערכאה שנייה ופוסק בעניינים שהם בתחום סמכותו הבלעדית.

לפי חוק יסוד השפיטה, בתי דין הם ערכאות שיפוטיות שסמכות שיפוטית נתונה בידן לעניין מסוים, ולא כללית כזו הנתונה בידי בתי המשט. כאלה הם גם בתי הדין הדתיים ובתי הדין לתעבורה. בשונה מהם, ערכאת ערעור ייחודית קיימת לענייני עבודה, בעוד שערעורים בענייני משפחה ותעבורה נשמעים במערכת המשפט הכללית.

"...אפשר לראות בבית דין אכסניה זמינה לעובדים קשי יום, לעובדים זרים ולאחרים שידם אינה משגת לרכוש שירותים משפטיים."

מבנה והליכים בבתי הדין לעבודה

כנהוג ברוב מדינות אירופה, מכהנים בישראל בהרכב השופט שופטים לא-מקצועיים: בשל העובדה שמשפט העבודה הוא נושא בין-תחומי בעל היבטים כלכליים וחברתיים, נמצא היגיון לשיתוף אנשים בעלי ניסיון והבנה ביחסי עבודה. נציגי הציבור ממונים על-ידי שר המשפטים ועל-ידי שר העבודה והרווחה. בבית הדין האזורי יושבים שני נציגי ציבור לצד שופט מקצועי הנבחר על-ידי הוועדה למינוי שופטים. בבית הדין הארצי מכהנים שלושה שופטים מקצועיים לצד שניים עד ארבעה נציגי ציבור.

גם ההליך השיפוטי בבית הדין לעבודה הוא ייחודי. תכופות אין בעלי הדין מיוצגים בידי עורכי דין, הקלות קיימות בדידי ראיות וקיים הליך של דיון מהיר המבטל הרבה מן הפורמליות והמורכבות של הליך שיפוטי רגיל. בשל כך אפשר לראות בבית הדין אכסניה זמינה לעובדים קשי יום, לעובדים זרים ולאחרים שידם אינה משגת לרכוש שירותים משפטיים. בתחום הקיבוצי, קבלת הכרעות מהירות היא לעתים קרובות בעלת חשיבות גדולה לכל אחד מן הצדדים, כבמקרה של הטלה או הסרה של צווי מניעה לשביתות. בית הדין מעודד גם הליך פישור בהסכמת בעלי הדין, ונתח נכבד מן התביעות המוגשות לבית הדין נפתר בהליך זה.

סמכות השפיטה של בתי הדין לעבודה

דיני העבודה, חלק מן המשפט הציבורי והמסחרי, עשויים שלושה רבדים משלימים: משפט העבודה הפרטי (יחסי עובד מעביד), משפט העבודה הקיבוצי (פעילותם של ארגוני עובדים ומעבידים) ומערכת הביטחון הסוציאלי.

לפי החוק, בתי הדין האזוריים ידונו במשפט העבודה הפרטי - תובענות בין עובד לבין מעביד, בין מעביד לבין עובדו, ובתביעות כנגד קופות גמל. כמו כן יטפלו בתובענות בין עובד לבין ארגון עובדים ובין צדדים להסכם קיבוצי מיוחד. על-פי חוק הביטוח הלאומי, נתונה בידי בתי הדין האזוריים גם סמכות לדון בתביעות כנגד הביטוח הלאומי, בשל היותו מופקד על תשלומים הקשורים בהכנסתו של אדם ממקום עבודתו.

בית הדין הארצי כולל בתחום סמכותו גם את המשפט הקיבוצי: סכסוכים בין צדדים להסכם קיבוצי כללי ותובענות בין ארגוני עובדים לבין ארגוני מעבידים. המשפט הקיבוצי חל על הסדרי עובד-מעביד במגזרים מוגדרים כמו עובדי המדינה, רופאים, מהנדסים וכל סכסוך שההסתדרות צד לו. תחום זה אינו מעוגן במלואו בחוק הישראלי והוסדר בשני חוקים בלבד: חוק ההסכמים הקיבוציים (שנתן בידי ארגוני עובדים מעמד משפטי) וחוק יישוב סכסוכי עבודה. הזכות לחופש ההתארגנות העומדת בבסיס פעילותו של ארגון עובדים אינה כתובה כלל בספר החוקים הישראלי. בתחום זה המשפט מושפע משתי אמנות עבודה בין-לאומיות שישראל חתומה עליהן - האמנה בדבר חופש ההתאגדות והאמנה בדבר הפעלת הזכות להתארגנות ולמיקוח קיבוצי. נושא השביתות נותר גם הוא להסדרה בהלכות פסוקות של בית הדין לעבודה.

מצב זה הביא את עיקר הביקורת לפתחו של בית הדין הארצי על יצירת משפט עבודה אוטונומי בנושאים שנגרעו מן החקיקה. נטען שבמסגרת זו,שופטי בית הדין הארצי נוקטים גישה אקטיביסטית כמי שרואים עצמם כמובילים שינוי חברתי ופוליטי. אחת הדוגמאות לכך הייתה קביעת בית הדין הארצי כי לעובד יש זכות מעין-קניינית על מקום עבודתו (החברה הכלכלית לפיתוח כפר מנדא נ' ג'אבר). בעקבות זאת נמתחה ביקורת על בית הדין כמי שיוצר זכויות קניין חדשות שאין להם עיגון בחוק הישראלי. בהחלטה אחרת (תביעת ההסתדרות הכללית נ' תכנון המים לישראל בע"מ) חויב מעסיק לספק עבודה בפועל לעובדיו בשם הזכות לעבוד; וגם כאן נטען כי בית הדין הרחיב זכות שאין לה בסיס משפטי בחוק הישראלי.

בתי הדין האזוריים פועלים על מצע מוסדר יותר. החקיקה בתחום משפט העבודה הפרטי היא רחבה ומתקדמת. חלק ניכר ממנה נחקק בעשור הראשון לקום המדינה, וכולל חוקי מגן (שהעובד אינו יכול לוותר עליהם גם מרצון) כמו חוק פיצויי פיטורין, חוק החופשה השנתית, חוק עבודת נשים וחוק הגנת השכר. חוקים חשובים אחרים שנתקבלו בשנות השבעים והשמונים היו חוק דמי מחלה וחוק שכר המינימום, ובשנים האחרונות החוק למניעת הטרדה מינית וחוק שוויון הזדמנויות בעבודה. ברמה החוקתית, בבסיס דיני העבודה החלים על כל עובד ומעביד בישראל עומד חוק יסוד: חופש העיסוק.

מבקרי בית הדין הארצי תולים כמה מטענותיהם גם בנושא חלוקת הסמכויות בין בית המשפט העליון לבין בית הדין הארצי. דהיינו מה היקף התערבותו של בית המשפט העליון בפסיקותיו של בית הדין הארצי. תשובה לעניין זה נמצאה בשורה של החלטות בית המשפט העליון, שקבע כי "...החלטותיהם של בתי הדין לעבודה, בעניינים המצויים בסמכותם הייחודית, אינן החלטות סופיות, ואינן יוצרות מעגלים סגורים..." התפיסה שהתגבשה קובעת כי פסקי דין של בית הדין הארצי לעבודה בתחום הפלילי ניתנים לערעור שברשות לבית המשפט העליון, בשבתו בבג"ץ, סמכות פיקוח תוך ריסון שהטיל על עצמו. לפי זה יתערב בית המשפט רק אם התגלתה טעות משפטית מהותית בהחלטת בית הדין לעבודה, או אם הצדק מחייב את התערבותו.

מבט השוואתי

ייחודו של בתי הדין לענייני עבודה מוכר גם בעולם ונפוץ בשיטת המשפט הקונטיננטלי, המקיימת גם מערכת משפט מנהלית וחוקתית נפרדת. מסגרות אלה, בתי דין לעבודה או לענייני תעשייה, חולקות את מרבית התכונות של המודל הישראלי: פישוט וקיצור ההליכים המשפטיים, ייצוג ללא משפטנים בהרכב השופט והעדפה של גישור על פני שיפוט. יחד עם זאת אין זהות בסמכות השיפוט של בתי הדין, וגם אפשרויות הערעור מגוונות.

בצרפת בתי הדין לעבודה מטפלים רק ביחסי עבודה אישיים. הסכמים קיבוציים נדונים בבתי המשפט האזרחיים. כבישראל, נציגי עובדים ומעבידים יושבים בבתי הדין האזוריים לצד שופטים מקצועיים. בתי הדין מפוצלים לשתי מחלקות - גישור ושיפוט, כאשר שלב הגישור נכפה תחילה על הצדדים.

בבריטניה קיימות שתי ערכאות ייחודיות לענייני עבודה: בתי דין אזוריים ובית דין לערעורים לענייני עבודה. בבתי הדין האזוריים יש נציגות לעובדים ולמעסיקים. גם כאן בתי הדין מטפלים בתובענות בעיקר במשפט הפרטי. ערכאות ערעור לפסיקות בתי הדין לעבודה הם בית המשפט לערעורים ובית הלורדים.

מגילת זכויות העובדים צומצמה והורחבה לחלוטין בידי ממשלות השמאל והימין בבריטניה. פסיקות בית הדין האירופי לצדק, המשמש גם ערכאת ערעור עליונה להחלטות בתי הדין לעבודה, קוראות עליה תיגר בשנים האחרונות.

ביולי 2002 התקבל בפרלמנט הבריטי חוק התעסוקה, שערך שינויים בנהלים הנהוגים בבתי הדין לעבודה כדי לעודד פתרון סכסוכים באמצעות גישור ולהקל על עומס התביעות. שינויים אלה הונהגו על רקע גידול חד בפניות לבית המשפט, בעיקר בנושאים של שוויון בין המינים ואיסור על אפליה. הרחבת תחום השפיטה של בתי הדין קומם עליו ארגוני מעסיקים, שלחצו להגבלת נגישות של עובדים לבית המשפט. בסופו של דבר הגביל החוק את זכות התביעה בנושאים מסוימים, אך גם הרחיב אותה בעצם עיגון של זכויות עובדים חדשות - דוגמה טובה למאזן כוחות בין ארגוני מעסיקים לבין איגודים מקצועיים בעיצוב של חקיקת עבודה.

באיטליה ובספרד רק הערכאה הראשונה משמשת באופן ייחודי לענייני עבודה, ושופטים מקצועיים בלבד מכהנים בה. ערעור מוגש לבתי המשפט האזרחיים.

במדינות הנורדיות דנים בתי הדין הייחודיים לעבודה רק בהסכמים קיבוציים; תביעות אישיות נדונות בבתי המשפט האזרחיים. יוצאת מכלל זה היא שוודיה, שבה בית הדין לעבודה מוסמך לדון בתביעות אישיות אך רק כערכאה שנייה. בפינלנד ובדנמרק קיימת רק ערכאת שיפוט אחת לענייני עבודה. ההליכים במסגרת זו אינם גמישים בהשוואה לנהוג במערכות המשפט האחרות.

בגרמניה פועלים בתי דין מיוחדים לענייני עבודה ברמה האזורית, המדינתית והפדרלית. ההרכב השופט בכל הרמות כולל גם נציגי עובדים ומעסיקים. המסגרות לפתרון סכסוכי עבודה בגרמניה מוסדרות מאוד ברמה החוקית והחוקתית. בשל כך, ובשל הדגש הרב על הסכמיות בעיצוב יחסי העבודה בגרמניה, יש נטייה מצומצמת לפנות לזירה המשפטית כדי לפתור סכסוכים קיבוציים. מבנה משולש דומה קיים גם בבלגיה שבה, בדומה למצב בישראל, בתי הדין לעבודה דנים גם בתובענות בנושא הביטוח הסוציאלי.

בקנדה, בארצות הברית ובאוסטרליה אין ייחוד לבתי הדין לעבודה. עם זאת קיימות מסגרות מנהליות מעין-שיפוטיות המטפלות בסכסוכי עבודה, וכן מסגרות תיווך ובוררות שהמדינה משמשת צד להן. חקיקת המגן במדינות אלה מצומצמת יותר, על רקע כלכלה ליברלית וחולשה יחסית של האיגודים המקצועיים. הדבר בולט בארצות הברית, שם ההתאגדות המקצועית מקיפה רק כעשרה אחוזים מכלל העובדים.

מצב יחסי העבודה במדינה אחת אינו דומה לזה שבמדינה אחרת. מדינות כמו איטליה ושוודיה מצויות על שני קטבים מנוגדים (בשתיהן קיימים מנגנוני שיפוט ייחודיים לענייני עבודה). לפיכך אי-אפשר לקבוע כי דווקא מבנה שיפוטי נפרד משפר את יחסי העבודה. ניהול סכסוכי עבודה ועיצוב משפט העבודה תלוי בהקשרים רחבים יותר: יחסי הגומלין בין עובדים לבין מעסיקים וסדר היום החברתי וכלכלי. עם זאת, אפשר לייחס למערכת השיפוט הייחודית שני יתרונות ברורים: התמחות - שופטים ועורכי הדין המתמחים בענייני עבודה לצד נציגי ציבור מנוסים תורמים למקצועיות הדיון ולקיצורו; קידום זכויות עובדים - קל וחומר בתנאים שבהם התשתית החוקית אינה מקיפה כבישראל. שתי תכונות אלה בולטות דווקא בערכאה הארצית, וקשה עדיין לראות כיצד יושגו במערכת המשפט הכללית.

הכתוב מבוסס על:

• בן ישראל, רות, דיני עבודה בישראל, תל אביב: האוניברסיטה הפתוחה, 1989.

• ברנזון חיים, "מדיניות שיפוטית ומגמות חדשות בבית הדין הארצי לעבודה - איזון שיפוטי קונקרטי וצודק בין עובדים למעבידים" פסקדין - www.psakdin.co.il

• European Industrial Relations Observatory (EIRO www.eiro.eurofound.eu.int)