התייעצות ממשלתית לשם גיבוש מדיניות והגשתה לחקיקיה: שני דפוסים

במדינות שונות בעולם נפוץ נוהג של התייעצות בטרם גיבוש מדיניות ממשלתית בנושא מסוים והבאתה לחקיקה. מבין אופנים מגוונים של התייעצות מקדימה, שניים עיקריים הם: התייעצות על בסיס מסמך ממשלתי מקדים (המאפיין את המדינות המוכרות כמדינות Westminster - בריטניה, אוסטרליה וקנדה); ודפוס שני, של מועצה מייעצת. קיימים כמה סוגים של מועצות שהוקמו על-פי חוק, אשר אחד מתפקידיהן המרכזיים, אם לא הבלעדי, הוא ייעוץ לממשלה טרם חקיקה וטרם קביעת מדיניות בנושאים מהותיים או הנהגת רפורמות משמעותיות.

מסמכים להתייעצות

המונחים "Green Paper" ו-"White Paper" נטבעו על-ידי עיתוני לונדון על שם צבעי כריכות המסמכים, והפכו למטבע לשון בכל העולם - מקנדה וארצות הברית ועד לדרום אפריקה, אוסטריה ואירלנד.

"Green Paper" (מסמך ירוק) הוא מסמך המופץ על-ידי משרד ממשלתי ובו הצעות למדיניות ממשלתית הנמצאת בתהליך גיבוש. מטרת המסמך היא לעורר דיון ציבורי בפרלמנט ומחוצה לו, ולבחון חלופות שונות לשם קידום תחום מדיניות שהמשרד מופקד עליו, לפני החלטת המשרד על המדיניות המועדפת, גיבושה והצגתה לחקיקה. הנמענים הקלסיים של מסמך מסוג זה הם: קבוצות מומחים, ארגוני מגזר שלישי העוסקים בתחום שהמדיניות הנדונה משפיעה עליו, מפלגות, קבוצות אינטרס או יחידים בעלי עניין. "המסמך הירוק" הראשון הוגש לפרלמנט הבריטי ב-1967, והוגדר כ"מסמך לשם הצגת חלופות לטיפול בנושא על-ידי הממשלה לצורך דיון לאומי במדיניות שטרם נקבעה".

דוגמה ל"מסמך ירוק" מהעת האחרונה הוא המסמך הירוק שפרסם משרד החינוך הבריטי בספטמבר 2002, בשם "כל ילד חשוב" - Every child matters. לאור חשיפת מקרי התעללות בקטינים ולאחר עבודת ועדת חקירה, הוחלט לגבש מדיניות כוללת לשיפור התפוקות הממשלתיות למען קידום רווחתם והגנתם של כל ילדי בריטניה; ובמיוחד - איתור, טיפול וקידום של ילדים בסיכון. במשך שלושת החודשים שבהם היה פתוח להערות הציבור התקבלו למעלה מ-4,500 פניות (רובן המכריע נשלחו על-ידי בני נוער וצעירים). בנוסף נערכו עשרות מפגשים עם ילדים, בני נוער והורים וכן כנסים ומפגשים רבים עם העוסקים בתחום הטיפול בילדים ובנוער. פרטים נוספים, המשך הטיפול בנושא, דוחות המפגשים וסיכומי פניות הציבור בנוגע לנייר מופיעים באתר:
www.Dfes.gov.uk/everychildmatter

"White Paper"
(מסמך לבן) מתפרסם על-ידי אחד ממשרדי הממשלה ומכיל הצעות מפורטות לחקיקה; זהו לעתים השלב האחרון לפני שהממשלה  מביאה הצעת חוק לאישור הפרלמנט. בדרך כלל, עם פרסום מסמך לבן מגיע נציג המשרד המפרסם את המסמך לשאת דברים בפרלמנט. לעתים קרובות, המסמך הלבן נכתב לאחר הדיון הציבורי על המסמך הירוק ולאורו. בניגוד לקשת האפשרויות שהמסמך הירוק מציג בדרך כלל, המסמך הלבן מציג את העמדה הרשמית של המשרד המקדם את נושא המדיניות ואת הצעותיו הרשמיות לפעולה בנושא. המונח "מסמך לבן" נטבע אף הוא בבריטניה, ומוכר גם לנו מימי המנדט עת פרסום במאי 1939 "הספר הלבן" העוסק במדיניות כלפי עתיד "פלשתינה".

בתקופת המנדט הבריטי בארץ-ישראל פורסמו שלושה מסמכים לבנים, המוכרים בשם "הספר הלבן". אחד מהם, הספר הלבן של פאספילד מ-1939, זכור לנו במיוחד: הספר העיד על נסיגה משמעותית במדיניות ממשלת המנדט הבריטי כלי היישוב היהודי, ומנה שלל מגבלות ואיסורים על עליית יהודים ועל קליטת פליטים בעיצומה של מלחמת העולם השנייה, על צמצום האזורים המותרים להתיישבות יהודית ועוד. הספר עורר התנגדות עזה הן בקרב היהודים והן בקרב הערבים בארץ ובעולם, ופרסומו לווה בהפגנות, במשלוח עצומות, במאמרים בעיתונות וכדומה.

השימוש במונחים "מסמך לבן" ו"מסמך ירוק" נפוץ בכל העולם וחורג ממדינות הכתר הבריטי אשר טבעו מונחים אלה. רבים מן המסמכים נמצאים ברשת האינטרנט.

אוסטרליה: בממשלת קווינסלנד, אחת מהמדינות המרכיבות את הפדרציה של אוסטרליה, נקבעו נהלים מפורטים לגבי מסמכים ירוקים ולבנים. השימוש במסמכים אלה לשם התייעצות אינו חובה, אך מופיע כהמלצה ברורה במדריך הרשמי לחברי הקבינט של מדינת קווינסלנד באוסטרליה.

המסמך הירוק מכונה גם "מסמך לדיון". המסמך נכתב בהכוונת השר הממונה על המשרד ונועד לעורר דיון ציבורי. ההצעות המופיעות במסמך לדיון (ירוק), והדיון בעקבותיו, אינן מחייבות את השר הממונה על המשרד או את הממשלה לפעול בהתאם לנייר או לפעול בעתיד כדי לקדם את תחום המדיניות שנדון במסמך. הצהרה על כך חייבת להיכלל בכל הקדמה למסמך ירוק ועל כל דף במסמך. מסמכים לבנים מכונים גם "מסמכי מדיניות", והם מהווים הצהרה על מדיניות הממשלה בתחום מסוים. מסמכי המדיניות נכתבים בהנחיית השר הממונה על תחום המדיניות הנדון, והם מוגשים לקבינט בסיווג מתאים לשם הפיכתם למדיניות הממשלתית הרשמית עם אישורם בממשלה.

בדרך כלל הניירות מופצים לרשות השופטת, למוסדות אקדמיים, למפלגות וגופים רלוונטיים אחרים כגון ארגוני עובדים, עמותות וארגוני מגזר שלישי ועוד. חשיבות רבה ביותר נודעת לכך שהממשלה (הקבינט) תעודכן באופן שוטף ומידי על הערותיהם של גופים אלה למסמכים שהופצו לעיונם: הן עדכון במדדים כמותיים כגון מידת התמיכה במדיניות והן הערות הנוגעות לרובד האיכותי, למהות המדיניות ולדרכים המוצעות למימושה.

האיחוד האירופי

גם במוסדות האיחוד האירופי נפוץ השימוש בשני סוגי המסמכים. הגורם המפרסם הוא הוועדה האחראית על התחום הנדון במוסדות האיחוד האירופי (ולא משרד ממשלתי). מסמך ירוק הוא בגדר הזמנה לדיון בסוגיית מדיניות שעל הפרק, ומופץ לגורמים רלוונטיים. מסמכים לבנים מכילים הצעות אופרטיביות בתחום מסוים. המסמכים הם בדרך כלל תולדה של דיון על בסיס מסמך ירוק, ומתווים את הדרך הרשמית שהוועדה מעוניינת לנקוט כדי לקדם נושא כלשהו.

קנדה
בקנדה למסמכים הירוקים אין תמיד צבע ירוק, ולא תמיד הם נושאים את הכותרת "מסמך ירוק"; להן, ספריית הפרלמנט הקנדי מגדירה כ"מסמך ירוק" כל מסמך רשמי אשר מומן על-ידי משרד ממשלתי והופץ לציבור כדי לעורר דיון ולקבל הערות טרם גיבוש מדיניות רשמית בנושא הנדון. המונח "מסמך לבן" הופיע לראשונה ב-1939 על מסמך ממשלתי, וההגדרה המקובלת היא שמסמך לבן הוא כל מסמך המכיל הצהרה ממשלתית בדבר עמדתה וצעדיה העתידיים בתחום מדיניות מסוים.

דגם המועצה המייעצת
דגם נפוץ נוסף הוא של גופים רשמיים המייעצים לממשלה בתחומי מדיניות שונים. חלק מהגופים הללו הם גם גופים מייצגים, כלומר הם משקפים את הרכב האוכלוסייה או את הגורמים המעורבים בתחום ספציפי (לדוגמה - בענייני עבודה נמצא ייצוג לארגוני עובדים, למעסיקים ולממשלה). נסקור להלן שני סוגי גופים מסוג זה - מועצה כלכלית-חברתית ומועצת המדינה.

I. מועצה מייצגת ומייעצת - המקרה הצרפתי של המועצה הכלכלית-חברתית
ב-1958 עוגן בחוקת צרפת קיומה ותפקידה של המועצה הכלכלית-חברתית (Conseil Economique et Social). מוסד זה מנפיק המלצות לרשויות השלטון הצרפתיות ונוטל חלק בתהליך החקיקה. על-פי החוקה, המועצה הכלכלית-חברתית היא אספה עצמאית שאינה תלויה ברשות המבצעת או המחוקקת. המועצה מורכבת על-פי מפתח המאפשר ייצוג לאומי לקבוצות חברתיות וכלכליות שונות; בנוסף, המועצה מפרסמת ניירות עמדה והמלצות לממשל הצרפתי בנושאים הקשורים לחברה ולכלכלה.
למועצה הכלכלית-חברתית בצרפת, בדומה למועצות דומות ברחבי העולם, שלוש משימות עיקריות:

1. כתיבת המלצות ודוחות לממשלה בנושאי מדיניות הקשורים לכלכלה הלאומית ולחברה הצרפתית. ההמלצות המוגשות לממשלה הן החלטות הרוב, המתקבלות על-ידי הצבעת הנציגים באספה. הממשלה מחויבת לעדכן את המועצה לגבי פעולותיה ולגבי השינויים שביצעה במדיניותה בעקבות מסמכי המועצה שהוגשו לעיונה.
למועצה תשע ועדות המתמחות בתחומים שונים, כגון עבודה, כספים, יחסי חוץ וכדומה. באופן עקרוני, המועצה מקיימת ישיבות כלליות פעמיים בחודש, בהן נדונות המלצות בנושא אחד או שניים. סדר היום נשלח אל המוזמנים לפחות שבוע מראש. נשיא המדינה, ראש הממשלה ובכירים נוספים מקבלים עדכון על מפגשי המועצה ועותק מסדר היום והמסמכים לדיון. שרים מקבלים עדכון על ישיבות העוסקות בנושאי משרדיהם, מגיעים לישיבה הכללית ומשתתפים בדיונים הכלליים. הממשלה יכולה למנות יחידים, מומחים בתחום הרלוונטי, להיות חברי אחת מתשע הוועדות, לתקופה של שנתיים. באופן רשמי אפשר למנות עד שני נציגי ממשל מומחים לכל ועדה. כוחם של נציגים אלה מוגבל על-ידי צמצום כוחם באמצעים כגון חוסר יכולת להשתתף בהצבעת המועצה על ההמלצות שגובשו בוועדה וכדומה.

2. קיום דיאלוג פורה בין קבוצות חברתיות-כלכליות שונות. המועצה מונה 231 חברים. מעל לשני שלישים (163 נציגים) מחברי המועצה נשלחים אליה על-ידי הארגונים שהם חברים בהם, כגון ארגוני עובדים מהמגזר הפרטי והציבורי, נציגי חברות פרטיות, נציגי תעשיינים, אמנים, נציגי המגזר החקלאי. יתר 68 הנציגים במועצה ממונים על-ידי החברות הממשלתיות, גופים וחברות העוסקים בסחר בין-לאומי, משקי בית ומגזרים נוספים; 40 מתוך הנציגים הללו הם אנשי מקצוע המקובלים כמומחים לכלכלה, לחברה, למדע ולתרבות. סדר הישיבה במליאת המועצה תואם את גושי הייצוג הלאומיים - כל הנציגים של מגזר מסוים יושבים יחד במקום המוקצה להם מראש בגורן המושבים. בניגוד לסידור הישיבה בפרלמנט, למיקום סביב קשת המושבים אין משמעות פוליטית.

3. מתן מידע לגופים נוספים. המועצה מפיצה מסמכים והמלצות באופן פומבי, וכן מספקת מידע לוועדות קיימות.
כל חברי המועצה ממשיכים בתפקידיהם הרגילים בעת כהונתם במועצה. שכר חברי המועצה שווה ערך לכשליש משכרו של חבר פרלמנט, בנוסף לתקציב הוצאות. חברי המועצה אינם נהנים מחסינות פרלמנטרית.

פנייה למועצה הכלכלית-חברתית

פנייה ממשלתית:
הממשלה חייבת להתייעץ עם המועצה בכל עניין הנוגע לתכניות ולצווים הנוגעים להוצאה הציבורית. המועצה חייבת להנפיק מסמך המלצות לגבי כל טיוטת תכנית המוגשת לעיונה על-ידי הממשלה. החל מ-1984, הממשלה חייבת להעביר לעיון המועצה דוח שנתי על התקדמותה בביצוע התכניות. בנוסף, אפשר לפנות אל המועצה בכל נושא בתחום עיסוקה, או לשם קבלת המלצותיה בכל פרויקט כלכלי או חברתי בעל משמעות לרפובליקה.

יזמה עצמאית:
למועצה זכות חוקתית ליזום בעצמה דיונים ולכתוב ניירות המכילים המלצות, סקירות או מחקר, בכל עניין אשר בתחום עיסוקה. כך, המועצה יכולה להעלות בפני רשויות המדינה נושאים והצעות לרפורמות הנראים בעיניה כנחוצים.

מועצות כלכליות-חברתיות מוכרות ברחבי העולם, מדרום אפריקה ועד לספרד. המועצות משקפות בדרך כלל את הכוחות הפעילים במשק, ועוסקות בעיקר בנושאים הקשורים ליחסי עבודה, לרפורמות כלכליות, לצמיחה ועוד.

II - מועצת המדינה - מייעצת:

בארצות רבות קיים דגם של מועצה המכונה מועצת המדינה (Council of State). קיומה של מועצה זו מעוגן בדרך כלל בחוק, ובין תפקידיה האופייניים נמצאה מתן ייעוץ לגבי חקיקה חדשה בשלושה מישורים עיקריים:

מישור החקיקה: המועצה בוחנת את ההיבטים החוקיים של הצעת החוק: עקיבות עם הדין הקיים ועם החוקה (אם קיימת); מידת ההתאמה מול התחייבויות בין-לאומיות שהמדינה מחויבת להן, וכדומה.

מישור המדיניות: המועצה נותנת את הערכתה לגבי מידת השגת יעדי המדיניות על-ידי תכנית הפעולה המוצעת בחוק, וכך בוחנת חלופות אפשריות להשגת יעדי המדיניות בצורה אפקטיבית ויעילה.

המישור הטכני: המועצה מבצעת בחינה פרוצדורלית, האם הצעת החוק המונחת לפניהם תואמת את נהלי החקיקה של המדינה.

בהולנד, מועצת המדינה פועלת על-פי הדגם הזה; ובנוסף, בדומה לרבות מן המועצות מסוגה, יש לה סמכות נוספת הקשורה לדין המנהלי. המועצה ההולנדית הוקמה לראשונה ב-1531, אך קיבלה את עיגונה המודרני בחקיקה מ-1976. המועצה מורכבת מ-28 נציגים. במישור המדיניות היא בוחנת לא רק את ההצעה הספציפית המונחת לפניה ואת טיבה לשם השגת המדיניות, אלא גם את יעדי המדיניות עצמם. המועצה ההולנדית מחולקת לחטיבות המקבילות למשרדי הממשלה המרכזית, ומטפלת בכל שנה במעל ל-700 טיוטות חוק.

התייעצות ממשלתית טרם הכרעה על המדיניות הממשלתית הנבחרת מקדמת שיח ציבורי ומעודדת גופים ואזרחים להרים תרומה ליזמות חקיקה ולהתוויית מדיניות ממשלתית. התייעצות עם גורמים רלוונטיים מקדמת השתתפות מומחים וגופים אזרחיים בגיבוש מדיניות ועיבודה לכדי מדיניות אחראית ושלמה, ולהגשת הצעות חוק ממשלתיות מושכלות. פרק הזמן שבו מתבצעת ההתייעצות משמש תקופת הבשלה לרעיונות חדשים, לבחינת שינויים ולהיערכות לקראתם. משרדים, גופים וקבוצות העשויים לתרום למדיניות המוצעת או להיות מושפעים על-ידה, מסוגלים להביע באופן זה את עמדתם ולתרום לפעולת הרשות המבצעת והמחוקקת, לבחינת המדיניות המוצעת והשפעותיה בצורה מעמיקה, ולהבנת האזרחים וחברי הפרלמנט את השלכות המדיניות בפועל.

הכתוב מבוסס על:

• אירלנד - פרויקט Better Regulation מסמך ירוק שהפך למסמך לבן ולהצעות חוק

• המועצה הכלכלית-חברתית של האיחוד האירופי: http://www.ces.eu.int

• המועצה החברתית-הכלכלית בצרפת: http://www.conseil-economique-et-social.fr

• מועצת מדינה באיחוד האירופי
http://193.191.217.21/en/members/members_en.html