הצעת חוק: זימון לוועדה של נושא משרה או ממלא תפקיד

ראשית אוקטובר הונחו על שולחן הכנסת שתי הצעות חוק. האחת הצעת חוק יסוד: הכנסת (תיקון מס' 38) והשנייה הצעת חוק הכנסת (תיקון מס' 20). שתי ההצעות משלימות זו את זו ועוסקות בסמכותן של ועדות הכנסת לזמן נושא משרה או ממלא תפקיד להופיע בפניהן ולמסור מידע חיוני. התיקונים נועדו להעצים את מעמדן של ועדות הכנסת ולחזק את יכולת הפיקוח שלהן אל מול הרשות המבצעת.

במשטר פרלמנטרי, בית המחוקקים ממלא כמה תפקידים חשובים. מלבד התפקיד הנובע משמו, חקיקה, תפקיד חשוב לאין שיעור הוא פיקוח ובקרה על פעולות הממשלה, הנעשה ברובו בוועדות הפרלמנטריות הקבועות. לשם ביצוע יעיל של פיקוח ובקרה, הכנסת זקוקה למידע הנמצא פעמים רבות בידי הרשות המבצעת. הסמכות לחייב נושאי משרה להופיע בפני הוועדות, למסור מידע ולהמציא להן מסמכים הדרושים לעבודתן, חשובה, ועשויה לשמש מוצא אחרון בידי הוועדות במקרה שהממשלה מסרבת להעביר מידע חשוב מרצונה. סמכות מעין זו מגבירה את השקיפות של המערכת הביורוקרטית וחיונית לפיקוחה של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת.

המצב הנוכחי

סעיף 21(ב) לחוק יסוד: הכנסת מסמיך את ועדות הכנסת לזמן נושאי משרה ולחייבם במסירת מידע. הסעיף מורכב מארבעה רכיבים ראשיים: (1) הוא קובע כי ההוראות בדבר סמכות הוועדות לזמן נושאי משרה ייקבעו בתקנון הכנסת. סעיף 106 לתקנון עושה שימוש בפועל להזמין, שלא משתמעת ממנו בבירור חובת המזומן להופיע. (2) הוא מונה חמש קטגוריות של נושאי תפקיד או ממלאי משרה שאפשר לזמנם: עובדי שירות המדינה; עובדי רשות מקומית; עובדי מועצה דתית; עובדי תאגיד שהוקם בחוק או עובדי חברה ממשלתית. (3) הוא מאפשר לשר (או לראש הגוף הממונה) להודיע לוועדה כי הוא יופיע בפניה במקום האדם שזומן מלכתחילה. (4) הוא לא מפקיד בידי הוועדות סנקציות כנגד מי שלא הופיעו בפניהן לאחר זימונם או שמסר להן מידע שקרי. הסמכות היחידה הקיימת היא משמעתית, ואף היא לא מופיעה בחוק היסוד אלא בתקנון הכנסת. סעיף 106 לתקנון קובע שהוועדות רשאיות להודיע על הסירוב להופיע בפניהן לשר הממונה (או ראש הגוף האחראי), וזה אמור לדווח לוועדה על צעדים משמעתיים שנקטו כלפי המסרב.

הצעות החוק החדשות מטפלות בכל אחד מהרכיבים הללו. השינויים המוצעים מקבעים את הסמכות המהותית בדבר הזימון לוועדות ובדבר החובה למסור מידע ברמת חוק היסוד, אך קובעת כי ההוראות הפרוצדורליות המפורטות בדבר זימון והתייצבות ייקבעו בחוק הכנסת.

"כיום לא מופקדת בידי הוועדות סנקציות כנגד מי שלא הופיע בפניהן לאחר זימון או שמסר להם מידע שקרי"

לגבי רכיב (1), התיקון מציע לעגן את סמכותן של הוועדות לזמן נושאי משרה ברמת חוק היסוד ולא בתקנון. הרציונל לכך נובע מהתפיסה שסמכות הזימון והדרישה למידע הם עקרונות חוקתיים, והם חלק חשוב של הפרדת הרשויות והפיקוח של המחוקק על פעולות הממשלה.

לגבי רכיב (2), התיקון מציע הרחבת הקטגוריות: בנוסף לרשימה המופיעה כיום מוצע לאפשר לזמן נושאי משרה או ממלאי תפקיד בתאגיד עירוני ובכל גוף שעומד על-פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה.

רכיב (3) יוצר הסדר שלפיו שר רשאי פעמים רבות להופיע במקום פקודו, ובכך לחמוק מפיקוח אפקטיבי ולפגום בעבודת הוועדות - שכן מטבע הדברים השר או ראש הגוף לא תמיד בקיא בפרטי הפרטים באותה מידה שבה האדם שזומן בקיא בהם. מצד שני, במצבים מסוימים ראוי ששר יופיע, בעיקר אם לדעתו יוכל להסביר את העניין באופן טוב ומלא יותר. כדי לענות על הדילמה, התיקון מציע את המנגנון הבא (אשר יפורט בחוק הכנסת): שר יודיע לוועדה על כוונתו להופיע במקום האדם שזומן לא יאוחר מארבעה ימים לפני מועד הזימון. מועד זה נועד לתת לוועדה שהות להגיב על כוונה זו בדרישה כי האדם שזומן יתייצב בכל זאת, יחד עם השר. דרישה כזו תתקבל ברוב של חברי הוועדה, תנאי קוורום שבא למנוע מצבים שבהם קומץ של חברי ועדה (או אפילו יושב הראש לבדו) יעשו שימוש בסמכות הזימון.

לגבי רכיב (4), התיקון מציע לראשונה להטיל סנקציה על מי שזומן להופיע בפני הוועדה ולא עשה כן. הפרוצדורה אמנם לא מופיעה בחוק היסוד אלא בחוק הכנסת, אך גם בכך יש שיפור משמעותי בהשוואה למצב הקיים. לפי ההצעה, לאחר שמי שזומן להופיע לא התייצב בפני הוועדה, היא רשאית (ברוב חבריה) לדרוש ממנו בכתב לעשות כן. אי-התייצבות לאחר קבלת דרישה להתייצבות תהיה עברה שעונשה קנס כספי גבוה (עד 60,000 ₪). בכך מושוות סמכויותיה של כל ועדה פרלמנטרית לאלה הנתונות כיום רק לוועדה לענייני ביקורת המדינה.

מבט משווה

אוסטרליה:
באוסטרליה הזכות לקיים שימוע פומבי מסורה בידיהן של ועדות הפרלמנט, הרשאיות לזמן כל אדם לשימוע. מזכיר הוועדה הוא שמזמן את העדים ומתאם עמם את המועד.

"הסמכות לחייב נושאי משרה להופיע בפני הוועדות, למסור מידע ולהמציא להן מסמכים הדרושים לעבודתן חשובה, ועשויה לשמש מוצא אחרון בידי הוועדות במקרה שהממשלה מסרבת להעביר מידע חשוב מרצונה"

העדים מגישים בדרך כלל לוועדה מסמך המלווה את עדותם. לאחר שהעד מציג את עמדתו רשאים חברי הוועדה להפנות אליו שאלות.

השימוע מתקיים בדרך כלל בפומבי ולרוב משתתפים בו, פרט לעדים ולחברי הוועדה, גם אזרחים ונציגי התקשורת. יחד עם זאת, זכותו של עד לבקש שעדותו תיגבה באופן פרטי ותצולם, או שמסמכים שהוגשו על-ידו לוועדה יהיו חסויים. הוועדה נוטה בדרך כלל להיענות לבקשות אלה.

העדות בוועדה נעשית בשבועה, או תוך הבטחה של העד שיאמר את האמת. העד או חבר הוועדה יכול להביע התנגדות לשאלה שנשאלה; אולם הוועדה רשאית לחייב את העד להשיב על השאלה. רק חברי הוועדה יכולים להציג לעד שאלות. על-פי החוק (Parliamentary Privileges Act), עדות בפני הוועדה ניתנת תוך חסינות, כלומר אי-אפשר לנקוט פעולה משפטית נגד העד ביחס לעדות שניתנה על-ידו במהלך השימוע. בנוסף, החוק מסדיר ענישה הולמת כלפי מוזמן שסירב להופיע או כלפי מי שהופיע אך מסרב לענות על שאלה, מסרב למסור מסמך או משקר לוועדה. העונש עשוי להיות נזיפה, קנס כספי או מאסר.

קנדה:
חוק הפרלמנט (Parliament of Canada Act) מסמיך את הוועדות הקבועות של הפרלמנט או ועדות לענייני חקירה (ועדות אד-הוק הבוחנות הצעת חקיקה מסוימת) לזמן כל אדם כדי להעיד בפניהן. אדם יכול להיות מוזמן להעיד בפני הוועדה כדי להציג את עמדתו ביחס לנושא מסוים או כדי לייעץ בנוגע להצעת חוק מסוימת. השימוש מתנהל כך שהעד אומר את דברו, ולאחר מכן חברי הוועדה רשאים לשאול אותו שאלות נוספות. הוועדות נוהגות לשדר את ישיבותיהן באמצעות ערוץ הפרלמנט.

אם עד מסרב להופיע בפני הוועדה, בסמכותה של זו להוציא צו הבאה המחייב אותו להופיע בפניה. בפועל, הוועדות ממעטות להשתמש בסמכותן להוציא צו הבאה לעדים. העד נהנה מחופש הביטוי בעדותו בפני הוועדה, בדומה לשאר חברי הפרלמנט. הוא גם נהנה מחסינות; דהיינו, מובטח לו שלא יינקטו נגדו צעדים משפטיים ביחס למה שנאמר על-ידו בעדותו בפני הוועדה. העדים המופיעים בפני הוועדה מחויבים לענות על שאלות שהוועדה מניחה לפניהם.

במדינות פרלמנטריות אחרות כמו בריטניה, גרמניה, איטליה, פינלנד והולנד, יש באפשרות הוועדות הקבועות לזמן עדים להציג בפניהן מידע, אולם אין כל אפשרות לחייבם להופיע.

ארצות הברית:
בארצות הברית יש בידי ועדות הקונגרס עצמה רבה וסמכויות רבות, בפרט בכל הנוגע לניהול חקירות, ובראשן סמכות ה-Subpoena (זימון מחייב). סמכויות אלה מפורטות בתקנונים (Standing Rules) של הסנט ובית הנבחרים.

כל הוועדות הקבועות ותת-הועדות בסנט ובבית הנבחרים הן בעלות סמכות לחייב עדים להופיע בפניהן ולהמציא להן מסמכים. הוועדות יכולות לזמן עדים ולנהל חקירות שהן בתחום אחריותן והמשרתות את טובת הפונקציות של הגוף המחוקק. הבתים הם שמגדירים את היקף סמכויותיהן של הוועדות. הבתים רשאים להעניק סמכויות חקירה לוועדות הקבועות של הבית, לוועדות המשותפות לשני הבתים, או לתת-ועדה מיוחדת של ועדה קבועה.

הוועדות יכולות לזמן לחקירה כל אדם, כולל מי שאינו אזרח ארצות הברית ושוהה בתחומה. עד שמוזמן להופיע בפני הוועדה אינו יכול לערער על סמכותה לזמנו, אם כי באפשרותו שלא להיענות ולהיות מואשם בביזיון.

השימוע מתנהל בעיקרון בפומבי, אלא אם כן הוועדה החליטה ברוב חבריה לשמוע עדות בדתיים סגורות בשל חשש שהעדות עלולה לפגוע באדם כלשהו. כדי לפרסם עדות שנתקבלה בדלתיים סגורות או חומר סודי שהוגש לוועדה יש לקבל החלטה ברוב של חברי הוועדה. אפשר לאשר את שידור השימוע בהחלטה של רוב חברי הוועדה ובהתאם לכללים שנקבעו על-ידי הוועדה.

סנקציות אפשריות: אם אדם מוזמן לוועדה להעיד או למסור מסמכים ואינו נענה לתביעה זו, או שאדם מופיע בפני הוועדה אך מסרב לענות לשאלות, אפשר להאשימו בביזיון (פלילי - עלול לקבל קנס של עד 1,000$ ומאסר של עד שנה, או ביזיון בעברה אזרחית רק בוועדות הסנט).

העדות בפני הוועדות יכולה להתקיים בשבועה או ללא שבועה. אם אדם מעיד בשבועה ואינו אומר את האמת, הוא עלול להיות מואשם במתן עדות שקר (perjury). רוב העדויות הניתנות בפני הקונגרס אינן בשבועה; אולם גם אם אדם משקר בעדותו שלא בשבועה הוא עלול להיכנס בסכום של עד 10,000$ או במאסר עד חמש שנים.

הזכויות המעוגנות בחוקה עומדות לצד המופיע בפני ועדות הקונגרס, והדבר משמש הגבלה על סמכויות החקירה של הוועדה. התיקון החמישי לחוקה, שעניינו הזכות להימנע מהפללה עמית, עומד בין השאר להגנתו של העד. גם התיקון הרביעי לחוקה מגן על העד בפני צו חיפוש וצו הבאה המוצאים שלא בנסיבות סבירות.

אדם המעיד בפני הקונגרס זכאי לחסינות. במקרה שאדם מוזמן להעיד אך שומר על זכות השתיקה, הוועדה יכולה לבקש צו מבית המשפט שיחייב אותו להעיד בפניה, ולהעניק לו חסינות. חסינות זו פירושה שאדם לא יועמד לדין בגין דברים שמסר בעדותו בפני הקונגרס (אם כי הוא עדיין יכול להיתבע בגין עדויות אחרות). העד יכול עם זאת להיות מואשם בגין שבועת שקר או ביזיון.

הכתוב מבוסס על:

• רובינשטיין, אמנון, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל-אביב: שוקן, 1996.

• Deering Christopher J. and Steven S. Smith, Committees in Congress. (3rd edition), Washington D.C.: Congressional Quarterly Inc. 1997.

• McInnes, David, "Testifying before Parliamentary Committees" Canadian Parliamentary Review, Autumn, 1998, pp. 15-18.

• Strom, Kaare, "Parliamentary Committees in European Democarcies", The Journal of Legislative Studies, Vol. 4(1), Spring 1998, pp. 21-59.