אזרחות על תנאי או אזרחים על תנאי: שלילת אזרחות בישראל

אזרחותו של אדם היא זכות יסוד שממנה נגזרות שאר הזכויות שהוא זכאי להן כחבר בקהילה פוליטית (עוד על האזרחות ראו "אזרחות: מבט תאורטי והיסטורי" בגיליון זה). שלילת אזרחות פירושה אפוא הפשטת האדם מכל זכויותיו והדרתו אל מחוץ לקהילה הפוליטית. מאמר זה יתאר באופן כללי את הסנקציה של שלילת אזרחות ואת האופן שסנקציה זו מעוגנת במשפט המשווה ובחוק הישראלי הקיים.

מבוא

אזרחותו של אדם היא זכות יסוד שממנה נגזרות שאר הזכויות שהוא זכאי להן כחבר בקהילה פוליטית (עוד על האזרחות ראו "אזרחות: מבט תאורטי והיסטורי" בגיליון זה). שלילת אזרחות פירושה אפוא הפשטת האדם מכל זכויותיו והדרתו אל מחוץ לקהילה הפוליטית. מאמר זה יתאר באופן כללי את הסנקציה של שלילת אזרחות ואת האופן שסנקציה זו מעוגנת במשפט המשווה ובחוק הישראלי הקיים.להרחבה בעניין חשיבותה של הזכות לאזרחות ראו אפרת רחף, אף על פי שחטא - ישראלי הוא? שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים (מחקר מדיניות 73), המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים 2008.

המאמר יצביע על מגמה מדאיגה שבה בשיח הפוליטי והציבורי בישראל נהפכה האזרחות מזכות יסוד ל"אזרחות על תנאי" בעיקר בכל הנוגע לערביי ישראל. בפרט יתמקד המאמר בהצעת החוק העוסקת בשלילת אזרחותם של מי שביצעו מעשה טרור או ריגולהצעת חוק האזרחות (תיקון - ביטול אזרחות בגין מעשה טרור או ריגול), התש"ע-2010, פ/18/2377 מתאריך 10.5.2010. כדוגמה למגמה מסוכנת של הרחבת העילות של שלילת האזרחות. הרחבה זו באה לידי ביטוי הן בהוספת עבֵרות שבגינן אפשר להשתמש בסנקציה זו, והן בהרחבת סמכויותיו של שר הפנים בהקשר זה ולראשונה מתן סמכות לבית המשפט להטיל סנקציה זו במסגרת גזר הדין הפלילי, ולא רק בהליך נפרד וחריג. הצעת חוק זו מטילה צל של חוסר נאמנות על בני האוכלוסייה הערבית כולה ומעמידה את עצם אזרחותם בסימן שאלה.

הזכות לאזרחות והמשמעות של שלילתה

בנוגע לשלילת אזרחות, חוסר האנושיות שבעונש זה אינו נעוץ בעינוי פיזי, אלא בהרס גמור של מעמדו של היחיד בחברה המאורגנת. זהו עונש פרימיטיבי יותר מעינויים, שכן הוא הורס את קיומו הפוליטי של היחיד שהתפתח במשך מאות שנים. זהו צעד שמפשיט את היחיד ממעמדו בקהילה המדינית והבין-לאומית.דברי השופט וורן בעניין בנוגע לשלילת אזרחות:  Trop V. Dulles 356 U.S.86 (1958) pp. 101

אזרחותו של אדם היא רכיב יסודי בזהותו העצמית. בשיח הזכויות מוצגת האזרחות כ"כזכות לזכויות", שכן מדובר בזכות יסוד שממנה נובעות כל שאר זכויות היסוד של האדם כגון חסינות מפני הסגרה, הזכות לקבל דרכון (שהוא תנאי למעבר בין מדינות והבסיס של חופש התנועה במישור הבין-לאומי), הזכות להיכנס למדינה, חסינות מפני גירוש,רובינשטיין טוען שבישראל, לנוכח הפרשנות הראויה לחוק האזרחות לאור חוקי היסוד, אזרחות מעניקה הגנה מוחלטת מפני גירוש. מבחינה מעשית אפוא שלילת האזרחות הישראלית נדרשת בעיקר ליצירת בסיס חוקי לגירוש מישראל. אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים ותל אביב: שוקן 1996 (מהדורה חמישית), עמ' 901. הזכות להצביע והזכות להיבחר (שהם התמצית של ההשתתפות בחיים הפוליטיים), והזכות לכהן במשרה ציבורית. לצד הענקת הזכויות כשהן לעצמן, האזרחות גם קושרת את הפרט למנגנון שמגן על זכויותיו. מי שנשללה אזרחותו מאבד אפוא לא רק את הזכויות הנלוות אליה, אלא באחת הופך מועמד לגירוש מהמדינה ומהקהילה ולמי שנתון לחסדיה ולגחמותיה של המדינה שאליה ייקלע.

לנוכח חריפות הסנקציה של שלילת האזרחות, ייתכן שכלל אין להתיר את השימוש בה, בייחוד לנוכח האפשרות לעשות בה שימוש בענישה הפלילית.ואכן יש מדינות שבהן קיימת הגבלה חוקתית על שלילת האזרחות כגון פולין, צ'כיה וקוסטה ריקה ואולם גם אם אפשר להשתמש בסנקציה זו, יש ליצור מנגנונים שישמרו מפני שימוש סלקטיבי וניצול לרעה שלה ויבטיחו שייעשה בה שימוש מצומצם ביותר.

שלילת אזרחות במשפט המשווה

ברחבי העולם אפשר למצוא כמה מודלים של שלילת אזרחות, ואפילו בקרב המדינות הדמוקרטיות יש גיוון גדול. מן העבר האחד של המתרס ניצבות מדינות שבהן החוקה אוסרת על שלילת אזרחות או שאין כל חוק המאפשר שלילה כזאת (חוץ מבמקרה של השגת אזרחות במרמה) כגון קנדה, קרואטיה, רומניה, הולנד, פולין, צ'כיה ומדינות סקנדינביה. מן העבר השני מצויות אנגליה ויוון, שבהן קיימת סמכות מנהלית רחבה לשלילת אזרחות בגין עשיית מעשה המנוגד לאינטרסים החיוניים של המדינה (הסמכות האנגלית הרחבה יושמה בפועל בצמצום רב והיא זוכה לביקורת נרחבת מצד ארגוני זכויות האדםמאז הרחבת הסמכויות בשנת 2002 יושמה שלילת האזרחות באנגליה רק בשלושה מקרים, מתוכם שניים כנגד אזרחים המתגוררים מחוץ למדינה ושלושתם מחזיקים באזרחות נוספת.להרחבה ראו: Sandra Mantu, "Not so Ideal British Citizens: Deprivation of Citizenship in the United Kingdom", ISA Annual Convention 2010. למאמר המלא ראו:  http://www.allacademic.com/one/www/www/index.php?cmd=www_search&offset=0&limit=5&multi_search_search_mode=publication&multi_search_publication_fulltext_mod=fulltext&textfield_submit=true&search_module=multi_search&search=Search&search_field=title_idx&fulltext_search=Not+So+Ideal+British+Citizens%3A+Deprivation+of+Citizenship+in+the+U ). בין לבין קיימות וריאציות: בצרפת, בגרמניה, באוסטריה, באיטליה ובאוסטרליה אפשר לשלול אזרחות בגין גיוס לצבא או הצטרפות לשירות הציבורי של מדינה אחרת, אם יש בכך פגיעה באינטרסים של המדינה. בבולגריה ובסלובניה שירות בצבא אויב בזמן מלחמה או חברות בארגון הפועל להפיל את הממשלה הן עילות לשלילת אזרחות. החוק האמריקני מונה כמה עילות לשלילת אזרחות בכללן הרשעה בעברות של בגידה או ניסיון הפיכה, אבל לאחר שבית המשפט העליון האמריקני קבע שהפקעה שאינה וולנטרית של האזרחות אינה חוקתית, הוסף לחוק תנאי שלפיו נדרש להוכיח שהנאשם עבר את העברה בכוונה סובייקטיבית לוותר על אזרחותו. כך אין מדובר עוד בסנקציה המוטלת בגין ביצוע עברה, ומזמן שנוספה הדרישה להוכחת ויתור סובייקטיבי לפני יותר מארבעים שנה לא נשללה בארצות הברית אזרחות לפי סעיפי השלילה.

שלילת אזרחות בחוק הישראלי הקיים

בחוק האזרחות התשי"ב-1952 הייתה כלולה תמיד הוראה המאפשרת לשר הפנים לשלול את אזרחותו של מי שעשה מעשה "שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל". בעבר אף הייתה נתונה בידי שר הפנים הסמכות לשלול אזרחות ממי שנמצא לפחות שבע שנים מחוץ לישראל, ואולם עקב ביקורת שהושמעה על העמימות והבעייתיות שבהענקת סמכויות רחבות כל כך בידי גורם פוליטי,רחף (לעיל הערה 1). בשנת 2008 תוקן החוק ונעשו בו שינויים חשובים:חוק האזרחות (תיקון מס' 9) התשס"ח-2008.

• פורט המושג העמום "הפרת אמונים" לקטגוריות קונקרטיות הכוללות מעשה טרור (על פי ההגדרה הרחבה שבחוק מימון טרור), בגידה וריגול חמור וכן קבלת אזרחות או מעמד של תושב קבע בארץ אויב.
• הסמכות הסופית לשלילת האזרחות הועברה משר הפנים לבית המשפט לעניינים מנהליים, ובחוק נוספו הוראות בנוגע  לסדרי ההליך המשפטי. לפי החוק את בקשת השלילה יכול להגיש שר הפנים באישורו של היועץ המשפטי לממשלה. לשר הפנים נותרה סמכות מצומצמת בלבד לשלול אזרחות רק במקרים של השגה במרמה על ידי מסירת פרטים כוזבים.
• הוסף סייג שלפיו אי-אפשר לשלול אזרחות אם כתוצאה מכך ייוותר האדם ללא אזרחות בתיאום עם האמנה הבין-לאומית בדבר צמצום חוסר אזרחות.The Convention on the Reduction of Statelessness. ישראל חתמה על האמנה בשנת 1961, אך לא אשררה אותה.

התיקון שנעשה ב-2008 שיפר את המצב במידה ניכרת, אף שעדיין היו שטענו שסמכותו של שר הפנים לבקש שלילת אזרחות רחבה יתר על המידה.

הצעת החוק להרחבת עילות שלילת האזרחות

הצעת החוק המונחת עתה על שולחנה של הכנסת מבקשת במובנים רבים להחזיר את המצב לקדמותו ואף להחמירו. הצעת החוק החדשה כוללת שלושה שינויים עיקריים בהשוואה למצב הקיים:

• החזרת הסמכות לשר הפנים לשלול אזרחות ממי שהורשע בעברה של ריגול - ולא רק ריגול חמור - ובכלל זה איסוף והחזקה של ידיעה במטרה לפגוע בביטחון המדינה גם אם הידיעה אינה סודית. סמכות זו מצטרפת לסמכות הקיימת של שר הפנים לפנות לבית המשפט בבקשה לשלילת אזרחותו של מי שביצע מעשי טרור, ריגול ובגידה.
• הפיכת הסנקציה של שלילת האזרחות לעוד סנקציה פלילית העומדת לרשותו של כל בית משפט המרשיע אדם באחת מן העברות הכלולות בהצעה, נוסף על העונש הפלילי המוגדר לעברה - בדרך כלל עונש מאסר ממושך.
• הרחבת העברות שבגינן אפשר להטיל את הסנקציה של שלילת האזרחות כך שתחול גם על עברות שאינן מן המדרג הגבוה ביותר כגון גילוי כוונה לבגוד, התרשלות במניעת הימלטות של שבוי מלחמה, הפצת תעמולה תבוסתנית והחזקה של ידיעה שאינה סודית במטרה לפגוע בביטחון המדינה כמוזכר למעלה. על פי ההצעה, סמכות שלילה זו לא תהיה מוגבלת על ידי הסייג של חוסר אזרחות.

הצעת החוק עברה בכנסת בקריאה טרומית, וכיום נמצאת בטיפולה של ועדת הפנים והגנת הסביבה להכנה לקריאה ראשונה.ב-23 במאי 2010 החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה לתמוך בהצעה בקריאה הטרומית בתנאי שסעיף 1 של ההצעה, שעניינו הוספת סמכות לשר הפנים, יושמט, ושהמשך הליכי החקיקה יתואמו באופן מלא עם שר המשפטים. היועץ המשפטי של ועדת הפנים והגנת הסביבה הכין נוסח מתוקן לצורך הדיון בוועדה ב-26 באוקטובר. תגובת שר הפנים לחקיקה טרם התקבלה. על פי הנוסח המתוקן הושמטה תוספת הסמכות לשר הפנים, וכן הוסף שבית המשפט יוכל לשלול אזרחות בגין הרשעה בעברות שברשימה (בהשמטת אחדות מעברות הבגידה שאינן חמורות) רק לבקשה של שר הפנים. עוד הוסף הסייג של חסר האזרחות. דוד רותם, יוזם ההצעה, מתנגד לכל התיקונים שעשתה הלשכה המשפטית.

הצעה זו מצטרפת להצעת החוק של חברי הכנסת דוד רותם ורוברט אילוטוב, שלפיה יוספו לעילות השלילה בבית משפט לעניינים מנהליים גם עילות של השתתפות בפעילות חבלנית וחברות בארגון טרור (על פי ההגדרה הרחבה של חברות כזו בפקודת מניעת טרור).הצעת חוק שלילת אזרחות למחבלים ושלילת תושבות קבע למחבלים ומשפחותיהם (תיקוני חקיקה), התש"ע-2010.

הבעייתיות שבהצעת החוק

בחינה של הצעת החוק על רקע המשפט המשווה שנסקר למעלה יכולה ליצור את הרושם שישראל מצויה אולי אפילו "במקום טוב באמצע", ולכן לכאורה אין בה דבר-מה חריג או מעורר התנגדות בהשוואה למקובל בעולם. ואולם הסתכלות זאת מתעתעת משתי סיבות. ראשית, חשוב להדגיש כי בשום מדינה שלילת האזרחות איננה סנקציה פלילית העומדת לרשות בית המשפט בעת מתן גזר דין על עברות מסוימות. גם במדינות המכירות באפשרות לשלילת האזרחות, מדובר בהליך מיוחד, הנפרד מן המערכת הפלילית.

שנית, הסדרים בדבר שלילת אזרחות קשורים קשר הדוק אל ההקשר החברתי שבו הם נוצרו והם משקפים את תפיסת האזרחות והסולידריות החברתית של כל חברה וחברה. אי-אפשר לנתק את ההתייחסות להסדרים הללו מרוח הזמן והתקופה, שכן להוראות אלה משמעות שונה בחברות שונות בתקופות שונות, והן בגדר התמודדות עם סוגים שונים של איומים, אמיתיים או מדומים. ההיסטוריה מדגימה כיצד השימוש בכלי של שלילת אזרחות ביטא עמדות פוליטיות כלפי תנועות חברתיות ספציפיות או אוכלוסיות מסוימות. האיום על מדינה אחת אינו האיום על מדינה אחרת, והסולידריות החברתית במדינה אחת אינה זהה לרעותה. כך למשל הסמכות הרחבה לשלילת אזרחות הקיימת במשפט האנגלי היא פרי תיקונים מ-2002 ו-2006 בעקבות מתקפות הטרור על אנגליה. הרחבה זו היא חלק ממגמת חקיקה שיש המכנים אותה "היסטרית", שהקנתה לממשלה סמכויות דרקוניות להתמודדות עם הסכנות הביטחוניות החדשות (כגון סמכויות מעצר וגירוש). דוגמה אחרת היא ארצות הברית, שם במהלך מלחמת העולם השנייה, כחלק מהניסיון להתמודד עם תופעות (אמיתיות או מדומיינות) של חתרנות וריגול, נעשה שימוש נרחב בכלי של שלילת אזרחות כנגד מתאזרחים ממדינות הציר. היחס להוראות אלה ומידת השימוש בהן השתנו ללא היכר בשנות השישים, כשבית המשפט העליון האמריקני קבע שביטול אזרחות אינו חוקתי אלא אם הוא נעשה באופן וולנטרי.

המורכבות שבייבוא מודלים או בהסתמכות על דוגמאות מן המשפט המשווה מקורה בצורך להבין את ההקשר החברתי השונה בין מדינות. פעמים רבות קיימת הצדקה עקרונית לכלי מסוים, אבל במציאות מסוימת קיימות סיבות טובות להתנגד להפעלתו. משום כך, עוד לפני ההתייחסות לשינויים הקונקרטיים המוצעים בהצעה בהשוואה למצב הקיים, אנו סבורות שיש לבחון אותה על רקע מצבה של החברה הישראלית כיום.

בבחינת ההצעה חשוב להכיר בעובדה שיחסי הרוב והמיעוט בישראל הם יחסים מתוחים. הגדרתה של המדינה כמדינה יהודית ודפוסי האפליה המובנים הנגזרים מכך כגון השיטה להענקת אזרחות על פי "עקרון הדם"דרך המלך לרכישת אזרחות מלידה נעשית בכל המדינות לפי "עקרון הדם"- העיקרון שעל פיו האזרחות עוברת בירושה מהורים לילדים גם אם הילד נולד מחוץ לגבולות המדינה; או "עקרון הקרקע"- העיקרון שלפיו האזרחות נרכשת על ידי לידה בשטחה הריבוני של המדינה בין שההורים אזרחי המדינה ובין שאינם. בארצות הברית שולט עקרון הקרקע בצורתו המזוקקת, ובכל הנוגע להתאזרחות בארצות הברית אין כל אבחנה בין אנשים ממוצא אתני או לאומי זה או אחר. עוד על עקרונות אלה ראו אור טוטנאור, "חוקי אזרחות בעולם", פרלמנט, גיליון זה (67), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2010  ומדיניות הגירה המעדיפה בני קבוצה לאומית אתנית מסוימת, תורמים לתחושתם של ערביי ישראל שהם בגדר אזרחים סוג ב' וכי עצם אזרחותם אינה מובנת מאליה. אין ספק ששלילת אזרחות מערבים בישראל, גם באופן המצומצם ביותר, תגביר את המתח הקיים בין קבוצת הרוב לקבוצת המיעוט ותיצור פיחות נוסף בנאמנותו של הציבור הערבי למדינה ובסיכוייו לחוש השתייכות לחברה הישראלית בכללותה.

גם עצם העלאת הנושא של שלילת אזרחות באקלים הציבורי כיום תורם לסטיגמטיזציה המתמשכת כנגד הציבור הערבי כציבור מסוכן ולא נאמן. האווירה הכללית וההתבטאויות שנלוו להצעה בדיונים בוועדה אינן מותירות ספק שהצעה זו, יחד עם יתר הצעות החוק שהציעה לאחרונה מפלגת ישראל ביתנו, מכוונת במיוחד כנגד המיעוט הערבי. ההצעה צובעת את האזרחים הערבים כסכנה ביטחונית, גיס חמישי בפוטנציה. כדבריו של מסעד גנאים בדיון בהצעת החוק בוועדה:
אנחנו נלחמים בזה שרואים אותנו במשקפיים צבאיות, ביטחוניות. החוק הזה בא כדי לקבע את הדבר הזה. אנחנו מבקשים, ואנחנו רוצים שיראו אותנו במדינה הזאת בעין אזרחית. החוק הזה בא כדי לקבע את הראייה הביטחונית הזו.פרוטוקול ישיבה מס' 224 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה, הכנסת ה-18 (5.7.2010)

עוד יש בהצעה זו פגיעה בעקרון השוויון לפני החוק. ההגדרה של מהי נאמנות למדינה ומהי הפרה של אותה נאמנות אינה הגדרה ניטרלית, שכן לשאלה מהם המעשים החמורים ביותר הפורמים את הזיקה בין הפרט ובין מדינתו ומצדיקים את שלילתה של האזרחות אפשר לתת תשובות שונות. בעייתי למדי שרוצח, על אחת כמה וכמה רוצח של ראש ממשלה, ימשיך להחזיק באזרחותו בזמן שממי שהפיץ תעמולה תבוסתנית האזרחות תישלל. אין זה מובן מאליו שמי שהחזיק ידיעות במטרה לפגוע בביטחון המדינה לא יוכל עוד להיות אזרח בזמן שמי שמעל בכספי ציבור אזרחותו תיוותר על כנה. קיימת רשימה ארוכה של עברות חמורות הפוגעות פגיעה אנושה בערכים הבסיסיים ביותר בחברה דמוקרטית שאת מבצעיהן היינו מעוניינים להרחיק מן האוכלוסייה, אבל בהצעת החוק נבחרו לצורך שלילת אזרחות רק עברות מסוימות, בעלות מכוּונות ביטחונית, דבר המשקף הטיה כנגד אזרחים ערבים.

עמדה זו, של החמרת הסנקציות בגין עברות ביטחון, בולטת בייחוד לנוכח העמדה הסלחנית ביותר שנקטה הממשלה לפני חודשים אחדים כלפי עבריינות מסוג אחר. חוק הפסקת הליכים כנגד מתנגדי ההתנתקות, התש"ע-2010, קבע כי ייפסקו הליכים ויימחקו רישומים פליליים של מי שהואשמו בעברות הקשורות להתנגדות להתנתקות. על פי חוק זה הרשעות בעברות חמורות כגון תקיפת שוטרים ותקיפה בנסיבות מחמירות נמחקים כליל. בחינה השוואתית של החוקים חושפת את היחס השונה הניתן לעברות "ימניות" טיפוסיות, הנתפסות כעברות פטריוטיות שמן הראוי לסלוח עליהן, לעומת עברות "ערביות" טיפוסיות המוכתרות כבגידה, ושעל עונשי המאסר הממושכים המוטלים בגינן מוספת גם האפשרות לשלול אזרחות.

להרחבת תחולתה של שלילת האזרחות עשויה גם להיות השפעה של הרתעת יתר, שאינה ראויה במשטר דמוקרטי. רב הציבור אינו בקיא בפרטי החקיקה ובסעיפי חוק העונשין, וסעיפים אלה אף משתנים מעת לעת. האמירה הכללית שבגינה אפשר לשלול אזרחות בגין אי-נאמנות למדינה יכולה להביא אחדים מן האזרחים הערבים, שכלל אינם חפצים בהרס המדינה, לידי התחושה שהחרב של שלילת האזרחות מרחפת מעל ראשם וכי עליהם להקפיד על התנהגות "הולמת" - להימנע מהתבטאויות חריפות, מהפגנות סוערות או מהבעות דעה כנגד אופייה של המדינה או מדיניותה - כדי שלא להסתכן בשלילת אזרחות. משמעותה של הרתעת יתר זו היא דיכוי חופש הביטוי, שהוא מאבני היסוד של המשטר הדמוקרטי, בייחוד למיעוט.

יוער שאחת ההצדקות הניתנות להצעת החוק היא הגברת ההרתעה. על כך יש להשיב שבהקשרים אחרים כבר נטען שאמצעים דרסטיים כגון גירוש או הריסת בתים אינם יעילים כאמצעי הרתעה. קיימים כלים רבים אחרים, מלבד שלילת האזרחות, להעניש את הפוגעים בביטחון המדינה, ובכלל זה הטלת העונש החמור ביותר - מאסר עולם. הרשעה פלילית מכתימה את שמו של העבריין, וככל שהעברה חמורה יותר, כך גם הקלון הנלווה אליה. הענישה הפלילית מתבטאת - בעיקר במעשים החמורים - בשלילת חירותו של העבריין ובהרחקתו מהחברה לתקופה ממושכת. ככזו היא משרתת את מכלול המטרות של גמול והרתעה ופיקוח הדוק בזמן המאסר. בית המשפט העליון, במסגרת עתירה שהוגשה לשלילת אזרחותו של יגאל עמיר, קבע שהחברה כבר הביעה את הסתייגותה מן המעשה בדרכים רבות ומגוונות, באמצעות בית המשפט המרשיע ומחוץ לכותלי בית המשפט. לפיכך ביטול האזרחות אמנם עשוי להוסיף להסתייגות החברתית, אבל "אין די בכך כדי להצדיק שלילה של זכות יסוד, גם אם היא זכותו של רוצח. ברור כי אין זה בשל כבודו של הרוצח, שהוא מונח במקום בו הוא מונח, אלא בשל כבודה של הזכות".בג"ץ 2757/96, הילה אלראי נ' שר הפנים ואח', פ"ד נ(2) 18, עמ' 24 זאת ועוד, אפשר אף לשלול אחדות מהזכויות הכלולות באגד הזכויות שהאזרחות מעניקה לתקופה קצובה (כגון הזכות לבחור או להיבחר) בלי לשלול את האזרחות עצמה. מעשה כזה יכול לבטא תגובה הולמת ומידתית למעשים חמורים של הפרת אמונים בכפוף להרשעה סופית.

נוסף על בעיות עקרוניות אלה, גם השינויים הקונקרטיים המוצעים בהצעה זו בעייתים כשהם לעצמם. ההסדר הקיים מאפשר להשתמש בסנקציה של שלילת אזרחות רק בהליך מיוחד, המדגיש את חריגותו של הכלי. על פי הצעת החוק שלילת האזרחות תהיה סנקציה פלילית נוספת העומדת לרשותו של כל בית משפט בהרשיעו אדם באחת מן העברות הכלולות בהצעה, נוסף על העונש הפלילי המוגדר לעברה. שינוי זה בעייתי משני היבטים. האחד - עצם הפיכתה של שלילת האזרחות לכלי ענישה פלילי. תפיסה זו של שלילת אזרחות מנוגדת ניגוד מוחלט לתפיסת האזרחות. אזרחות איננה רישיון הפוקע בגין התנהגות בלתי ראויה, איננה מתנה שנותנים למישהו ולוקחים חזרה. הוספת שלילת האזרחות לרשימת הסנקציות העומדות לפני בית המשפט בהרשעות מסוימות הופכת את האזרחות לדבר הנתפס כזכות המותנית בהתנהגות. ההיבט הבעייתי השני הוא הסכנה בהפיכת השלילה לדבר נפוץ למדי מעצם העובדה שהיא תישקל בכל הליך פלילי רלוונטי, ולא בנפרד, בהליך מיוחד וחריג.

זאת ועוד, ההצעה מרחיבה את רשימת העברות - הרחבה גם כיום - שבגינן אפשר לשלול אזרחות. כבר היום רבות מן העברות היכולות להביא לידי שלילת אזרחות הן עברות עמומות. הצעת החוק החדשה מוסיפה על הרשימה עברות בעייתיות נוספות כגון עברות שאינן כה חמורות - עברות שהעונש עליהן שלוש שנות מאסר בלבד,סעיף 102 (ב) לחוק העונשין  עברה עם יסוד נפשי של התרשלותסעיף 102(ב) לחוק העונשין או עברה שהיסוד העובדתי שלה מתמצה בהחזקה של "ידיעה כלשהי", להבדיל מידיעה סודית.סעיף 112(ב)לחוק העונשין. כמו כן ההצעה כוללת עברות שאינן משתייכות ל"גרעין הקשה" של מעשי הבגידה כגון הפצת "תעמולה תבוסתנית"סעיף 103 לחוק העונשין. וגילוי החלטה לבגוד, ללא ביצוע המעשה בפועל.סעיף 100 לחוק העונשין. שלילת זכות יסוד כה חשובה בגין עברות קלות, שאינן יכולות להיחשב גילויים קיצוניים של חוסר נאמנות, אינה פרופורציונלית.

ההצעה גם מבקשת להחזיר לשר הפנים את הסמכות לשלול אזרחות ממי שהורשע בעברת ריגול. האפשרות לשלול אזרחות בהליך מנהלי - לעומת הליך שיפוטי - טומנת בחובה סיכון רב יותר לשימוש לרעה בהשפעות פוליטיות. כאשר הסמכות נתונה בידי השר, האכיפה מועדת להיות קפריזית יותר ומבוססת על השקפת עולם אישית. הוכחה לכך היא פער העמדות בין אלי ישי לאברהם פורז בזמן כהונתם כשרי פנים. שניהם פעלו בסמיכות זמנים ובנסיבות דומות, וחרף זאת נקטו מדיניות שונה לחלוטין בעניין יישום הוראת החוק המאפשרת שלילת אזרחות. עד 2002 הייתה הוראת סעיף 11(ב) לחוק בבחינה אות מתה, בתקופת ישי היא קמה לתחייה, ובתקופת פורז הוכרזה שוב כלא רלוונטית. בהתחשב בדבריו של דוד רותם, מיוזמי ההחלטה, נגד האוכלוסיה הערבית דווקא, מוחרף החשש לאכיפה סלקטיבית של החוק. בפועל, המקרים היחידים שבהם נשללה אזרחות בגין הפרת אמונים היו על ידי שר הפנים אלי ישי בעניינם של שני ערבים ישראלים ששהו מחוץ לישראל בעת שנשללה אזרחותם והחזיקו באזרחות נוספת: האחד נחשד בפעילות בחמאס והשני בפעילות בחיזבאללה. אף שהיו גם מקרים של יהודים שהואשמו והורשעו במעשי ריגול ובגידה, אזרחותם לא נשללה.

לבסוף נזכיר שהצעת החוק - בשונה מהחוק הקיים - אינה כוללת סייג של חוסר אזרחות. כלומר, ניתן יהיה לשלול את אזרחותו של אדם ולהותירו ללא אזרחות. רוב המדינות הדמוקרטיות חתמו על האמנה הבין-לאומית בדבר צמצום חוסר אזרחות מ-1961Convention on the Reduction of Statelessness  ואשררו אותה מתוך ההסכמה שחוסר אזרחות הוא מצב בלתי נסבל שיש להימנע ממנו.באותן מדינות החוק קובע סייג לשלילת אזרחות ולפיו אי-אפשר לשלול אזרחותו של אדם אם הדבר יותיר אותו חסר אזרחות כלשהי. גם ישראל חתמה על האמנה ב-1961, אך מעולם לא אשררה אותה. עם זאת לעצם החתימה יש משמעות נורמטיבית, המחייבת את המדינה לנהוג בריסון עצמי ולהימנע מהפרתן של הנורמות המעוגנות באמנה שאליה הצטרפה.

סיכום

שלילת אזרחות היא סנקציה קיצונית שבמדינה דמוקרטית ראוי למעט להשתמש בה, אלא במקרים קיצוניים. ראינו כי התיקון לחוק האזרחות ב-2008 הבהיר את העילות שבגינן אפשר לשלול אזרחות וצמצם את סמכויותיו של שר הפנים בהקשר זה. ואולם הצעת החוק של חברי הכנסת רותם ואילטוב שהכנסת אישרה בקריאה טרומית עומדת בניגוד למגמה זו. ההצעה מרחיבה את העברות שבגינן אפשר לשלול אזרחות ואת סמכותו של שר הפנים בהליך, וכן לראשונה יוצרת זיקה בין הסנקציה של שלילת אזרחות לגזר הדין הפלילי.

הצעת החוק מצטרפת לגל של הצעות החוק שהגישה בכנסת ה-18 מפלגת ישראל ביתנו, ובכללן הצעות לתיקון הצהרת הנאמנות של מתאזרחים וחברי כנסת, התניית התמיכה בקולנוע וייצוג המדינה בספורט בהצהרות נאמנות, הטלת סנקציות כלכליות בגין ציון יום הנכבה ואיסור על השתתפות או סיוע לחרם כנגד המדינה. כשבוחנים את הצעת החוק שבדיון על רקע כלל ההצעות הללו, נחשפת השפעתן המצטברת - סטיגמטיזציה של האזרחים הערבים כאזרחים מסוכנים ולא נאמנים, שאזרחותם וזכויותיהם מותנות בהוכחה מתמשכת של נאמנותם לנרטיב הציוני. כיום החשדנות וחוסר הסובלנות כלפי האוכלוסייה הערבית אינה מוגבלות עוד להתבטאויות, אלא ממוסדת בכלים פרלמנטריים של חקיקה. גם אם רק אחדות מהצעות אלה יתקבלו, עצם העלאתן על סדר היום ישנה - ואולי כבר שינה - את אופי השיח הדמוקרטי בישראל.

לדעתנו, השינויים המוצעים בחוק מרחיבים יתר על המידה את תחולת הסנקציה הבעייתית של שלילת אזרחות, והם פותחים פתח לשימוש מוגבר בכלי זה מתוך ניצולו לרעה. יתרה מכך, אנו סבורות שהתזמון של העלאת ההצעה יחד עם הרטוריקה הנלווית אליה הן הסיבה האמיתית לדאגה. הצעת חוק זו, יחד עם כמה הצעות חוק נוספות, יוצרות אווירה ציבורית של חשדנות וניכור כלפי המיעוט הערבי במדינה ומחריפות את המתח בחברה הישראלית השסועה ממילא.