עוד שר במשרד קיים עדיף על מינוי במשרד קיקיוני
לתוספת לחוק יסוד: הממשלה יש פוטנציאל לצמצם את פיצולי המשרדים לפי צרכים פוליטיים. עם זאת, יש להיזהר מפגיעה בעיקרון האחריות המיניסטריאלית.
Photo by Noam Revkin Fenton/Flash90
הצעת החוק מבקשת להוסיף לחוק יסוד: הממשלה הוראה שתאפשר למנות שר נוסף במשרד ממשלתי. בתקופת כהונת הכנסת ה-23, נקבעה (במסגרת הוראת שעה, אשר פקעה) הוראה דומה שקבעה כי בממשלת חילופים ניתן למנות שר נוסף במשרד, שאליו ניתן היה להעביר תחומי פעולה.
להלן נבקש לחוות דעתנו על הצעת החוק:
- ראשית, יש לומר כי הצעה זו מצטרפת להצעות אחרות, של הקואליציה הצפויה (וגם של קודמותיה), שביקשו, במהלך חפוז, לתקן הסדרים משטריים למען אינטרסים פוליטיים ספציפיים של הממשלה. אם כל ממשלה, באמצעות שליטתה בקואליציה, יכולה לעצב את כללי המשחק המשטריים כרצונה, הכללים הופכים להמלצה בלבד. גם כאשר יש הצדקה עניינית לשינוי כללי המשחק המשטריים, הדבר צריך להיעשות בהליך חקיקה מסודר ולא בהול, ותוך דיון רציני בכנסת ובתקשורת שבו ישולבו עמדות וקולות שונים – למשל מהאקדמיה, החברה האזרחית ועוד.
- עם זאת, מבחינה מהותית אנו תומכים בהצעת החוק. ככלל, אנו סבורים כי רצוי שממשלה צריכה להיות מצומצמת מבחינת מספר השרים שעתידים להיות חברים בה, ובעבר תמכנו בהגבלת מספר השרים ל-18 או ל-19. מעבר לחיסכון תקציבי, למספר מוגבל של שרים יתרונות חשובים מבחינת משילות, יעילות, תפקוד הכנסת וחיזוק אמון הציבור בפוליטיקה. גם מבחינה השוואתית אין הצדקה למספר רב של שרים. בהשוואה לדמוקרטיות אחרות, בישראל מספר השרים גבוה במיוחד ביחס למספר חברי הפרלמנט ולמספר חברי הקואליציה. אולם דומה שהנזק הגדול ביותר שנגרם מריבוי שרים הוא התמריץ ליצירתם של משרדי ממשלה חדשים.
כל משרד חדש שמוקם מספח אליו סמכויות, יחידות ואגפים ממשרדים קיימים, והדבר מחבל בעבודה של הדרג המקצועי. ריבוי משרדים ופיצול משרדים קיימים לתתי-משרדים שעוסקים בתחומים חופפים יוצרים כפילויות, מסרבלים את תהליכי קבלת ההחלטות ומביאים לתחרות על תחומי אחריות באופן שפוגע בטיפול יעיל ורציף בנושאים חשובים. דו"ח מ-2015 שהסתמך על שני מדדים בינלאומיים מצא מתאם שלילי בין מספר משרדי הממשלה לבין יעילותו של המגזר הציבורי: ככל שיש יותר משרדי ממשלה, כך היעילות קטנה.
- בהנחה שגם בעתיד הנראה לעין נמשיך לחזות בממשלות מרובות-שרים (ולראייה, חוק יסוד: הממשלה תוקן פעמיים באופן שהגביל את מספר השרים בממשלה, אך בכל אחת מהפעמים התיקון לא עמד בסכר הלחצים הקואליציוניים ובוטל תוך זמן קצר), יש לפחות להקטין את הנזק שנגרם מפיצול והקמה של משרדי ממשלה. אחת הדרכים לעשות זאת היא באמצעות מינוי של יותר משר אחד במשרד ממשלתי נתון. התועלת בדגם הזה כפולה: חיסכון במשאבים ובבירוקרטיה לצד היכולת להפקיד שר על קידום מדיניות בתחום מסויים בתוך המשרד. למשל, במקום "להמציא" משרד עצמאי לענייני השכלה גבוהה ומשלימה (כפי שקרה בממשלה ה-23, משרד שבוטל מאז) יכול לכהן שר במשרד החינוך אשר יופקד על תחומים אלה.
- מודל כזה של משרדי ממשלתי בו מכהנים יותר משר אחד קיים בכמה דמוקרטיות, כגון שוודיה, הולנד, נורווגיה ופורטוגל. בכולן – מספר השרים עולה גדול יותר ממספר משרדי הממשלה. מהבחינה הזו הצעת החוק שבנידון תאפשר לישראל להנהיג מודל דומה. יש לקוות, עם זאת, שהתיקון המוצע אינו בא רק כדי לשרת דרישות קואליציוניות נקודתיות ומטרות פוליטיות-מפלגתיות צרות, אלא אכן יביא עימו לצמצום מספר משרדי הממשלה וביטול הנוהג הנפסד של הקמת משרדים קיקיוניים ומיותרים. יש גם להקפיד כי מינוי שר נוסף במשרד לא יפגע בעיקרון האחריות המיניסטריאלית או ביחסי העבודה בין היחידות השונות במשרד (כגון כפילויות או תחרות על תחומי אחריות).