הצעה לארגון מחדש של החינוך הציבורי בישראל על בסיס ביזור ואיזור - סיכום והמלצות

1. מבוא ורקע
מטרת המסמך היא להציע מבנה חדש למערכת החינוך הציבורי במדינת ישראל במטרה להביא לעליה ברמת ובאיכות החינוך וההשכלה. בשנים האחרונות ניכרת אי שביעות רצון מהישגי המערכת בקרב הציבור ובקרב קובעי מדיניות במשרד החינוך. בנוסף לאי-שביעות רצון זו מהישגי המערכת נמצאת מערכת החינוך בתהליך מואץ של ביזור כלכלי, תוכני ואידיאולוגי מזה למעלה מעשור.
משרד החינוך נטל חלק פעיל בדיון הציבורי באמצעות ועדות שמונו ביוזמתו לבדיקת נושאים הקשורים ליעילות ואיכות מערכת החינוך וגם באמצעות יוזמות חינוכיות חדשות ושינויים מבניים. היוזמות החינוכיות והשינויים המבניים עשויים להניב תוצאות חיוביות. אולם יש רבים שסבורים שהשינוי המתבקש והנחוץ במערכת החינוך הוא מסדר גודל משמעותי הרבה יותר.

מהו אם כן אותו שינוי מסדר ראשון שיניע את המערכת בכיוון המיוחל? מדינות רבות בעולם התחבטו ומתחבטות אף הן בשאלה זו. רבות מהן מצאו את הפתרון בכיוון שנרמז בסיפא של תכנית "עידן חדש לחינוך שווה" של משרד החינוך: ביזור סמכויות מהמטה לשדה והעצמה ומתן אוטונומיה, סמכות ואחריות, בניהול עצמי של בתי ספר. מאז שנות השמונים יושמו במדינות רבות בעולם רפורמות המתבססות על ביזור מערכת החינוך, דהיינו העברת סמכויות החלטה וביצוע ואחריות מהמרכז למערכות אזוריות ומקומיות.

ניתן למנות לפחות תשע מטרות המניעות שינויים אלה: הגברת איכות החינוך, הגברת יעילות הניהול וניצול המשאבים, העברת האחריות התקציבית-פיננסית מהמרכז לאזור הגיאוגרפי-מקומי, העצמת השליטה המקומית על ידי ביטול רגולציות, החדרה של מנגנוני שוק ותחרות למערכת החינוך, האצת תהליכי פיתוח כלכלי ומוסדות מודרניים, עידוד והעצמת תהליכים של דמוקרטיזציה ונטרול מרכזי כוח כגון איגודי עובדים של מורים ומפלגות פוליטיות, עידוד ומתן מענה לצרכים רב-תרבותיים, אידיאולוגיים דתיים ואתניים.

גם במערכת החינוך בישראל הועלו בעבר הצעות בכיוון דומה של ביזור ואיזור, לדוגמא בדו"ח ועדת זנבר (1980). ההצעה אותה גיבש הצוות הנוכחי מתבססת במידה רבה על העקרונות של דו"ח ועדת זנבר עם הרחבות והדגשים המשקפים את מבנה מערכת החינוך בעת הזו. הרעיון אשר עומד בבסיס מודל כזה הוא ביזור סמכויות מהמטה לשדה, העצמה ומתן אוטונומיה, סמכות ואחריות, מן הרמה הלאומית לרמה המקומית (וכן הבית-ספרית). למעשה מדובר בהעברת מרכז הכובד להפעלת וניהול שירותי החינוך לאחריות הרמה המקומית (כלומר ל"מינהל החינוך המקומי"). חשוב לציין שאין מדובר בתוספת משאבים או בניה של גופים חדשים אלא בתכנון חדש של סמכויות ואחריות הגופים הקיימים תוך הישענות על המשאבים העומדים לרשותם כיום.

המטרות אשר הצעה זו באה לשרת הן:

• שיפור איכות החינוך והגברת מיצוי הפוטנציאל של התלמיד
• שיפור היעילות של מערכת החינוך, הגברת ניצול המשאבים וצמצום תקורות
• יצירת מערכת אחריותית (accountable) וצמצום הפער בין אחריות וסמכות במערכת
• עידוד תהליך דמוקרטיזציה תוך שיתוף של שלטון המקומי והקהילה בהחלטות ובביצוע
• צמצום פערים ועידוד שוויוניות והוגנות בתחום החינוך

חשוב לציין שוב כי יישום של רפורמה כזו יהווה המשך למגמה שכבר קיימת בשטח ויתן למגמה זו ממד רשמי וחוקי. הרפורמה, תהיה מבנית ביסודה אך היא תשרת מטרות אשר מהן ארגוניות (התייעלות) מהן ערכיות ומהן פדגוגיות.

2. משרד החינוך במודל החדש
משרד החינוך משמש כגוף מטה במודל החדש המוצע למערכת החינוך בישראל. תחומי הביצוע העכשוויים של משרד החינוך,כגון תקצוב בתי ספר, מינוי מורים ומנהלים, תכנון ותקצוב בנייה של בתי ספר וכיתות, יועברו לאחריותו של מינהל החינוך המקומי. מאידך גיסא יוגברו ויחוזקו פעולות משרד החינוך בתחומי קביעת המדיניות והתכנון, הביקורת, ההערכה והפיקוח על ביצוע החוקים והתקנות בנוגע לשירותי החינוך.

המשרד יהיה מופקד על חמישה תחומי אחריות מרכזיים: התוויית עקרונות-על בתחום החינוך, קביעת תקנים (סטנדרטים) בתחומים בהם קיים אינטרס לאומי, ביצוע מעקב ופיקוח על איכות החינוך ועמידה בסטנדרטים הלאומיים בכל מינהל חינוך מקומי, תיקצוב מינהלי החינוך, תכנון ארוך טווח, מחקר והערכה.

במדינות רבות שיישמו תכנית ביזור ואיזור בחינוך (לדוגמא, שבדיה, קנדה, בלגיה, אנגליה) הוקמה מועצה לאומית לחינוך האחראית בד"כ לקיום שיח ציבורי בנושאי חינוך ומשמשת כגוף מייעץ למינהלי החינוך ולמשרד החינוך. המהלך כולו מגובה ומעוגן בחקיקה, וחלוקת הסמכויות מוגדרת, מוסדרת ומלווה בשקיפות ציבורית. יש לשקול בחיוב, גם אם לא בשלב ראשון, לכלול בתכנית המוצעת את ההקמה של מועצה לאומית לחינוך.

3. מינהל חינוך מקומי
לשם הגשמת המטרות שצוינו לעיל יוקם, בהתאם למודל המוצע להלן, "מינהל חינוך מקומי" אשר יהווה חלק מן הרשות המקומית. מנהל החינוך המקומי יהיה מופקד על כך שהקווים הכלליים שהותוו ע"י המדינה ייושמו באופן הטוב והיעיל ביותר ברשות המקומית שלו. מינהל החינוך המקומי יהיה אחראי על הנושאים הבאים:

• תקצוב וחלוקת משאבים בין בתי הספר לפי קריטריונים של תקציב דיפרנציאלי לתלמיד כפי שיקבע משרד החינוך.
• דאגה לתשתיות וציוד של בתי הספר (וכן להסעות תלמידים).
• העסקת המורים ואנשי הצוות של בתי הספר, ומינוי והעסקה של מנהלי בתי הספר.
• יישום ושילוב תוכניות לימוד ועזרי לימוד בכפוף לעקרונות העל והיעדים שהציב משרד החינוך.
• עידוד עקרונות של "ניהול עצמי" בבתי הספר, הכוללים סמכויות רחבות של מנהל בית הספר במישור הכלכלי, הארגוני, התוכני והפדגוגי, ושיתוף ההורים, המורים והתלמידים בהתנהלותו.
• אחריות להקמת ועד מנהל בית ספרי, בעל מעמד סטטוטורי, אישור בחירת יו"ר הועד המנהל, פיקוח על תפקוד הועד המנהל.
• דיווח עתי לגוף הפיקוח הארצי (משרד החינוך) ושיתוף פעולה עמו.
  ההתייעלות הארגונית לטובת הגדלת משאבי החינוך לתלמיד במסגרת מינהל החינוך המקומי תבוא לידי ביטוי במספר היבטים ובעיקר בפן של גמישות תקציבית: חופש פעולה בהעברות תקציביות בין הסעיפים השונים, ואפשרות להשתמש ביתרות משנת תקציב אחת לשנייה.

במסגרת כל רשות מקומית תוקם מועצת חינוך מקומית. מוצע שראש הראשות המקומית יעמוד בראש מועצת החינוך המקומית. המועצה תורכב מאנשי חינוך ומנציגי הקהילה (הורים, מנהלים, מורים, מומחים, אנשי עסקים, מנהיגות מקומית וכו').
סמכויות המועצה:

• אישור החלטות מרכזיות של מינהל החינוך המקומי ובעיקר תוכניות ארוכות טווח ותקציב.
• סמכות להגשת המלצות והעלאת הצעות בפני המינהל.
• קיום שיח ציבורי מתמיד בנושאי חינוך, ותהיה אמונה על דיווח לציבור אודות פעולות מינהל החינוך המקומי.

4. חיזוק עצמאותו של בית הספר והמנהל
ציר מרכזי ברעיון הביזור המובא במסמך הוא בחיזוק עצמאותו וסמכויותיו של בית הספר והמנהל. כדי לממש ניהול עצמי ואיכותי של בית הספר יש להרחיב מאוד את סמכויות הנהלת בית-הספר. עיקרי הרחבת הסמכויות הן בתחומי התקציב (תקציב שעות-הוראה ותקציב שקלי), כוח הוראה (סמכות לקבוע את סגל ההוראה, להעריך את עבודתו, לתגמל מצוינות בהוראה על ידי תיגמול דיפרנציאלי) ובתחום שיטות ההוראה ותוכנית הלימודים בכפוף לקדימויות ותקנות מחייבות שיקבעו מעת לעת על ידי משרד החינוך ומינהל החינוך המקומי.

כדי להתוות את הכיוונים האסטרטגיים של בית-הספר ולפקח על איכות ניהולו יש להקים לכל בית ספר ועד מנהל. הרכב הועד המנהל: יו"ר ועד הורי ביה"ס, נציגי ציבור, נציג הרשות המקומית, נציג המורים בביה"ס ונציג משרד-החינוך, ובין תפקידיו: התוויית כיוונים אסטרטגיים של בית הספר, פיקוח על עמידה ביעדים, אישור התקציב והשתתפות במינוי מנהל.

5. הגברת שקיפות המידע במערכת החינוך
מרכיב מרכזי ביכולת להוציא אל הפועל את תכנית הביזור ומינהל החינוך המקומי הוא חופש המידע שיביא לשקיפות מלאה במערכת החינוך בישראל. הגברת השקיפות בכל המערכת תביא ליעילות גדולה יותר בהקצאת המשאבים כיוון שהיא תאפשר לקהילה ולהורים לעקוב אחר ביצועי הנהלת בית הספר, מינהל החינוך המקומי ומטה משרד החינוך על כל יחידותיו.

6. חקיקה
כל השינוי המוצע במסמך הנוכחי יעוגן בחקיקה ראשית-מבנית אשר תתאים את חוקי החינוך העיקריים למבנים החדשים, בין אם המוצעים בנייר הנוכחי ובין אם הקיימים כבר ממילא.שכן כיום אנרגיות עצומות מבוזבזות על מאבקים הנובעים מהגדרות עמומות, כפולות וסותרות של סמכות ואחריות. חקיקה כזו אמורה גם לטפל מחדש בתפקידו והגדרתו של החינוך הציבורי בישראל ולהבחין בין מטרות ממלכתיות שניתן להגשימן רק באמצעות פיקוח ותכנון מרכזיים (כגון אינטגרציה, קידום וטיפוח מיעוטים וכדומה) ובין מטרות מקומיות שניתן לאתר ולהגשים רק ברמה המקומית.הגדרת ה-"רמה" המקומית צריכה להיות לא רק דמוגרפית, כי אם גם אתנית, אידיאולוגית, דתית ומגדרית.

7. אחריות כוללת על תחום החינוך
האחריות הכוללת על החינוך במבנה החדש תהא על המדינה ולא הרשות המקומית. כלומר, המדינה היא אשר תהא אחראית למתן חינוך איכות לכל, בפרט כאשר מינהל חינוך מקומי אינו יעיל, או אינו משיג את היעדים. המשמעות של קביעה זו היא שהמדינה היא האחראית על החינוך הציבורי גם במבנה החדש המוצע.

8. סיכום
כיום ברור לכל שעקב האכילס של מערכת החינוך בישראל נובע במידה לא מבוטלת ממאפיינים מבניים, ארגוניים, כלכליים ומשפטיים הפוגעים מאוד ביעילות ובאפקטיביות שבהם המערכת מתרגמת את המשאבים העומדים לרשותה לתוצרים חינוכיים ולימודיים. הרפורמה אותה מציע נייר זה נועדה לטפל בכשלים מבניים אלה: ריכוזיות רבה ומרחק רב בין הקהילה למוקדי קבלת ההחלטות הנוגעות לגבי בתי הספר שלה היעדר אחריותיות ושקיפות העדר קשר בין סמכויות לאחריות מוטת סמכות ואחריות מצומצמים ביותר של מנהל בית הספר מבנה ניהולי מיושן של מוסדות חינוך מערכת תגמול ושכר נטולת תמריצים ועוד.

המכשולים הניצבים בדרכה של הרפורמה המוצעת אינם מבוטלים. כדי להיערך ולהתמודד עימם יש לקדם את הדיון הציבורי בנושא, להוסיף נדבכים החסרים עדיין בהצעה, ולתרגם את עקרונותיה לפרטים ולתכנית פעולה מפורטת. כמו בכל מקרה של שינוי גדול, יהיו ודאי קבוצות שונות שיחושו נפגעות וינסו למנוע או לעכב כל פעולה בכיוון המוצע. יהיו אף רשויות מקומיות שלא יתלהבו לקחת על עצמן את הסמכות והאחריות. רשויות אלה ודאי ימנו על אלה שיש לכלול באגד רשויות לחינוך אך יהיו גם רשויות גדולות שמוכנותן למהלך כזה מוטלת בספק. ייתכן שיהיה צורך לבדוק מהלכי ביזור דיפרנציאלים.