אמינות ושקיפות במשק - סיכום והמלצות

הצוות ממליץ כי בנק ישראל בתפקידו כמפקח על הבנקים וממשלת ישראל בתפקידה כמבטחת, יזמו חקיקה כדי להגדיר בחוק ובאמצעים נוספים, לציבור בכלל ולסקטור העסקי בפרט, את מדיניות הממשלה כ- lender-of-last-resort, וכן את מדיניות ביטוח הפיקדונות. שקיפות זו נדרשת על מנת לאפשר להוריד את אי הודאות במשק לגבי המשמעות הכלכלית של אי יציבות פיננסית וכן תאפשר למפקידים והמלווים לדעת את הסיכון הכרוך בפעילות הכלכלית של כל בנק במשק. ראוי להדגיש שהיום מדיניות המפקח על הבנקים אינה מוגדרת בחוק ואינה ברורה לחלוטין לסקטור העסקי. בנוסף, מידת הביטחון של הציבור לגבי פיקדונותיו בבנקים מבוססת על התנהגות הממשלה בעבר ואין הבנה לגבי מידת האמון שמדיניות זו תתבצע בעתיד. בנק ישראל מקדם לאחרונה חקיקה בנושא ביטוח הפיקדונות בדומה להמלצת הצוות.

פרשת הבנק למסחר וחוסר היציבות הפיננסית אשר היוו מקור לדיון ציבורי מקיף בשנה האחרונה מדגישים את החשיבות של חקיקה והבהרה רבה של מדיניות הפיקוח והביטוח שהמדינה נוהגת כלפי המוסדות הבנקאיים. שקיפות בנושאים אלו מהווה מקור חשוב להקטנת אי הודאות במצבים בהם זעזועים כלכליים מהותיים בתוספת אי בהירות על מידת המחויבות של המדינה עלולים לגרום למשבר פיננסי. משבר זה ניתן למנוע בהסתברות גבוהה אם כללי המדיניות יהיו ברורים. רצוי שנוכל בכל מקרה להפחית את אומדן הסיכון של הציבור המקומי והזר למשק הישראלי. כל זאת גם אם תמיד ניתן יהיה להתבסס על ערבויות ממשלת ארה"ב.

מידת השקיפות הנדרשת בניהול מדיניות בנושא של - lender-of-last-resort היא מורכבת עקב בעיית הסיכון המוסרי (Moral Hazard) . היינו, מדיניות מוגדרת של התערבות הבנק המרכזי על ידי נתינת הלוואות קצרות טווח כדי למנוע פגיעה מידית במפקידים, במקבלי ונותני אשראי בשוק ההון, עלולה להיות מנוצלת לרעה על ידי לקיחת סיכונים גבוהים שאינם תואמים ניהול כלכלי יעיל. יחד עם זאת, ראוי שבנק ישראל והממשלה יתנו את הדעת על איך ניתן לידע את הסקטור הפיננסי בפרט והציבור בכלל על מהם כללי המדיניות המקובלים בעולם המערבי ובישראל לגבי תפקידו של בנק ישראל כ- lender-of-last-resort.

בדיון שהתקיים הועלו טענות קשות על המידע המובא לממשלה ולציבור בעת הגשת הצעות התקציב או תוכניות כלכליות. ספר התקציב השנתי ומסמכי התוכניות הכלכליות אינם אף קרובים באיכותם לדו"חות כספיים של חברות ציבוריות במונחי שקיפות. מאחר שבממשלה אין כל מרכיב הדורש חיסיון כפי שזה נדרש מחברות ציבוריות הנמצאות בתחרות עסקית, מלבד פגיעה בצנעת הפרט, אזי ניתן לצפות שמידת הפירוט והשקיפות של מדיניות התקציב ותוכניות כלכליות תעלה לעין ארוך על זו של הדוחות הכספיים של חברות ציבוריות. קיימת חשיבות לכך שמדיניות התקציב תוצג לציבור בצורה בהירה, גלויה המסבירה את המדיניות הכלכלית ואת המספרים הכספיים. כל זאת במונחים מצרפיים הנותנים את התמונה הכללית וכן ברמת פירוט המאפשרת בחינה לעומק של פעולות הממשלה.

לפי הדיון שהתקיים בין חברי הצוות היתה הסכמה שהדרך בה הממשלה, הכנסת והציבור מקבלים מידע על תקציב הממשלה בהווה, בעתיד ובעבר אינה שקופה. על בסיס הסכמה זו ולאחר דיון ארוך הצוות קיבל את המלצות הבאות:

1. מדי שנה עם תחילת הדיונים על התקציב לשנה הקרובה כל משרד ממשלתי יגיש דו"ח כספי מפורט על התקציב והביצוע בשנה שעברה, בשנה הנוכחית עד הגשת הדו"ח (יולי) ותחזית ליתרת השנה וכן תקציב מבוקש לשנה הקרובה. כמו כן, יכללו הדוחות דברי הסבר ופירוט לפחות ברמה הנדרשת בחברות ציבוריות. דו"חות אלו יעברו בקרה חשבונאית מתאימה ויהיו בחתימת השר והפקידות הבכירה.
2. הצעת התקציב של האוצר צריכה להיות מתואמת עם הדו"חות הכספיים של המשרדים ועם הצעות התקציב המובאות בהם כולל הצעות האוצר לשינויים בתקציב תוך התייחסות למרכיבים השונים אשר בחלק גדול שלהם מבוססים על מדיניות "הטייס האוטומטי". גם הצעת התקציב של האוצר לכל משרד ולכלל הממשלה צריכה לכלול דו"ח כספי מפורט על התקציב והביצוע בשנה שעברה, בשנה הנוכחית עד הגשת הדו"ח (יולי) ותחזית ליתרת השנה וכן תקציב מבוקש לשנה הקרובה. כמו כן יכללו הדוחות דברי הסבר להנחות והתוכניות העומדות ביסוד התקציב המוצע וכן ניתוח כלכלי מקיף של המשק.
3. על מנת למסד את המלצות 1 ו- 2 לעיל וכן על מנת להגביר את השקיפות והאמינות, יש לעגן את כללי פרסום הדו"חות הכספיים של משרדי הממשלה, הצגת התקציב וחוק התקציב, הצגת תוכניות כלכליות ופרסומי החשב הכללי בחוק. חשיבות החוק ומורכבותו דורשת עבודת מטה רחבה אשר תתבסס על אימוץ הכללים המקובלים בארצות השוק האירופי המשותף ובארה"ב.

דרישות הגילוי על פי דיני ניירות ערך לחברות ציבוריות מציבות רמת שקיפות טובה. בניגוד לתחומים רבים אחרים הרי שרמת הגילוי הנדרשת מחברות ציבוריות מבטיחה מתן מידע נרחב לציבור ולפיכך את ההצעות שלהלן יש להבין כהצעה לשיפור מצב שהוא טוב בבסיסו. המלצות הצוות המבוססות על הדיון בפרק 4 הן:

1. המידע התשקיפי יעודכן מידי שנה בדו"ח השנתי והדו"חות התקופתיים יעודכנו בפרטים המהותיים שהתחדשו מאז הדו"ח התקופתי הקודם וזאת מבלי לגרוע מהחובה למסור דו"חות מיידיים על אירועים החורגים מעסקי התאגיד הרגילים. (המלצה זו מבוססת על המלצות הועדה לבחינה מחודשת של מודל הדיווח על עסקי החברה בתשקיף ובניגזרותיו שמונתה מטעם רשות ניירות ערך).
2. מוצע לקבוע כי מדי שנה, קודם להמלצה על מינוי רואה החשבון יבחן הדירקטוריון, או ועדת הביקורת מטעמו, באופן אקטיבי, את אי תלות רואי החשבון. רואי החשבון יידרשו להצהיר באופן פוזיטיבי כי אין הם חשופים לניגוד עניינים והדירקטוריון מצידו יודיע לאסיפה הכללית לפני הישיבה הקבועה למינוי או לחידוש מינוי רואה החשבון, את תוצאות הבדיקה.
3. בעקבות חוק ֹֹSarbanes-Oxley בארה"ב, מוצע לקבוע גם בישראל כי בכל דירקטוריון יכהן לפחות דירקטור אחד שהוא "מומחה פיננסי" דהיינו אדם מומחה בהבנת דו"חות כספיים.
4. מוצע לעגן את מעמדו של המוסד לתקינה חשבונאית בחקיקה על מנת להבטיח את יכולתו של המוסד להמשיך ולפעול להתקנת כללי חשבונאות באורח מקצועי ועצמאי, ללא חשש לתקיפות חוזרות ונשנות המאיימות לפגוע בעצמאותו בכל עת שתקן המוצא על ידו פוגע באינטרסים של גורם כלשהו.
5. ועדת הביקורת של החברה תיפגש על בסיס קבוע עם רואי החשבון בלי ההנהלה, ותקבל הסברים על המדיניות החשבונאית שננקטה. עוד תוודא ועדת הביקורת שמתקיימים תהליכי ביקורת פנימית המתאימים לתהליכי העבודה בחברה ומבטיחים את מהימנות הנתונים המדווחים. בעת אישור הדו"חות הכספיים יאשר הדירקטוריון שננקט הליך הבדיקה האמור.

הנושא "אמינות ושקיפות במשק" הוא בעל השלכות רחבות בכלכלה. ההמלצות המוצגות לעיל מבוססות על שלוש פגישות של הצוות. החומר המצורף להמלצות נכתב על ידי חברי הצוות במסגרת הזמן הקצר שעמד לרשות הצוות לעבודה. אין ספק שיש מקום לכתוב מסמך מקיף על החשיבות הכלכלית של שקיפות ואמינות במדיניות כלכלית בכלל ובפרט בנושאים שהועלו כאן. הפרקים להלן אינם מתיימרים כלל וכלל למצות או אף לפתוח את הדיון המתודולוגי הנדרש.

לדף הבית של פורום קיסריה 2003