נגישות המינהל והחקיקה

את הסיכום להלן כתבו לירון דוד, אבישי בניש, גיא לוריא, נדיב מרדכי ויניב רוזנאי, והוא פורסם לראשונה בבלוג של הסניף הישראלי של האגודה הבינלאומית למשפט ציבורי. 

ב-6 ביוני 2018 התקיים שולחן עבודה במכון הישראלי לדמוקרטיה בשיתוף האגודה הישראלית לחקיקה, אשר עסק בנושא נגישות המינהל והחקיקה בישראל. שולחן עבודה זה נערך בהמשך לסדנה שנערכה בשנת 2016 במכון הישראלי לדמוקרטיה שעסקה ב"משפט ושוויון". בעקבות הסדנה נכתבו והתפרסמו לאחרונה בכתב העת "משפט וממשל" שני מאמרים בנושא של נגישות המינהל והחקיקה. מאמר אחד נכתב על-ידי ד"ר אבישי בניש ועו"ד עו"ס לירון דוד ועסק בזכות הגישה למינהל במדינת הרווחה.[1] מאמר שני נכתב על-ידי ד"ר יניב רוזנאי ונדיב מרדכי ועסק בנגישותה של החקיקה.[2] בפוסט זה נסכם את עיקרי שולחן העבודה והמאמרים שהוצגו בו.

מטרת השולחן העבודה היתה להביא תחת קורת גג אחת גורמי ממשל, חברה אזרחית וחוקרים מהאקדמיה, במטרה לקדם שיתופי פעולה ולאפשר לתובנות מעשיות מן המאמרים להיות מתורגמים ליישום בפועל.

בדיון השתתפו, מלבד כותבי המאמרים, עו"ד דן אורן (משרד המשפטים), ד"ר סול אזואלוס-אטיאס (אוניברסיטת חיפה), ד"ר איתי בר-סימן-טוב (אוניברסיטת בר-אילן), ד"ר אורלי אלבק (האקדמיה ללשון העברית), עו"ד גלי בן אור (מאגר החקיקה הלאומי, הכנסת), עו"ד אלונה וינוגרד (מנהלת המרכז לערכים דמוקרטיים, המכון הישראלי לדמוקרטיה), עו"ס נורית ויסברג-נקש (משרד הרווחה), גב' אורנה ורקוביצקי (המוסד לביטוח לאומי), עו"ד רן לוסטיגמן, ד"ר גיא לוריא (המכון הישראלי לדמוקרטיה), ד"ר דיצה מורלי-שגיב (משרד הרווחה), עו"ס איריס סוקולובר-יעקובי (ג'וינט ישראל-אשלים), עו"ד בשאיר פאהום-ג'יוסי (עמותת קרן אברהם), עו"ד אמי פלמור (מנכ"לית משרד המשפטים), מר אמיתי קורן (מנכ"ל כל זכות), פרופ' מרדכי קרמניצר (המכון הישראלי לדמוקרטיה), עו"ד יהושע שופמן (לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה) עו"ד יוסף שטח ופרופ' יובל שני (סגן נשיא למחקר, המכון הישראלי לדמוקרטיה).

לאחר דברי פתיחה קצרים הציגו כותבי המאמרים את ממצאי המחקרים שלהם בדגש על המסקנות המעשיות העולות מהם ולאחר מכן נערך סבב התייחסויות של המשתתפים.

זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה

במאמרם עוסקים אבישי בניש ולירון דוד בפיתוח עיוני ורעיוני של זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה. המאמר נשען על ממצאי המחקרים האמפיריים בתחום המדיניות החברתית, המלמדים על היקפה המשמעותי של בעיית אי-מיצוי הזכויות החברתיות בכלל האוכלוסייה, ובמיוחד בקרב אוכלוסיות מוחלשות. התובנה בדבר הפער בין "החוק בספרים" לבין "החוק במציאות" מוכרת היטב לאנשי המשפט, ובמידה רבה היא עמדה בליבה של התנועה שפעלה לקידום הנגישות למשפט בישראל ובעולם. אלא שספרות זו נוטה להתמקד בבתי המשפט כמוסד המרכזי למימוש רעיון הנגישות, בעוד שממצאי ספרות המדיניות החברתית מראים כי החסמים בפני מיצוי זכויות חברתיות מצויים, רובם ככולם, בממשק שבין האזרח לבין רשויות המינהל המופקדות על הספקת גמלאות ושירותים חברתיים. תמונת מציאות זו משמשת עבור הכותבים נקודת מוצא לבחינת הצורך בזכות הגישה למינהל במדינת הרווחה, החובות שזכות זו מטילה על הרשויות וכיווני הפעולה האפשריים למימושה, כחלק מתפיסת האזרחות החברתית והזכות לקיום בכבוד.

הטענה המרכזית במאמר היא כי יש להכיר בזכותו של כל אדם לממש באופן מלא את הזכויות החברתיות המוקנות לו בחוק כבר בשלב הראשוני מול המינהל הציבורי ולא רק בשלב הנגישות לבתי המשפט. זכות הגישה למינהל, לתפיסת הכותבים, תיושם באמצעות הנגשה פרו-אקטיבית של הזכויות החברתיות המעוגנות בחוק, תוך הכרה בכך שללא גישה למינהל של מדינת הרווחה לא תהא להן משמעות אפקטיבית. חשיבותה של ההכרה בזכות הגישה למינהל נעוצה בהבנת החיוניות של מיצוי הזכויות הראשוני, ישירות מול רשויותיה של מדינת הרווחה, מבלי להזדקק לסעד שיפוטי במסגרת הליכים משפטיים. יתר על כן, ההכרה בזכות הגישה למינהל של מדינת הרווחה עשויה לצמצם את האדישות המינהלית כלפי מיצוי הזכויות החברתיות, כפי שהיא משתקפת לעיתים במחקרי המדיניות החברתית.

תפקיד מרכזי בפיתוח הזכות נתון למחוקק, שבאפשרותו להטיל על המינהל חובות מיוחדות שמטרתן להגביר את מיצוי הזכויות – אם בתחום מסוים, אם לאוכלוסייה מסוימת ואם באמצעות יצירת מנגנון כוללני לסיוע במיצוי זכויות. תפקיד חשוב בהקשר זה נתון גם לבתי המשפט, שביכולתם לפתחה באמצעים פרשניים. כך, למשל, בתי המשפט יכולים לפרש זכויות חברתיות בחקיקה ככוללות בחובן מיניה וביה את החובה להנגישן. אפשרות נוספת היא לפתח על בסיס פרשני דוקטרינות קיימות מהמשפט המינהלי באופן שייצור חובות אקטיביות של המינהל. פיתוח זה של הזכות, על-דרך "המשפט המקובל", מבהיר כי התעלמות מהתופעה הניכרת של תת-מיצוי זכויות היא כשלעצמה התנהגות מינהלית בלתי-סבירה. ולבסוף, מקום מרכזי בפיתוח הזכות נתון כמובן גם למינהל הציבורי עצמו, שיש לו את המומחיות והיכולות הארגוניות להגביר את הנגישות לזכויות באמצעות יצירה והפנמה של מנגנונים המפשטים את הסבך הבירוקרטי, לחזק את עיקרון השקיפות והפרסום של מידע לאזרח כמו גם שימוש במנגנוני זכאות אוטומטיים ופלטפורמות דיגיטליות (תוך מתן התאמות לאוכלוסיות המתמודדות עם חסמים בתחום זה).

בשנים האחרונות ישנה הכרה גוברת בישראל בבעיית מיצוי הזכויות בישראל, ונושא זה קיבל ביטוי אף בדו"ח הוועדה לשינוי חברתי כלכלי (ועדת טרכטנברג), בדו"ח הוועדה למלחמה בעוני (ועדת אללוף), כמו גם בדו"חות מבקר המדינה העוסקים בהיבטים שונים של מימוש זכויות חברתיות.[3] הכרה בזכות הגישה למינהל יכולה לסייע בהתמודדות עם בעיה זו ולהבנות את מיצוי הזכויות כחלק בלתי-נפרד מהאתוס של מינהל ציבורי במדינה דמוקרטית. בכך תקודם תפיסת תפקיד, שלפיה הנגישות לזכויות החברתיות אינה רק עניין המסור לאחריותו של הפרט או לאחריותם של ארגונים חברתיים, אלא גם עניין הנמצא באחריות המינהל הציבורי עצמו. לצורך השגת שינוי זה, נדרש תיאום ושיח משותף בין-מגזרי, הכולל את משרדי הממשלה, מקבלי השירותים, ארגוני מגזר שלישי והמגזר הפרטי.

על נגישותה של החקיקה

במאמרם, רוזנאי ומרדכי מסבירים שלמרות חשיבותם הרבה של החוק והמשפט לכל אדם, לרוב האזרחים אין ידע משמעותי בדבר החוק, המשפט או ההליך המשפטי. מחקרים מראים כי לא רק שאחוזים גדולים מן הציבור אינם מודעים לזכויותיהם או להליך המשפטי, רבים מן הנתקלים בסוגיות משפטיות אינם עושים דבר כדי למצוא להן פתרון או אינם מצליחים להשיג סיוע או ייעוץ משפטי הולמים. אוכלוסיות מוחלשות ומודרות מתקשות במיוחד לפתור בעיות משפטיות או לפנות לסיוע.

הספרות העוסקת בתחום הגישה למשפט מתמקדת על-פי-רוב ביכולת הגישה של הציבור, ובפרט של שכבות מוחלשות, לבית-המשפט ולהליך המשפטי. עם זאת, המשפט הוא שלם אשר גדול יותר מההליך המשפטי. בשנים האחרונות ניתן להצביע על תנועה חדשה, מובחנת וחשובה, אשר חותרת לקידום הנגישות לחקיקה. נגישות חקיקה מתייחסת ליכולת הגישה של הציבור לחוקים השולטים בחייו וליכולתו להבינם.

במאמרם, מבקשים רוזנאי ומרדכי לטעון כי רפורמות בנגישות החקיקה אינן יכולות להסתפק בפרסום אלקטרוני של חקיקה, אלא צריכות לכלול גם הקצאת משאבים ומיסוד יחידות מקצועיות ייעודיות שמטרתן לבחון יוזמות משלימות להגברת נגישותה של החקיקה, כגון שימוש בשפה פשוטה וקידום של אוריינות משפטית המבוססת על פישוט מידע משפטי לצד חינוך משפטי הבא לידי ביטוי בקיום מגוון פעילויות שמטרתן ללמד את הציבור לגבי החוקים המשפיעים על חייו, ולהקנות ללא-משפטנים ידע וכישורים בנוגע למשפט, להליך המשפטי ולמערכת המשפט.

כדי לקדם את נגישותה של החקיקה יש לסיים את פרויקט מאגר החקיקה הלאומי כדי ליצור מאגר חקיקה אינטרנטי, חופשי, נגיש ומעודכן שיציג חקיקה בצורתה המעודכנת והמשולבת. עם זאת, גם חקיקה נגישה פיזית לאזרחים עדיין אינה ברורה ואינה ניתנת להבנה, במיוחד לאור שפת החקיקה המורכבת. החקיקה נגישה באופן פורמלי אך באופן מהותי נותרת חסומה. על-כן, בד בבד עם פרסום מיטבי של חקיקה יש לחשוב על שינוי מוסדי בניסוח החקיקה, ולהקפיד על שימוש בשפה משפטית פשוטה. כמו-כן, יש להניע תנועה למתן חינוך משפטי ומידע משפטי לציבור שתפעל ליצירת אזרחים מיודעים, שמסוגלים ללמוד על החוק, להכיר ולממש את זכויותיהם, למלא אחר חובותיהם, ולממש את אחריותם כמשתתפים בחברה דמוקרטית.

לשם כך ממליצים רוזנאי ומרדכי במאמרם על מספר דרכי פעולה מרכזיות:

יש להקים "נציבות לשפה פשוטה" שתפקידה יהיה לגבש מתאר לאומי לחקיקה בשפה פשוטה.
בחוקים מרכזיים שיש להם נגיעה מהותית לציבור יש לחייב פרסום לצד החוק תמצית והסבר של החוק ושל עיקרי ההסדרים הקבועים בו, אשר ינוסחו בשפה פשוטה.
יש לחשוב על כלים נוספים לשם הפיכת החוק לברור יותר ולניתן להבנה ביתר קלות – למשל, באמצעות שילובן של דוגמאות בצד גוף החוק הרשמי, הצגה חזותית טובה יותר של החוק ואף הסבר קולי או סרטונים.
לבסוף, הם ממליצים כי יוקם צוות-משימה לאומי שיורכב מנציגים של משרדי הממשלה השונים בצירוף לשכת עורכי-הדין וארגוני החברה האזרחית, על-מנת ללמוד לעומק את תחום האוריינות המשפטית לציבור ולגבש מודל להטמעתו בישראל.
חקיקה היא עסק חשוב מדי כדי להותירו לעורכי-דין בלבד. אכן, סקר מקיף שנערך באנגליה, אשר בחן באופן מדגמי שני מיליון משתמשים באתר www.legislation.gov.uk, מנפץ את המיתוס שחקיקה מיועדת למשפטנים בלבד: כ-20% מן אלו שביקשו לעיין בחקיקה היו הציבור הרחב וכ-60% היו אנשי-מקצוע שאינם משפטנים. רק מיעוט מן המשתמשים במאגר החקיקה, כ-20%, הגיעו מהמקצוע המשפטי.[4] נראה אפוא שחקיקה צריכה להיות מותאמת למגוון רחב של קהלי-יעד. התאמה זו תיעשה על-ידי הפיכת החקיקה לזמינה, לבהירה ולמובנת אף לקהל שאינו בעל רקע משפטי.

עיקרי הדיון בשולחן העבודה

בדיון שהתקיים לאחר הצגת ממצאי המאמרים עלו מספר תובנות מרכזיות על האופן שבו ניתן לקדם את נגישות המינהל והחקיקה. מספר דוברים, כגון עו"ד פלמור ועו"ס סוקולובר-יעקובי, עמדו על חשיבות ה"מיצוי האקטיבי". כלומר, הנגשה מחייבת יוזמה אקטיבית של המינהל בפנייה לאזרחים לצורך מיצוי זכויותיהם. דוברים אחדים גם הדגישו את חשיבותם של המתווכים הפרטיים ומן החברה האזרחית לצורך מיצוי זכויות. כפי שהסביר לדוגמא עו"ד שופמן, פלוני עשוי לדעת את כל זכויותיו אך אינו יכול לדעת מה עליו לעשות במקרה נתון. לשם כך יש להיעזר בגורמים ובמתווכים פרטיים. בהקשר הזה הוזכרה לא פעם תרומתו החשובה של אתר "כל זכות". עו"ד פאהום-ג'יוסי המליצה בהקשר זה למשרד המשפטים להכשיר עורכי דין שעובדים עם האוכלוסייה הערבית כך שיכירו את מנעד הזכויות הקיימות.

מספר דוברים עמדו על חשיבות שיתוף הציבור כדרך להנגשת המינהל והחקיקה, וזאת במספר מובנים: שיתוף פעולה של משרדי ממשלה עם החברה האזרחית; מעורבות הציבור בהליך החקיקה על-ידי הנגשתו; מעורבות של מקבלי השירותים, אוכלוסיות מוחלשות וקבוצות מיעוטים בכל שלבי קבלת ההחלטות; וגיוון בקרב נותני השירותים במשרדי הממשלה.

נושא נוסף שחזר ועלה במהלך הדיון הוא החשיבות הרבה של אוריינות משפטית וחינוך מגיל צעיר. עו"ד פלמור ציינה את פעילות משרד המשפטים לקידום נגישות מידע לילדים ונוער, וגם גב' ורקוביצקי ציינה את השאיפה של המוסד לביטוח לאומי לפנות לבתי ספר. גם דוברים נוספים עמדו על חשיבות פרויקטים בתחום החינוך, הן לעורכי דין והן לציבור הרחב.

חשיבותה של השפה הבהירה והפשוטה בניסוח חוקים, תקנות וטפסים חזרה ועלתה במשך כל הדיון. מספר דוברים, כגון עו"ד שטח ועו"ד לוסטיגמן, הדגישו שיש לנסח מחדש חוקים בשפה בהירה ופשוטה, ואף הציעו להקים לשם כך "נציבות לשפה פשוטה" ולמנות עורכים לשוניים שיעבדו עם משרדי הממשלה. עו"ד פלמור התמקדה באסדרה. לדבריה, טיוב האסדרה יבוא בין היתר על-ידי ניסוח מחדש של תקנות שכתובות בשפה מסובכת מדי. דוברים אחרים התמקדו בטפסים ובמכתבים שכתובים בשפה בלתי-ברורה. גב' ורקוביצקי התייחסה לניסוח מחודש של המכתבים של המוסד לביטוח לאומי בשפה פשוטה ובהירה.

נושא משמעותי שעלה בדיון, הוא חשיבותה של הטכנולוגיה לצורך הנגשת זכויות. גב' ורקוביצקי ציינה את מאמצי המוסד לביטוח לאומי בתחום זה במעבר לשימוש במחשבונים ובניסיון לחבר בין מאגרי מידע של גופים שונים (למשל של בתי-חולים) כדי לאפשר הטמעת זכאות. דוברים נוספים תמכו במעבר לזכאות אוטומטית על-ידי חיבור בין מאגרי מידע של גופים שונים, אך דוברים אחרים הסתייגו מכך על רקע חשש מפגיעה בזכות לפרטיות.

בסיכום עלתה חשיבותו של המפגש לקידום תחום נגישותן של מערכות המינהל והחקיקה. הובהר שהטמעת נושאי הדיון והוצאתם אל הפועל תלויים בשיתופי פעולה עתידיים של גורמי ממשל, חברה אזרחית ואקדמיה.