דגם המשטר הראוי לישראל. הכינוס הראשון

דגם הפרלמנט

1. הוצע להגדיר את דגם המשטר פרלמנטרי ולהוסיף את האפשרות להבעת אי-אמון קונסטרוקטיבי, כלומר האפשרות שהפרלמנט יוכל להחליף את הממשלה הקיימת בממשלה חדשה.
2. נדונה שאלת אחוז החסימה, אם כי לא הייתה הסכמה בעניין אחוז החסימה הרצוי.נדון הקושי של נבחרים פוליטיים לכהן בתפקידים של שרים מקצועיים.
3. נטען שעדיין חסרה במדינה לגיטימיות לקיומן של קבוצות מיעוט.שאלת הייצוג האזורי עלתה פעמים אחדות, גם בעניינה היו הדעות חלוקות.נטען שבכנסת אבדה הליבה האחראית משום שכבר אין בה אנשים ששומרים על עניין הכלל ועל ערכים יסודיים.עלו שאלות בעניין מהות תפקידו של הפרלמנט בהיותו גוף המתווך בין העם והבוחר לבין השליט והמתמודד על השלטון.

דגם הבחירה הישירה

רוב הקבוצה התנגדה התנגדות מוחלטת לבחירה ישירה. בכל זאת הוזכרו שני יתרונות לדגם זה:

1. הדגם מחייב את המנהיג הנבחר להיות מתון בנושאים מדיניים.
2. הדגם מגביל את האפשרות להחליף את ראש הממשלה במהלך הקדנצייה.

המסקנות של קבוצת העבודה:

1. יש להעלות את אחוז החסימה.
2. יש לבטל את הצורך באישור הכנסת למינוי הממשלה.
3. יש לדאוג להפרדה ברורה בין מימונה של תעמולת הבחירות לרשות הממשלה לבין מימון של תעמולת הבחירות של המפלגות.
4. יש צורך בשינוי שיטת הבחירות לשיטה שבה הפריימריז יהיו כלולים בתוך הבחירה לכנסת, כלומר תהיה אפשרות לשנות את סדר המועמדים שהמפלגה קובעת, על פי העדפות הבוחר.

דגם הנשיאות

1. שיטת הנשיאות מאפשרת הפרדת רשויות משמעותית בהרבה מההפרדה הנהוגה במדינת ישראל היום, וזהו אחד מיתרונותיה.
2. משטר נשיאותי מאפשר לרשות המבצעת להיות הרבה פחות תלויה ברשות המחוקקת ובהתאמה להיות הרבה יותר ממוקדת ועניינית, ועם יכולת משילות גדולה לעומת המציאות בישראל היום.
3. משטר נשיאותי מבטל את הצורך באחוז חסימה, ותוצר הלוואי החיובי של שינוי זה הוא הפחתה דרסטית של כל היסודות של סחטנות פוליטית. מצד אחר ביטול אחוז החסימה עלול להוביל להיחלשות של המיעוטים, שכן הוא יפגע בכוח המיקוח שלהם.
4. יש לזכור שדגם זה עשוי להוביל להיווצרות קואליציה לעומתית, כלומר למצב שבו הנשיא הנבחר הוא ממפלגה שאיננה מפלגת הרוב בפרלמנט ובמצב כזה הרשות המבצעת מוגבלת מאוד ביכולת לפעול על פי המדיניות שהיא התוותה לעצמה.

מדברי הפתיחה של השופט שמגר

השופט מאיר שמגר, נשיא בית המשפט העליון בדימוס, יו"ר המועצה הציבורית, פתח את הדיון הראשון שלה בהרצאה מקיפה שעסקה בהתפתחותן של שיטות משטר אחדות, ובמסגרת הדיון החוקתי.

השופט שמגר ציין כי במסגרת הדיון במועצה נפרשה יריעה רחבה שאין לה פתרונות מוסכמים מראש. כל המתגבש בדיונים ישמש בסיס למצע שהמכון הישראלי לדמוקרטיה יכין ויעביר לרשויות הממלכתיות המוסמכות כדי שאלה יוכלו להסתייע באסופה המציגה את החלופות על מאפייניהן והיבטיהן השונים. וזאת, מכיוון שהעניין דורש חשיבה עיונית קולקטיבית ושיטתית, שתביא מגוון דעות, השקפות ואמונות, ותעלה את האלטרנטיבות הסבירות, ולצדן חוות הדעת של מומחים, ולאפשר בסופו של דבר סינתזה יעילה ורציונלית.הגדרתה, כוחה, סמכויותיה וחובותיה של הרשות המחוקקת במשטר דמוקרטי כרוכות בהתוויית התיחום בינה לבין רשויות אחרות של השלטון, תוך הדגשת הצורך בכינון ממשל יציב, בעל יכולת למשול ולבצע. ועם זאת, הטעים שמגר, יש לבחון משטרים וחוקות הנהוגים במקומות אחרים בזהירות ובהסתייגות, לזקק את החומר ולהפיק ממנו את העיקרון המנחה, מבלי לחקות בהכרח את שיטת היישום.

לאחר שסקר התפתחויות משטריות וחוקתיות בארצות הברית ואירופה, עסק השופט שמגר במהות החוקה. החוקה, כהגדרתו, היא קובץ של הוראות חוק שבאמצעותו מבקשים להסדיר את חלוקת התפקידים, הסמכויות והחובות בין רשויות ומשרדי השלטון, ולהגדיר את מערכת היחסים ביניהם לבין עצמם, וביניהם לבין האזרח.

החוקה נועדה להגדיר את זכויות היסוד של האדם להגביל ולתחום את סמכותה של כל רשות כך שתימנע חריגה מהתחומים שהוקצו לה להגביל את כל הרשויות בחוקים, על מנת שיוכפפו לנורמות-על המבטאות את תפישות היסוד של המדינה ליצור איזון בין הרשויות כדי לקיים פיקוח ובקרה הדדיים.

בהיעדר חוקה, נותר חלל ריק בהגדרת חובותיו של השלטון, הסייגים והתחימה על פעולת הרשויות, ההגדרה וההצהרה של זכויות האדם, והיווצרותן של נורמות המהוות בסיס לחינוך והדרכה. השופט שמגר ציטט את דבריו של ג’יימס מדיסון, מהאבות המייסדים של האומה האמריקאית, כי לחוקה האמריקאית, שהיה ממנסחיה, היו שתי מטרות. יצירת מבנה שלטוני המבטיח משילות, והגנה על העם מפני הממשלה ומהסכנה הנשקפת מעריצות הרוב.

החוקות משחררות וכובלות, קבע השופט שמגר בסיום דברי הפתיחה שלו. הן יוצרות מסגרת המונעת מהרוב כמו גם מהנבחרים לעשות ככל העולה על רוחם. החוקה מגבילה סמכויות וכוחות. היא מסדירה את אופן השימוש בסמכויות ובכוחות. היא מונעת שרירות. היא מגנה על הציבור ועל הפרט. היא מאפשרת משילות, אך שומרת על זכויות האזרח ובתוכן על זכויות המיעוט. יסודה בהיגיון. צורתה – החוק.

ד"ר אריק כרמון, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה

ד"ר אריק כרמון אמר כי הדמוקרטיה הישראלית סבלה מסדרה של פגמים ומחלות ילדות עוד לפני שנקלעה למשבר המשטרי בשנות התשעים. המשבר מהווה איום מוחשי גובר והולך, ועל רקע זה כונסה המועצה הציבורית והחלה בפעולתה.

ד"ר כרמון ניתח את מצבה של הדמוקרטיה הישראלית כיום: היא חסרה מסורת שלטונית, אין לה מסגרת נורמטיבית מגובשת ומוסכמת ואין כללי משחק המקובלים על הכל, וניצבים מעל לכל. העקרונות הבסיסיים של אורח החיים הדמוקרטי לא הופנמו. בנוסף על כך, מדינת ישראל קמה לאחר אלפיים שנה שבהן לא הייתה לעם היהודי מדינה, וממילא לא הייתה אחריות לריבונות פוליטית. כיום, החברה הישראלית משופעת שסעים ומחלוקות בעיקר לגבי הגדרת הזהות הישראלית. המדובר בשאלת גבולותיה הפיסיים והמושגיים של מדינת ישראל, מקורות הסמכות להכרעות נורמטיביות ומדיניות, צביונה הלאומי של המדינה, מהותו ואופיו של המשטר הדמוקרטי.

המאפיין הבולט של העוצמה השלטונית, הפוליטית והניהולית בישראל הוא הריכוזיות שלה. עוצמה חריגה לגבי קבלת החלטות או מימושןמופקדת בידי מעטים, לא תמיד אלה נבחרי ציבור.מאפיין נוסף הוא תהליך ה"משפטיזציה" של הפוליטיקה, אותה הידרשות תכופה להכרעת בית המשפט בסוגיות שהפוליטיקאים אינם מצליחים ליישב, וכתוצאה מכך נוצר איום הפוליטיזציה של המשפט.

המועצה הציבורית של המכון הישראלי לדמוקרטיה, אמר ד"ר כרמון, מקווה לגרום לכך שהודות לדיוניה, תיווצר מסגרת מושגית ואסטרטגית לביסוסה של הדמוקרטיה בישראל, וכי בעתיד יהיה הכרח להיוועץ במסגרת זו לפני חקיקה ו/או קבלת החלטה לגבי מבנה הדמוקרטיה הישראלית וערכיה.

פרופ’ ירון אזרחי, עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה

אמות המידה לבחירה בשיטת משטר או חוקה, או להערכת התאמתן לחברה הם - יציבות המשטר, יכולת תפקודו, הגבלת השימוש השרירותי בכוח השלטון, השפעת מבנה המשטר על דפוסי המנהיגות ועל התרבות הפוליטית, יכולת הסתגלות לתנאים משתנים, השפעת המשטר על מעמדה הבינלאומי של המדינה.

יציבות המשטר תלויה במידה מסוימת של בהירות לגבי כללי המשחק: חשוב שאלה יהיו ברורים לציבור כולו. זהו אחד הצידוקים לחוקה פורמלית, המאפשרת להכניס בהירות במצב עמום ומורכב מאוד.

האם המשטר הקיים במדינה, או כפי שהיינו רוצים שיהיה, מסוגל לתת גיבוי להכרעות הממשלה והמנהיגות בנושאים חיוניים וקשים? האם המשטר יכול לכונן סמכות וכוח פוליטיים אפקטיביים, כמו רוב יציב התומך בממשלה?

אמת מידה אחרת היא שלטון החוק, שצריך להיראות ולהיעשות, בלא פער בין הדיבורים על שוויון החוק למימושו.

סיפוק שירותים חיוניים לאוכלוסייה הוא אחד מתפקידיה של המדינה. בנוסף, על המדינה, להעניק ביטוי סמלי מאוזן של המשותף לאזרחיה כמו גם השונה והייחודי להם.

יש להגביל את השימוש השרירותי בכוח השלטוני, וזהו תפקידן המרכזי של חוקות. מדובר גם בהגבלת הפגיעה בזכויות הפרט, מיסוד הביקורת והאופוזיציה, ובכלל זה מעמדה של העיתונות החופשית.

פרופ’ אזרחי ציין שמקובל לומר שהמשטר או החוקה צריכים לשקף את תכונות החברה והעם, אבל למעשה גם דפוס המשטר מעצב את הדמות התרבותית-זהותית של הקבוצה. אם כן, מה מאפיין אותנו? מה יאפיין אותנו כאשר נעצב את המשטר שלנו?

באיזו מידה מעודד המשטר פוליטיקה אישית, או פולחן אישיות? באיזו מידה הוא תומך, מחזק או מחליש את מעמדן של המפלגות, כמתווכות בין הציבור לבין המדינה? האם מבנה המשטר מעודד השתתפות אזרחית או אדישות ופסיביות כלפי התהליך השלטוני והתהליך הפוליטי? מה השלכותיו על אמון ומחויבות בקרב השלטון?

האם יש קשר בין הצלחה פוליטית והישגים בשרות הציבור? מהי השפעתו של מבנה המשטר על תהליכי האינטגרציה, גיבושן או פירוקן של זהויות כלליות וקבוצתיות, על תחושת האזרח כי יש לו יכולת השפעה על התהליך הציבורי? האם המשטר מעודד ונותן תמריצים להתפתחויות של זהויות ופוליטיקה מקומית?

פרופ’ אזרחי סיכם באומרו כי מעמדה של ישראל כדמוקרטיה אינו נטול סימני שאלה. כיבוש, רצח ראש ממשלה, תופעות מאסיביות של שחיתות ואפילו בחירות תכופות – כל אלה אינם תורמים למעמדה הבינלאומי של המדינה.

ח"כ דן מרידור, צוות הדמוקרטיה הפרלמנטרית

שאלה מרכזית שהועלתה הייתה היחס בין נציגות למשילות, כלומר, היכולת למשול. אין ספק שבדמוקרטיה הפרלמנטרית הישראלית יש ייצוגיות מובהקת ביותר. הקושי למשול נובע באמת מריבוי ופיצול, ומהלגיטימיות של האינטרס הכיתתי, ואין ודאות ששיטה אחרת הייתה פותרת את הבעיות. אולם אין ספק שבדמוקרטיה פרלמנטרית לא קיים אותו תמריץ שיש בבחירה ישירה לפיצול ההצבעה, גורם שהוסיף לירידת כוחן של המפלגות הגדולות.

בין ההצעות שעלו בדיון: ביטול שיטת הבחירה הישירה [שבוטלה בינתיים] אבל עם תוספת של אי-אמון קונסטרוקטיבי, כנהוג בגרמניה.

עניין נוסף שנידון היה העלאת אחוז החסימה מאחוז וחצי – ובאיזה שיעור, אם כי ברור שגם העלאתו לא תפחית באופן משמעותי את מספר המפלגות.

דמוקרטיה בלי תווך אינה דמוקרטיה. בעידן שלנו יכולתו של איש אחד לקבל החלטות משפיעות וגורליות בזמן קצר מאוד היא יכולת עצומה. ואם מפקידים בידיו את השלטון לארבע שנים, בלי תווך רציף בין השליט לבין העם, יש בעיה. מכאן חשיבותה של הדמוקרטיה הפרלמנטרית והחשיבות בחיזוק כוחו של הפרלמנט.

מרידור הביע תמיכה בחזרה לשיטת הדמוקרטיה הפרלמנטרית, אך ציין כי יש מחיר כבד לשינויים תכופים בשיטת הבחירות. הלגיטימיות של השלטון נתונה בסכנה בשנים האחרונות, ועוד יותר מאז תהליך אוסלו. אחד הדברים שעוד נותרו לנו, הוא האמון בלגיטימיות בשיטת הבחירות. צריך להיזהר משינויים תכופים בשיטת הבחירות.

ח"כ אמנון רובינשטיין, צוות הבחירה הישירה

פורום הבחירה הישירה נתקל בקושי מהותי, משום שרוב חבריו התנגדו התנגדות מוחלטת לבחירה הישירה, וראו בה גזירה שקשה לעמוד בה. רק בודדים מצאו יתרונות אחדים בבחירה הישירה, וביניהם: המנהיג שנבחר בבחירה ישירה חייב להיות מתון בנושאים מדיניים קל לו יותר להבהיר יוזמה מדינית מפני שהוא פחות תלוי בכנסת. כך גם לא ניתן להחליף ראש ממשלה באמצע קדנציה, וחלק מהמתדיינים ראו בכך יתרון.

בין מסקנותיו של הצוות:

1. צריך להעלות את אחוז החסימה, אך לעשות זאת באופן מתון והדרגתי, ולא למנוע ייצוג של קבוצות חשובות באוכלוסייה.
2. להפריד את מימון תעמולת הבחירות לראשות הממשלה מתעמולת הבחירה של המפלגה, כדי שהמפלגה המציגה מועמד לא תהיה משועבדת כולה לקמפיין של ראש הממשלה.
3. לשנות את שיטת הבחירות כך שהפריימריז (הבחירות המוקדמות בתוך המפלגות) ייכללו בבחירה לכנסת, וכך יהיה ניתן לשנות את סדר המועמדים שהמפלגה בוחרת, על פי העדפות הבוחר.

פרופ’ אשר אריאן הדגיש את החשיבות בחיזוק המפלגת וחיזוק ההנעה של הפוליטיקאים להתמסר למפלגה כדי להגיע לכנסת ולחזק את הכנסת. לדעתו, מימון המפלגות גבוה מדי, יש להקטינו ולהשקיע את הכסף שייחסך דווקא במפלגה, כדי לחזק ולתת תמריץ לפוליטיקאים לפעול במסגרת המפלגות. מה שחשוב יותר מהעלאת אחוז החסימה הוא תפקודה של הכנסת, ויכולתה לשמש כבלם לראש הממשלה, בלם ושותף בו-זמנית.

ח"כ אופיר פינס, צוות הדגם הנשיאותי

בשיטה החדשה [שבוטלה בינתיים] יש חוסר הלימה בין מקור הסמכות, למקור הגיבוי. לעומת זאת, בשיטה הפרלמנטרית יש דבר אחד ברור מאוד: ראש ממשלה שנהנה תמיד מרוב בכנסת. זה מקור הסמכות. לעומת זאת, הבחירה הישירה יכולה לתת לראש ממשלה תמיכה או רוב טוטאלי, עצום, חד-משמעי, מכריע, אבל לרוב הזה אין שום ביטוי בכנסת.

השאלה שעמדה לדיון במספר סבבים הייתה: האם צריך ללכת עוד צעד קדימה לקראת הנהגת משטר נשיאותי בישראל, והאם הדבר אפשרי? האם השיטה הנשיאותית מביאה להפרדת רשויות מלאה וברורה? המסקנה: השיטה הנשיאותית מאפשרת הפרדת רשויות גדולה בהרבה מזו הנהוגה במדינת ישראל כיום, וזה יתרון רב ערך. אין ספק שהמשטר הנשיאותי מאפשר לדרג הביצועי להיות הרבה פחות תלוי, הרבה יותר ממוקד, ענייני ובעל יכולת משילות גדולה יותר. היציבות תורמת מאוד לכושר המשילות, והיציבות של המשטר הנשיאותי כמעט מוחלטת.

המשטר הנשיאותי מבטל את הצורך באחוז חסימה. ברור ששיטה זו מפחיתה באופן דרסטי ודרמטי את כל הגורמים של הסחטנות הפוליטית שהפוליטיקה הישראלית כה מתבוססת בה.

על אף היתרונות הבולטים, יש לשיטה זו גם מגרעות גדולות. הסוגייה שהטרידה את מרבית המשתתפים הייתה עניין הפרסונליזציה המובהקת של המערכת הפוליטית.

במשטר נשיאותי, המיעוטים נחלשים וכושר המיקוח של המיעוט או קבוצות המיעוט יורד בגלל הכוח שמעניקים מראש לרשות המבצעת. ועוד הסתייגות: קואליציה לעומתית, כלומר, במשטר נשיאותי יכול להיבחר נשיא ממפלגה אחת, וכנסת ממפלגה אחרת.

חשש נוסף לגבי המשטר הנשיאותי – האם במשטר כזה מתחזקות מגמות של צירוף ההון לפוליטיקה?

אם יוחלט ליישם שיטה של משטר נשיאותי בישראל, יהיה צורך לכונן חוקה שתקבע את כללי המשחק באופן מסודר הרבה יותר.

פרופ’ יוסף אדרעי מציע לחברי כנסת ולנו להתחיל לחשוב במושגים של פשרות והתפשרויות. נדמה שמשטר נשיאותי יוביל לפשרות, וכי גם המשטר הקיים היום מתחיל להוביל לפשרות. לא בטוח שבמשטר נשיאותי יפחת כוח המיעוט. נראה שראוי לבחון מעבר למשטר נשיאותי בלי לוותר על שיטת הבחירות האזוריות.

מעלות ומגרעות של השיטות

מעלותיה ומגרעותיה של שיטת הבחירה הישירה
המעלות: בחירה ישירה של ראש ממשלה מחזקת את יציבות כהונתו של ראש ממשלה בגלל הצורך ברוב מיוחס להבעת אי-אמון. ההצבעה בשני פתקים מאפשרת הצבעה למען האישיות הרצויה לבוחר ללא קשר לזיקתו המפלגתית או המגזרית, על כן היא יותר אישית-עניינית. ראש הממשלה יכול לבחור את צוות השרים ללא תלות במפלגתו או בשותפים קואליציוניים. הבחירה הישירה מניעה את המועמד לנקוט עמדות מקובלות על ציבור רחב ככל האפשר.

המגרעות: הבחירה הישירה מעניקה לראש הממשלה סמכות כעין-נשיאותית, בלא התחשבות בכנסת. החלשת הזיקה בין ראש הממשלה למסגרת המפלגתית הבסיסית שלו. המועמד משתמשבמשאביה הכספיים של המפלגה – וזו נחלשת. ההצבעה בשני פתקים מעודדת את המגזריות, הפיצול וריבוי המפלגות – וכך נחלשת היציבות. גוברת האפשרות שלראש הממשלה לא יהיה רוב בכנסת, אף אם לא יימצא רוב להדחתו בהצבעת אי-אמון (כנסת לעומתית). המועמד שנבחר עלול שלא להכיר במחוייבות לדברים שאמר לפני הבחירות, מפני שלאי-אמון או הדחה דרוש רוב מיוחס.

מעלותיה ומגרעותיה של השיטה הנשיאותית
המעלות: הגברת המשילות על ידי ריכוז הסמכויות של ראש הממשלה בידי נשיא בעל סמכות מהותית. קביעת יציבות השלטון על ידי הנהגת תקופת כהונה קבועה שלא ניתן לקצרה (אלא כאשר מדיחים אותו בגלל הרשעה או התנהגות לא הולמת). הפרדת רשויות, המגבירה יעילות. יצירת איזון בין הרשות המבצעת וזו המחוקקת, וקיום מידה של פיקוח הדדי אפקטיבי. ניתן למנות שרים שאינם נציגי גופים מפלגתיים, אלא אנשי מקצוע, ובכך לתרום לדה-פוליטיזציה של השירות הציבורי. הגברת האפקטיביות של הפיקוח הפרלמנטרי. אין צורך באחוז חסימה, כי הרכב הפרלמנט נעשה פחות חשוב מאשר בשיטת המשטר הפרלמנטרית.

המגרעות: הייצוג של קהל הבוחרים בבית הנבחרים מצטמצם למקרים בהם דרושה חקיקה לעומת זאת, נמשכת הסמכות לחסום חקיקה ברוב הדרוש . מעורבותו של הנשיא באישורה של חקיקה שעברה את בית הנבחרים, עלולה לדרוש הצבעות חוזרות בפרלמנט, ולהחליש את כוח ההכרעה של הפרלמנט. נחלשת יכולת ההשפעה הנמשכת והעדכנית של העם באמצעות נבחריו. השרים הם למעשה שליחי הנשיא, שיכול לפטרם, ומידת התלות בפרלמנט – קטנה. המיקוד בנשיא ובולטותו מכרסמים ביסוד הדמוקרטי במשטר. בחברה מקוטבת שבה מחלוקות עזות נוצרת סכנה להגברת הניכור של מי שהנשיא אינו פועל לטעמם. כושר המיקוח של המעטים קטן. סכנה של היווצרות מצב לעומתי בין הרשויות, שפוגע במשילות. הנשיא זמין יותר להשפעות מגזריות.

מעלותיה ומגרעותיה של השיטה הפרלמנטרית
המעלות: שיתוף פעולה מאוזן בין רשויות השלטון, תוך פיקוח הדדי יעיל. לגורמי המיעוט והאופוזיציה השפעה רבה יותר על התגבשות המדיניות והחלטות הממשלה הנושאת באחריות מתמדת בפני הפרלמנט. האפשרות להביע אי-אמון היא ציר מרכזי ליצירת איזון בין הרשויות, וקביעת הפרלמנט הדמוקרטי כמרכז הכובד של השלטון.

המגרעות: שיטת בחירות ללא אחוז חסימה ראוי מחלישה את יציבות השלטון והמשילות, ולפיכך את הדמוקרטיה. חברי הממשלה נבחרים על פי זיקה מפלגתית, על מנת ליצור רוב פרלמנטרי, ובכך נפגעת מקצועיותה של הממשלה. האינטרס הממלכתי מוכפף יותר לאינטרסים המפלגתיים של רכיבי הרוב בכנסת. השתקפות הרוב בכנסת בהרכב הממשלה, גורם להגדלת מספר השרים כתוצאה מכך נוצר ניגוד עניינים בין חברות בכנסת לחברות בממשלה, והשרים וסגניהם נגרעים מכלל חברי הכנסת הפעילים כפרלמנטרים. חילופי שלטון תדירים פוגעים ביציבות ההישענות על הצבעת אמון גוררת ניסיונות חוזרים להצעות אי-אמון.

ד"ר דן אבנון: כיום [הדברים נאמרו ביולי, 2000] אנחנו בעיצומו של תהליך שיש בו ממד אירוני. דווקא אותו מגזר בחברה הישראלית שרצה לקדם את התרבות הדמוקרטית בישראל, ובכך ביטא רצון לחיזוקה של חברה אזרחית שחבריה לוקחים אחריות על חייהם, מוצא עצמו היום במשבר אמון מול התפתחויות במשטר ובתרבות הדמוקרטית. כל דמוקרטיה יציבה ומתפקדת היטב נשענת על אמון האזרחים. האזרחים והאזרחות הם המסד של משטר דמוקרטי יציב – לא החוקה או החקיקה, אלא תחושה של מערכת אזרחית שפועלת כהלכה, למרות ההבדלים במבנה החברה וחילוקי דעות ביחס לערכים שאמורים למשול בעת זו או אחרת. דווקא אותו מגזר התומך בהיווצרותה של חברה אזרחית בישראל נפגע יותר ממגזרים אחרים מהיחלשות הדמוקרטיה הפרלמנטרית, ומהערעור על הדמוקרטיה כמסגרת ערכית. דווקא מהמגזר הזה מושמעים הרהורים על ניצול פרוצדורות דמוקרטיות לקידום עניינים מגזריים וערכים פרטיקולריים על חשבון האינטרסים והערכים של חברה אזרחית. עוד מתריעים על ניצול הדמוקרטיה לקידום סדרי יום לא דמוקרטיים, מפני שהאמון, המסד הרגשי של חברה אזרחית דמוקרטית נפגע.

ח"כ עוזי ברעם: הפריימריס [הבחירות המקדימות במפלגות] יצרו עוות בתוך הסיעה בכנסת, בין אנשים שנבחרים מהרשימה הארצית לבין אנשים שנבחרים מהרשימה המחוזית. הרמה של חברי הכנסת שנבחרו מהרשימה הארצית גבוהה לאין ערוך מזו של אלה שנבחרו ברשימה המחוזית. כי ברשימה הארצית קשה לעשות מניפולציות. חלק גדול מחברי הכנסת שיודעים כי בפעם הבאה ייבחרו רק בפריימריס, מנצלים כל אמצעי כדי להגיע לחשיפה תקשורתית. זו הסיבה לגימיקים, לאלימות המילולית ולהתלהמות.

פרופ’ ירון אזרחי: שיטה פוליטית דמוקרטית טובה צריכה לאפשר יצירתו של כוח פוליטי לגיטימי המסוגל לפעול בנושאים ציבוריים, בכפוף למנגנוני ביקורת והובלה שאינם משתקים אותו. המערכת שיצרנו לא מייצרת כוח פוליטי כזה. בניגוד לכוונת היוזמים שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה חזקה בסיכול פעולות ממשלה, וחלשה בצד החיובי של יצירת תמיכה וביסוס לפעולות ממשלה. יצרנו במדינת ישראל דמוקרטיה נגטיבית. בשיטה הנוכחית, אין אצלנו מנצחים יש דימויים של מנצחים, אבל אין מנצחים. הרצון לפנות למשאלי עם מבטא את התחושה שהמערכת הקיימת לא מייצרת מספיק לגיטימציה לכוח הממשלה ולהכרעות הממשל. זה סימפטום למחלת המשטר הקיים.

פרופ’ עמוס שפירא הסתייג מהרתיעה, הפחד וההסתייגות מהעלאה מתונה של אחוז החסימה. הוא הזהיר מהדגם הנשיאותי האמריקאי שאינו מתאים לישראל. בהדגישו את האבחנה בין דמוקרטיה פורמלית לבין דמוקרטיה מהותית, בין חברה שפועלת במסגרות דמוקרטיות פורמאליות, לבין חברה שהפנימה ברצינות את הערכים של דמוקרטיה מהותית, ובכלל זה כיבוד זכויות הפרט והמיעוט. משטר נשיאותי ריכוזי בחברה שטרם הפנימה ערכי דמוקרטיה מהותית עלול להיות מסוכן לדמוקרטיה.

הדגם המועדף כיום הוא דמוקרטיה פרלמנטרית משופצת ומשופרת, כולל העלאת אחוז החסימה ואימוץ המוסד של הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית.

פרופ’ רות גביזון מסכימה עם הסבורים כי שיטת המשטר שלנו בעייתית. חלק מהטעות שעשינו הייתה במחשבה כי השיטה החדשה היא הפתרון, והנה קיבלנו שעטנז. צריך לחשוב במונחים של מהלך חוקתי, וצריך להוציא את ההחלטה מידי האנשים שיש להם אינטרסים מידיים.

אין דרך להעביר הליך חוקתי מלא במסגרת פרלמנט, בוודאי לא במסגרת פרלמנט כל כך שסוע, מקוטב ועמוס כמו הפרלמנט שיש לנו היום. המהלך החוקתי השלם צריך להיעשות בגופים ציבוריים, כמו ועדות מכוננות, מחוץ למסגרת הפוליטית הישירה. צריך לעשות את המהלך החוקתי בעניין המשטרי באופן כולל, ולהסתכל יחד על מנגנון הבחירה לראש הרשות המבצעת או הרשות המבצעת כולה, מנגנון הבחירה לכנסת, הרכב הכנסת, הרכב המפלגות, חוזק המפלגות. כל התמריצים המבניים צריכים להיבדק יחדיו.

הדיון העלה הרבה דברים שבכל שיטת בחירה מחלישים את שיטת המשטר שלנו. אחד הדברים הבולטים שעמדו לנוכח האנשים שחשבו על המבנה של החוקה הוא החשש הגדול מפופוליזם. מה שארע בפועל הוא שאיבדנו את המבנים המגינים מפני פופוליזם. לוועדות מסדרות יש שם רע, ובצדק, אבל ועדות מסדרות נותנות להליך הפוליטי חסינות מפופוליזם.

שר המשפטים, יוסי ביילין: הבעיה העיקרית, כמובן, היא שלא מתחילים מאפס. אילו יכולנו לשבת ולומר מה צריך להיות כדי להקים מדינה חדשה מן המסד, אני מניח שאפשר היה להגיע לכמה דברים מעניינים. אבל יש הרבה דברים שצריך לקבלם משום שהפיגומים שהוקמו כדי לייסד את הבית הלאומי נשארו במקומם. הסירו קצת, במשך השנים, אך דברים רבים נשארו מיושנים. יש להתרחק מהמודל המדיני-פוליטי האמריקאי, ולהידרש יותר למה שמכונה המודל הקונטיננטלי.

עניין איזון הרשויות הרבה יותר מרכזי מאשר הפרדה בין הרשויות. יש הרבה מהחיוב בכך שהשרים הם גם חברי פרלמנט המעורבים בחקיקה וגם בהצבעות.

הועלה הרעיון של ממשלה מקצועית ולא פוליטית. מהי ממשלה מקצועית? היא תחליט אם אנחנו הולכים לשלום או מלחמה?

ח"כ מוחמד ברכה: שיטת בחירות אינה מכשיר שמאפשר לצאת מתסבוכות של ניהול וממשל. שיטת בחירות היא גם נקיטת עמדה חברתית ודמוקרטית, והשיטה צריכה להתבסס גם על ערכים מכוננים של חברה דמוקרטית. החברה הישראלית מורכבת מקבוצות של מיעוטים, וצריך לפעול – גם על ידי שיטת הבחירות – ליצירת מכנים משותפים, ואת הדרכים הבסיסיות היא חיזוק המפלגות. יש הסכמה על חיזוק המפלגות כגופים בעלי תפישות פנורמיות, ולא מעין שדולות. יש לעודד אינטגרטיביות מבלי להקהות את הייחוד או את העושר התרבותי הלאומי, או לדכא את הגישות האידיאולוגיות השונות של הקבוצות המרכיבות את הפסיפס החברתי של מדינת ישראל. זוהי ההצדקה לדרישה לא להעלות את אחוז החסימה, וגם ההצדקה לשלול את הבחירה הישירה או הנשיאותית.

פרופ’ אסא כשר אמר שלדידו, הדמוקרטיה היא משהו שכולל את ההגינות באופן מוחלט – ולא מתפשר. לכן אחוז חסימה כלשהו אינו בא בחשבון. יש להגיע לכלל הסכמה לגבי המשמעות של "מדינה יהודית ודמוקרטית", לנסח מגילת זכויות חוקתית והגנה חוקתית על מגילת זכויות האדם והאזרח, וליישם עקרון מעשי הקובע שמעל לכל כוח בחברה יש מנגנון המבקר אותו, מפקח עליו, מרסנו כראוי, במיוחד אם הוא ממלכתי.

ח"כ דן מרידור: אני לא רוצה לחזק כנסת שמתנהגת כפי שהיא מתנהגת כיום. אני רוצה להגדיל את תורת הריסון. צריך לחשוב איך הכנסת כגוף ובעיקר חברי הכנסת יתנהגו באופן מרוסן. השאלה עמוקה יותר מהשיטה. איך יוצרים תמריץ לחבר הכנסת לפעול נגד האינטרס שלו? צריך לייסד את כללי המשחק בערכי היסוד, כשהחוקה היא המכשיר העיקרי.

פרופ’ יוסף אדרעי: חוקה נועדה להגביל את הכנסת, ואי אפשר לתת לחתול לשמור על השמנת. הרעיון שלי היה מאז ומולם שהמכון לדמוקרטיה או כל גוף אחר יכול לנסות ליצור תנועה שבסופו של דבר תכריח את הממסד לקיים בחירות לרשות המכוננת.

דברי סיכום של השופט שמגר: היו טענות על כך שבשיטה הישנה – ובמידה מסוימת גם בשיטה החדשה – היו חוסר תיאום או חוסר הסכמה בין זרועות שלטון שונות, בין ראש הממשלה לבין הכנסת. נדמה לי שהדברים הללו הם חלק מתפישת היסוד הדמוקרטית שלנו, כמקובל במדינות דמוקרטיות אחרות.

ההפרדה בין הרשויות מתבטאת בעיקר בקיומו של איזון בין הסמכויות של הרשויות להלכה ולמעשה, המאפשר אי תלות תוך פיקוח הדדי מוגדר. איזון, פיקוח הדדי ואי תלות – אלה הגורמים שצריכים להתקיים, ונראה שאנו סבורים כי בשיטה הקודמת היו הרבה מאוד מעצורים ותקלות.

לגבי הדיון בשאלה האם לחזור לשיטה הקודמת, יש הרגשה שהרוב סבר כי ניתן לחזור רק בלוויית תיקונים ושינויים שיסירו לפחות במידה מסוימת חלק מהליקויים, ואשר אותם אפשר להעביר בבית הנבחרים ברוב הדרוש.

שיטה איננה נבחנת בכך שגורם זה או אחר, המפעיל את המשטר הצליח בנקודה מסוימת. השאלה היא האם בנקודות הקריטיות, שיטת משטר מצליחה להגיע לפעולה מתואמת. כאן ישנה תקלה. ברגע שיש נתק בין המודעות או הנכונות לראות את המנגנון הזה כמשולב, כמי שחייב לפעול יחד, שיתוף הפעולה של זרועות השלטון השונות, שהוא כה חיוני לדמוקרטיה, נמצא בסכנה.

בעקבות הדברים שנשמעו על המפלגות הגדולות, מציין השופט שמגר כי הדמוקרטיה דורשת מתווכים בין האזרח לרשויות. המפלגות הן המתווכים ומתפקידן לשתף את האזרח בפעילות הפוליטית ובמודעות הפוליטית בתקופה שבין בחירות לבחירות, לגבש יחד את הקונספציות. תפקידן הוא לנסח את האידיאולוגיות במצע. בלי מפלגות נשאר הפרט בודד מול המערכות, והוא מגיע פחות מוכן לבחירות. אין זה מספיק לבוא ברגע שמחליטים על בחירות ולהקים גופים שיוצרים את המצע שצרך להיות מבוסס גם על בסיס אידיאולוגי מסוים, אותו רוצים להוביל ולקדם. מהי מפלגה? קודם כל היא צריכה אידיאולוגיה. היא צריכה גם תוכנית פעולה, וצריכה להיות גם יכולת לבצע את התוכנית. המפלגות הגדולות הן גורמים המובילים את הדמוקרטיה ואת ההגשמה של תוכניות, כי מפלגות קטנות אינן יכולות להגשים את המטרות הגדולות של המדינה. לעומת זאת, המפלגות הקטנות יכולות להיות מאיץ: גוף שיכול להיות קטליזטור בין השקפת עולם חברתית זו או אחרת לבין השקפת עולם דתית זו או אחרת או שילוב ביניהן.