איחוד התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה

את רוב כתבי האישום בישראל מגישה התביעה המשטרתית ולא הפרקליטות

שלא כפי שנהוג לפעמים לחשוב, לא הפרקליטות היא שמגישה את רוב כתבי האישום בישראל, אלא התביעה המשטרתית, המגישה כמעט 90% מן התביעות הפליליות. הפרקליטות מגישה את כתבי האישום בעברות החמורות יותר, ואילו התביעה המשטרתית בעברות החמורות פחות. כך יוצא שתובע משטרתי ממוצע מטפל במספר תיקים הגדול פי עשרה מזה שמטפל בו פרקליט. חלוקת העבודה המדויקת בין הפרקליטות לבין התביעה המשטרתית קבועה בהוראת שעה שתוקפה יפוג בנובמבר 2014 אלא אם יוארך בשנה נוספת.

מי מפעיל שיקול דעת קפדני יותר – התביעה המשטרתית או הפרקליטות?

ממצאים המעידים על הבדלים ניכרים בין תפקוד התביעה המשטרתית לבין תפקוד הפרקליטות מלמדים ששיקול הדעת של הפרקליטות קפדני ואיכותי מזה של התביעה המשטרתית. ניתוח שלנו של מאגר נתונים שפרסמה מחלקת המחקר של הנהלת בתי המשפט מגלה, למשל, הבדלים גדולים מאוד בין התביעה המשטרתית לבין הפרקליטות בנתוני ההרשעה של נאשמים ובשיעורים של ביטולי כתבי אישום. 

שיעור גבוה יותר של ביטולי כתבי אישום בתיקי התביעה המשטרתית מלמד על שיקול דעת שגוי, וייתכן שהוא מרמז על מדיניות שגויה בהגשת כתבי אישום. למשל, כפי שהראתה האגודה לזכויות האזרח, ביטול כתבי אישום שמגישה התביעה המשטרתית נגד מפגינים הפך לתופעה נפרצת, ככל הנראה בשל מדיניות שגויה של התביעה המשטרתית בהגשת כתבי אישום. כך גם, למשל, סביר ששיקול דעתה מוביל ליותר מדי מעצרים.

לא טוב היות התביעה המשטרתית כפופה למשטרה

אחד ההסברים האפשריים לשיקול הדעת השגוי של התביעה המשטרתית בהגשת כתבי אישום הוא המדיניות של המשטרה ותרבותה הארגונית. הכפיפות ההיררכית של התביעה המשטרתית יוצרת ציפייה לתפקוד ממושמע, למשל של ראשי יחידות התביעה למפקדי המחוזות. עוד דוגמה: המשטרה מודדת את עצמה, בין היתר, באמצעות שיעור כתבי האישום המוגשים מתוך סך התיקים שנפתחים ובאמצעות מספר המעצרים עד תום ההליכים מתוך כלל המעצרים. האם ייתכן שהתובעים המשטרתיים נדחקים להגיש כתבי אישום רבים יותר ולבקש מעצרים רבים יותר עד תום ההליכים כדי שלא לפגוע במדדים אלה?

התביעה המשטרתית כפופה לראש אגף חקירות ומודיעין במשטרה. כפיפותה זו מקשה עליה להגשים את התכלית שלשמה קיימות רשויות התביעה – לייצג את האינטרס הציבורי ייצוג אובייקטיבי. המשטרה – כגוף חוקר – נדרשת להשיג תוצאות באכיפת החוק, אבל בגלל הכפיפות של התביעה המשטרתית למשטרה, יש נטיית יתר להשיג הרשעות ובתוך כך להתעלם מטעויות ומהטיות אפשריות של המשטרה. משום כך החליטה ממשלת ישראל בשנת 2001 להביא לאיחוד בין התביעה המשטרתית לפרקליטות. למרבה הצער, החלטת ממשלה זו לא יושמה עד היום, בעיקר בגלל נימוקים תקציביים.

מה בעייתי בכפיפות של התביעה המשטרתית למשטרה?

1. השתייכות התביעה המשטרתית למשטרה פוגעת בעצמאות שיקול הדעת של התביעה המשטרתית ובתפקידה המעין-שיפוטי.
2. כפיפות התביעה המשטרתית למשטרה פוגעת באיכות שיקול הדעת של התובעים העובדים בה.
3. התרבות הארגונית של המשטרה משפיעה לרעה על תפקוד התביעה ואינה תואמת את האתוס שלה.
4. תפקיד התביעה אינו חלק מהותי מתפקיד המשטרה כגוף חוקר.
5. כפיפות התביעה המשטרתית למשטרה פוגעת בפיקוחן של רשויות התביעה על חקירות המשטרה.
6. תפקיד התביעה של המשטרה פוגע במילוי תפקידי המשטרה כגוף חוקר.
7. כפיפות התביעה המשטרתית למשטרה פוגעת בהגינות, במקצועיות ובאחידות של התביעה ובבקרה עליה.
8. ניהול הליכים פליליים על ידי תובעים משטרתיים פוגע באמון הציבור ברשויות התביעה וברשויות החקירה.
9. ניהול הליכים פליליים על ידי תובעים משטרתיים פוגע בגישה לצדק של בני מיעוטים.

אנו ממליצים

אם נניח שמתוך כ-40,000 ההליכים הפליליים שהתביעה המשטרתית מטפלת בהם בשנה, בערך ב-2.5% מתוכם לא היו מוגשים כתבי אישום אילו טיפלה בהם הפרקליטות, עדיין מדובר בכ-1,000 הליכי סרק בכל שנה. האם ראוי שכחברה נסכים לפגיעה כה עמוקה, רחבת היקף ויום-יומית בזכויות אדם? נראה שהתשובה על שאלה זו היא לאו רבתי.

ולכן אנו ממליצים:

• להפריד בין הגוף התובע לבין הגוף החוקר ולאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות.
• להותיר את מבנה התביעה המשטרתית כמו שהוא ולהעביר את התביעה המשטרתית למשרד המשפטים.

גם אם הרפורמה המוצעת כרוכה בעלויות, הן בוודאי מוצדקות כדי למנוע את הפגיעה הגדולה בזכויות האדם. יתרה מזו, יישום שתי ההמלצות לעיל יביא לתפקוד איכותי, הגון ומקצועי יותר הן של התביעה והן של המשטרה. נדמה לנו שאין חולק על כך שאזרחי מדינת ישראל זכאים להגשים את זכותם האזרחית להליך משפטי הוגן.

ד"ר גיא לוריא הוא חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ופוסט-דוקטורנט במרכז מינרבה לחקר שלטון החוק במצבי חירום שבאוניברסיטת חיפה. עיקר עיסוקו ברפורמות במערכת המשפט ובהיסטוריה של המשפט הציבורי, המחשבה המדינית והאזרחות.

פרופ' מרדכי קרמניצר הוא סגן נשיא למחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ופרופסור אמריטוס בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים. מומחה למשפט פלילי, חוקתי ומינהלי.

הצעה לסדר זו רואה אור הודות לתרומתה הנדיבה של קרן ברג

ההצעה נכתבה במסגרת הפרויקט "רפורמה במערכת המשפט" של המכון הישראלי לדמוקרטיה, בראשות פרופ' מרדכי קרמניצר.

הורידו את ההצעה המלאה