החיסכון הפנסיוני בישראל

במהלך שני העשורים האחרונים עברה מערכת הפנסיה בישראל מספר רב של רפורמות. רפורמות אלו הובילו לשינוי ניכר במבנה החיסכון ארוך הטווח של אזרחי המדינה וליצירתה של מערכת פנסיונית חדשה, אשר נמצאת גם היום בתהליך של התהוות.
מערכת הפנסיה עברה ממערכת שהייתה ברובה "מוגדרת זכויות" (DB) בקרנות הפנסיה הוותיקות ובפנסיה תקציבית למערכת "מוגדרת הפקדות" (DC), המבוססת על חיסכון צובר בקרנות הפנסיה החדשות, בקופות הגמל ובביטוחי החיים. בנוסף שונה מבנה ההשקעות ונערך איזון אקטוארי בקרנות הפנסיה הוותיקות, הועלה גיל הפרישה לנשים ולגברים כך שיתאים להתארכות תוחלת החיים, הופעלה פנסיית חובה על כלל השכירים במשק, והושם דגש על חיסכון לקצבה על חשבון חיסכון הוני.
כחלק מהרפורמות, הקטינה הממשלה את היקף איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה החדשות והוותיקות. תהליך זה לוּוה בהגדלת ההשקעה של הקרנות בנכסים כגון מניות ואיגרות חוב קונצרניות. בסך הכול בשנים 2011-2000 עלה היקף ההשקעה של קרנות הפנסיה במניות מ-2.9% ל-25.9%.
בשנים הראשונות המעבר להשקעה במניות אִפשר לקרנות הפנסיה לשמור על תשואה גבוהה ורמת תנודתיות נמוכה, משום שמאז שנת 2003 ועד לשנת 2007 חווה שוק ההון תקופה רצופה של עליות. בשנים אלו השיגו קרנות הפנסיה החדשות תשואה נומינלית ממוצעת של 11%-7% בשנה. אולם ב-2008 פרץ המשבר הפיננסי העולמי, הפיל את הבורסות ברחבי העולם והוריד את שערי הריבית לרמה הקרובה ל-0%. באותה שנה הפסידו קרנות הפנסיה, ביטוחי החיים וקופות הגמל 10%-30% מערכם. אף שכבר ב-2009 התאוששו הבורסות ברחבי העולם ומרבית הקרנות והקופות החזירו את ההפסדים שצברו, סביבת הריבית נותרה ברמה נמוכה שבין 0% ל-3% וכך גם התשואה עבור נכסים "חסרי סיכון" אפילו לתקופות ארוכות של 30-20 שנה. המשבר שפרץ חידד את הסיכונים הקיימים לחיסכון הפנסיוני. מחד גיסא, הריבית הנמוכה אינה מאפשרת לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח להשיג תשואות גבוהות דיין באמצעות אפיקי חיסכון סולידיים בשביל לאפשר לחוסכים להגדיל את החיסכון הצָבור; ומאידך גיסא, השקעה במניות ובאיגרות חוב קונצרניות, שהיא בעלת פוטנציאל תשואה גבוה, חושפת את החוסכים לתנודתיות ולסיכון גבוה (ביחס לנכסים סולידיים כגון איגרות חוב ממשלתיות ופיקדונות).
תהליכים אלו הובילו את חברי הצוות לעסוק בתכניות ובחלופות שמטרתן להגדיל את רמת הוודאות של החוסכים, להקטין את רמת התנודתיות ולהגדיל את החיסכון הפנסיוני, בלי לשנות שינוי מהותי את רמת המעורבות של הממשלה ובלי להגדיל את התחייבויותיה הפיננסיות.
לפיכך בחרו חברי הצוות להתמקד בשלוש סוגיות המשלימות זו את זו (וּודאי שאינן סותרות זו את זו):
א. אופן ההקצאה של איגרות החוב המיועדות.
ב. המודל החכ"ם - חיסכון כספי מותאם לגיל.
ג. תפקידם הכפול של פיצויי הפיטורים - הן כפיצויי פיטורים והן כרכיב חשוב בחיסכון הפנסיוני. 

א. אופן ההקצאה של איגרות חוב מיועדות
איגרות חוב מיועדות הן איגרות חוב ממשלתיות לא סחירות, צמודות מדד ובריבית קבועה, אשר מונפקות לקרנות הפנסיה בלבד, בהיקף של 30% מהחיסכון הפנסיוני. שיעור הריבית הניתן כיום על איגרות אלו הוא 4.86%, גבוה מהשיעור הממוצע בשוק לטווח ארוך. כיוון שהמדינה היא הנושאת בתשלומי הריבית, ריבית זו היא בגדר סובסידיה הניתנת על ידה לקרנות.
במסגרת נייר זה בחרו חברי הצוות לדון באופן ההקצאה הנוכחי של איגרות החוב המיועדות במטרה להגיע להקצאה יעילה יותר שתמקסם את היתרונות של איגרות אלו.
חברי הצוות בחנו ארבע חלופות, תוך שהם מציעים לבחון הקצאת איגרות חוב מיועדות לכלל המכשירים הפנסיוניים לקצבה: קרן פנסיה, ביטוח חיים וקופת גמל.
חברי הצוות מציעים לבחון את האפשרות להגדיל את היקפן של איגרות החוב המיועדות על ידי הורדת התשואה המובטחת כך שהעלות התקציבית של הממשלה לא תושפע.
להרחבה זו צפויות השפעות על שוק ההון ועל דרכי המימון של הממשלה, אך אלה לא נבדקו במסגרת הנייר.
בפרט יש לוודא שמהלך זה לא יביא להגדלה במצבת ההנפקות וגיוסי החוב של המדינה מעבר לחוב הדרוש לה לצורכי מימון הגירעון, כפי שהוא נקבע בכללים הפיסקליים, ולפגיעה במדיניות ניהול החוב של המדינה.
יש לוודא כי הגדלת שוק איגרות החוב הלא סחירות לא תפגע פגיעה קשה בשוק איגרות החוב הסחירות, בנזילות וברמת הסחירות.
להלן החלופות שנבחנו:
חלופות א ו-ב מציעות להקצות את איגרות החוב המיועדות לפי גיל החוסך כך שיגדיל את הוודאות לקראת גיל הפנסיה ובמהלכו.
חלופה א מציעה להקצות את איגרות החוב המיועדות החל מגיל 60 בהיקף של 55% ובשיעור תשואה ריאלי של 4.86%.
חלופה ב מציעה להקצות את איגרות החוב המיועדות החל מגיל 40, במודל מדורג, בשיעור תשואה מופחת של 4.2%, כך שהיקף האיגרות יעלה עם גילו של החוסך.
חלופות ג ו-ד מציעות להקצות 70% איגרות חוב מיועדות עד תקרת הכנסה כך שייווצר רובד פנסיוני בסיסי חדש, בין הרובד של הביטוח הלאומי לרובד המושקע בשוק החופשי.
חלופה ג מגבילה את הקצאת איגרות החוב המיועדות עד תקרת הכנסה של 1,500 ש"ח, בתשואה ריאלית של 4.86%.
חלופה ד מגבילה את הקצאת איגרות החוב המיועדות עד תקרת הכנסה של 3,000 ש"ח, בתשואה ריאלית של 4.0%.
בנייר מוצגת סימולציה המשווה בין החלופות בהינתן שלוש רמות שכר - 4,000, 8,000 ו-16,000 ש"ח.
ניתוח התוצאות מעלה כי להגדלת היקפן של איגרות החוב המיועדות על חשבון הקטנת התשואה המובטחת יש השפעה חיובית על הקטנת רמת התנודתיות והגדלת התשואה של החיסכון הפנסיוני (בהנחות התשואה של הסימולציה).
נמצא כי חלופה ד עדיפה לרמות שכר בינוניות ומטה, ואילו חלופה ב עדיפה לרמות שכר בינוניות ומעלה.
הסימולציה בחנה את החלופות ביחס לתקופה שעד גיל הפרישה, ולכן יתרונן של חלופות א ו-ב - שבהן ניתן דגש על יציבות הקצבה במהלך הפנסיה עצמה - לא בא לידי ביטוי בהשוואה.
לא נבחנו השפעות הרחבת היקפן של איגרות החוב המיועדות על דרכי המימון של הממשלה ושוק ההון.
לנוכח דברים אלו, חברי הצוות לא הגיעו להסכמה בדבר חלופה מומלצת. כמה מחברי הצוות תמכו בחלופה ד, אחרים בחלופה ב, והיתר סברו כי בשל המגבלות שצוינו לעיל לא נכון לגבש המלצה כלשהי בשלב זה.

ב. המודל החכ"ם (חיסכון כספי מותאם)
המודל החכ"ם מציע שרמת הסיכון בהשקעה של החיסכון הפנסיוני תושפע מגילו של החוסך כך שרמת הסיכון תקטן ככל שהחוסך מתקרב לגיל הפרישה. באופן זה יוכל חוסך צעיר בעל אופק חיסכון ארוך להשקיע במוצרים שיש להם רמת סיכון גבוהה ופוטנציאל תשואה גבוה, ואילו חוסך בעל אופק השקעה קצר ישקיע במוצרים סולידיים ויימנע מתנודתיות בחיסכון הפנסיוני.
מעבודת הצוות עולה כי בהשוואה לתיק המנוהל ניהול סטטי, המודל החכ"ם מאפשר להקטין את רמת הסיכון של החוסך המבוגר בלי להקטין את התשואה (ואף להגדילה) ובלי להגדיל את רמת הסיכון הכולל של החיסכון.
חברי הצוות מסתמכים גם על פרסומים של ארגון OECD, שתומך באימוץ אסטרטגיות מסוג זה, במיוחד במדינות שבהן נהוגות פנסיה מוגדרת הפרשות וחובת חיסכון בדומה למצב בישראל.
לפיכך חברי הצוות תומכים בהפעלת המודל החכ"ם כמסלול בררת מחדל בחיסכון הפנסיוני בישראל.

ג. תפקידם הכפול של פיצויי הפיטורים
פיצויי הפיטורים הם פיצוי לאדם שפוטר מעבודתו ואמצעי שנועד לסייע לו לשמר רמת הכנסה בתקופת המעבר שבין עבודות. בד בבד כספים אלו מהווים מעל 30% מהחיסכון הפנסיוני. בשנים האחרונות אנו עדים למגמה הולכת וגוברת של חוסכים המושכים את כספי הפיצויים טרם הגיעם לגיל הפרישה. למגמה זו כמה סיבות, בכללן: שינויים בשוק העבודה ומעבר תדיר בין עבודות, קוצר ראייה של החוסכים ושינויי מיסוי המחייבים את העובד להחליט על עתיד כספי הפיצויים מיד לאחר שפוטר.
חברי הצוות לא הגיעו להסכמה על דרך הטיפול בסוגיה זו, אך הסכימו ביניהם שיש לערוך שינויים מתאימים כך שעיקר כספי הפיצויים יופנה לחיסכון בגיל הפרישה.

1. תקציר

2. מערכת הפנסיה בישראל
2.1. רפורמות במערכת הפנסיה בישראל
2.2. המשבר הכלכלי, שער הריבית והסיכונים במערכת הפנסיה

3. אג"ח מיועדות: הגנה על כספי החוסכים
3.1. רקע
3.2. חלופות א-ב: הקצאת אג"ח מיועדות בהתאם לגיל החוסכים
3.3. חלופות ג-ד: הקצאת שיעור אג"ח גבוה לרובד חיסכון בסיסי
3.4. דיון והשוואה בין החלופות
סיכום

4. מודל חכ"ם: חיסכון כספי מותאם
4.1. השוואת המודל החכ"ם למודל הסטטי
סיכום

5. תפקידם הכפול של פיצויי הפיטורים
5.1. רקע
5.2. פגיעה בחיסכון הפנסיוני
5.3. דרכי התמודדות

6. נספח

הדו"ח המלא