המדיניות לחידוש הצמיחה

במוקד הכנס הכלכלי השישי עמדו שני אשכולות נושאים ,שיש קשרי גומלין ביניהם:
א. המדיניות להגברת התעסוקה והצמיחה
ב. השתלבות כלכלת ישראל בתהליכי הגלובליזציה - מבנה המשק לקראת שנות ה- 2000.

החלק הראשון של הכנס הוקדש לדיון בתעסוקה ובצמיחה מזוויות שונות - המיתון בפעילות הכלכלית והאבטלה הגדלה בעקבות זאת, ניתוח ואפיון של גורמי המיתון במשק, וההיבטים השונים של תופעת האבטלה: מאפייני האבטלה לפי הענף, האזור ומשלח היד, הערכת היקף האבטלה המחזורית, לעומת האבטלה המבנית, ההשלכות של פתיחת המשק לעובדים זרים על שכרם ותעסוקתם של העובדים הישראלים.

כן נידונו בהרחבה תהליך התפתחות השכר וחלקם של הגורמים העיקריים בקביעתו - השלכות מצב התעסוקה, הסדרי ההצמדה, כוחם של האיגודים המקצועיים והתמורות שחלו במבנה שוק העבודה. החלק השני של הכנס הוקדש לדיון בשינויים המבניים הנדרשים במבנה המשק כדי להגביר את קצב הצמיחה והפריון, וליצור את התנאים להשתלבות ישראל בכלכלה העולמית.

במיוחד עסקנו השנה בהגברת התחרות בשוק ההון ובצעדים הנדרשים להשלמת השינוי המבני של שוק זה, הליברליזציה הרצויה בתנועות ההון הבין לאומי ומשטר שער החליפין העולה בקנה אחד עם הליברליזציה, התחרות הנדרשת בתשתיות מונופוליסטיות כמו חשמל, דלק, נמלים, תחבורה ציבורית ועוד, וההפרטה של חברות ממשלתיות.

הבעיה המרכזית והבוערת שעמדה לנגד עיני המשתתפים בכנס הייתה דעיכת הצמיחה והאבטלה המתמשכת. קצב הצמיחה הפוטנציאלי של המשק בשנים האחרונות נע בין 4% ל- 5%, אולם מאז אמצע 1996הוא הואט והיה ב- 1998 1.9% בלבד, בתוצר של המגזר העסקי, ההאטה הייתה חמורה עוד יותר.

כפועל יוצא, עלה גם שיעור האבטלה, וב- 1998 הוא הגיע ל- 8.7% בממוצע.

המיתון בפעילות גובה מאתנו מחיר כבד של אובדן תפוקה לאומית, והשלכותיו החברתיות חמורות לא פחות: רבים איבדו את מקום עבודתם והם נאלצים להתקיים מביטוח אבטלה או הבטחת הכנסה. יתירה מזאת, האבטלה היא מס לא צודק, הפוגע בעיקר בשכבות החלשות, ותרומתה להרחבת הפערים הכלכליים בין קבוצות האוכלוסייה השונות גדולה מאד.

המיתון החריף הוא תוצאה של מספר גורמים - חלקם חיצוניים למשק, אך רובם מעשה ידינו. בשנים 1996-1995 הממשלה הרחיבה את הגירעון בתקציב המדינה, במקום להורידו, כמתחייב מחוק הפחתת הגירעון. כתוצאה מכך התעצם הגירעון במאזן התשלומים, וניכרו סימנים לעלייה בקצב האינפלציה.

כדי לבלום את ההשלכות השליליות של הגידול בגירעון התקציבי, העלה בנק ישראל את הריבית ברביע האחרון של 1994 בשיעור ניכר. רק ב- 1997 התעשתה הממשלה וקצצה את החריגה בגירעון.

הריסון התקציבי בשנתיים האחרונות הצטרף למדיניות הריבית המרסנת של בנק ישראל, שהופעלה מסוף 1994.

אף שהמדיניות המוניטרית המרסנת, שהופעלה בסוף 1994, נועדה לבלום את ההשלכות השליליות של התרחבות הגירעון התקציבי, היא לא הורפתה גם לאחר שהסטייה במדיניות התקציבית תוקנה.
הריבית הגבוהה השפיעה על הפעילות הכלכלית בשני ערוצים: ראשית, היא הקטינה את המניע של משקי הבית לצרוך ושל המפעלים להשקיע ולהתרחב.

שנית, היא האטה את עליית שער החליפין וגרמה לייסוף ריאלי. כך נפגעה רווחיות היצוא, וגדלה כדאיות היבוא. למדיניות הכלכלית נוספו שני גורמים להאטת הפעילות במשק:

1. הפיגועים הקשים ברביע הראשון של 1996 ואי הוודאות שנוצרה בתהליך השלום צמצמו את התיירות הנכנסת לארץ, ואת היצוא לאוטונומיה, בהדרגה, נפגעה גם השקעתם של הזרים בארץ.
2. המשבר בדרום מזרח אסיה בסוף 1997 והתפשטותו לרוסיה ולדרום אמריקה ב- 1998 האטו מאד את קצב הגידול של הסחר העולמי, ולכן צמצמו את שיעור התרחבותו של היצוא הישראלי.

השילוב של אי-ודאות מדינית, ריסון תקציבי, ריבית גבוהה, והאטה בסחר העולמי הם הכוחות שיצרו את השפל הנוכחי בפעילות הכלכלית וגרמו לעליית האבטלה. משתתפי הכנס תמימי דעים כי נדרשת תפנית מהירה במדיניות הכלכלית, כדי לחדש את הצמיחה ולצמצם את האבטלה. אולם לא די במדיניות שתחזיר אותנו לתעסוקה מלאה בטווח הקרוב, אלא יש לנקוט מדיניות שתעלה את המשק על מסלול של צמיחה בת-קיימא. התפיסה שביסוד המדיניות המומלצת דומה מאוד לגישה הכלכלית שנקטו ממשלות ישראל מאז תכנית הייצוב ועד 1995.

צמיחה בת-קיימא חייבת להתבסס על צמיחת המגזר העסקי. לפיכך יש לצמצם את גודלה היחסי של הממשלה, וליצור תנאי רקע שבהם המגזר העסקי יקלוט את המקורות המתפנים ויתרחב.

תנאי הרקע החיוניים לצמיחתו של המגזר העסקי הם יציבות ואינפלציה נמוכה, ריבית ריאלית דומה לזו השוררת בארצות אתם אנו סוחרים, תחרותיות בענפי המשק וודאות כלכלית ומדינית.

מדיניות זו צריכה להתבסס על הרכיבים הבאים:

א. יש לשנות את הרכב התקציב בכיוון התומך בצמיחה - על הממשלה להגדיל משמעותית את משקלן של ההשקעות בתשתית ובחינוך, בלי להרחיב את הגירעון בתקציב המדינה. עם זאת נשמעו גם דעות כי יעד המדיניות התקציבית צריך להיות החיסכון הממשלתי, ולא הגירעון הממשלתי. פירושו של דבר שאין לכלול את ההשקעות בתשתית בחישוב הגירעון, ורצוי להרחיבן, גם אם פעולה זו כרוכה בהגדלת הגירעון.

המלצה נוספת, אשר הוצעה על ידי הצוות שעסק במדיניות התקציבית, גרסה כי הממשלה צריכה לשמור על יעד גירעון של תעסוקה מלאה, כלומר להימנע מתיקון שינויים בגירעון התקציבי, שמקורם בשינויים זמניים בהיקף המסים הנגבים. למעשה שינויים בהיקף המסים, הנובעים ממחזור העסקים, פועלים כמייצבים אוטומטיים של המשק, ומסייעים לו לצמצם הן את הלחצים האינפלציוניים והן את המצבים של האבטלה.

ב. מרבית הדוברים בכנס חייבו את צמצום הריסון המוניטרי במהירות, כך שהריבית הריאלית תרד בזמן קצר לרמה סבירה, בפרט לנוכח הריסון הפיסקלי הנוהג. שילוב של ריסון פיסקלי ומוניטרי אינו רצוי כי הוא גורם להחנקת יתר של הפעילות העסקית. אולם חלק מהמשתתפים סברו, כי יש להפחית את הריבית בזהירות רבה, בשל החשש כי הפחתה מהירה תגרום ליציאת הון ניכרת לחו"ל, לשינוי חריף מידי בשער החליפין ולכן - לערעור היציבות.

ג. כדי להבטיח שהמשק יעלה על מסלול של צמיחה בת-קיימא ולהקל על השתלבותו בכלכלה העולמית, יש להאיץ את השינויים המבניים בו. מטרת הרפורמות המבניות להגביר את התחרות בענפי משק רבים ככל האפשר - בשוק ההון, בבנקאות, בחשמל, במשק הדלק, בבתי הזיקוק, בנמלים, בתחבורה הציבורית, בתקשורת בתעופה ובמשק המים. התחרות תתרום להתייעלות ולשיפור תפקודם הכלכלי של הענפים הללו, ולהוזלת מחירים הן לצרכנים והן ליצרנים. כך תשתפר רווחיותם, ייקל עליהם להתחרות ביצרנים בחו"ל, וכתוצאה מכך יגדל המניע להשקיע ולהתרחב. חשוב גם להפריט את החברות שבבעלות הממשלה, אולם יש לתת עדיפות ליצירת תחרות בענף קודם להפרטתו, הן משום שתרומתה של התחרות לרווחה החברתית רבה יותר, והן משום שהקדמת ההפרטה עלולה להיות למכשול בדרך לתחרותיות.

ד. למדיניות הכלכלית יש חשיבות רבה בקביעת ההתפתחויות במשק, אך לא פחות חשוב ממנה הוא תהליך השלום. תהליך השלום הניב פירות חיוביים רבים. הוא פתח בפנינו שווקים חדשים, שהיו סגורים בעבר ליצוא הישראלי, הפחית את אי הוודאות המדינית, ולכן שיפר את הדירוג הכלכלי של ישראל בשווקים הבין לאומיים. בעקבות זאת זרמו לארץ השקעות רבות, שתרמו לצמיחה ולהשתלבותו של המשק הישראלי בכלכלה העולמית. אי הוודאות שנוצרה בתהליך השלום מעכבת את התמורות הללו ואם תתמיד היא אף תגרום לנסיגה בהן. לפיכך המליצו רוב רובם של הדוברים בכנס, להעלות לראש סדר היום הכלכלי את חידוש תהליך השלום, כתנאי לבניית כלכלה בריאה ויציבה. הבאתי כאן בתמציתיות את המסגרת למדיניות הכלכלית המומלצת. אין ספק שיישום מסגרת זו מחייב צעדים רבים בכל אחד מהתחומים שהכנס הנוכחי עסק בהם (ובתחומים רבים אחרים) בהם המדיניות להעסקת עובדים זרים, הכשרה מקצועית להשקעה בהון האנושי של העובדים במשק, והגמשת מנגנוני קביעת השכר. דיון רחב בהמלצות אלה ימצא הקורא בפרקי הספר.