איך משפרים את עבודת הכנסת ומחזקים את מעמדה?

המלצות עיקריות

הכנסת היא בית הנבחרים של מדינת ישראל. תפקידיה הם ייצוג, חקיקה ופיקוח על הרשות המבצעת. בתחום החקיקה הכנסת חריגה בנוף הפרלמנטרי הבינלאומי: הליך חקיקת החוקים בישראל מתנהל ללא בסיס חוקתי איתן, והוא מוסדר בעיקרו בתקנון הכנסת. יתר על כן, מספר הצעות החוק הפרטיות שהונחו על שולחן הכנסת בשני העשורים החולפים עצום, בלא אח ורע בעולם הדמוקרטי; בהיות כלי החקיקה הפרטית בישראל נגיש לכולם ולמעשה נטול חסמים ממשיים, חברי הכנסת עושים בו שימוש מופרז.

בתפקידה כמפקחת הכנסת אינה פועלת ביעילות. העבודה בוועדות — מנגנון הפיקוח החשוב ביותר — אינה יעילה בגלל מיעוט יחסי של חברי כנסת הפנויים לעבודה הפרלמנטרית (גם לאחר שחקיקת החוק הנורווגי הגדילה את מספר חברי הכנסת הפעילים), ובכנסת ה־24 (אפריל 2021-נובמבר 2022) — גם בגלל יחסים עכורים מאוד בין הקואליציה לבין האופוזיציה, שבאו לידי ביטוי בין היתר בהחרמת הוועדות בידי נציגי האופוזיציה. מנגנוני הפיקוח של המליאה, ובראשם השאילתה, נתקלים אף הם כבר תקופה ארוכה בקשיים רבים. חולשתה של הכנסת בתחום המעקב אחר ביצוע חוקים (לרבות חוק התקציב) ניכרת אף היא, וחברי כנסת רבים מגיעים לתפקידם בלי הכשרה הולמת, בלי שצברו ניסיון כחברי כנסת ובלי בקיאות בהליכים הקשורים בעבודת הפרלמנט.

נוסף על תפקידי החקיקה והפיקוח, הכנסת צריכה לשמש גם במה לדיון ציבורי מעמיק. תפקיד זה הולך ונשחק, בעיקר בגלל העמקת הקיטוב והתגברות הפופוליזם בפוליטיקה הישראלית, אך גם בשל עלייתן של במות נוספות לצורך דיונים ּוויכוחים בנושאים ציבוריים ולאומיים חשובים (למשל, כנסים ציבוריים והרשתות החברתיות). כל אלה מכרסמים במעמדה של הכנסת ומחלישים אותה. התרחבות הדיון הפוליטי לזירות נוספות, חוץ־פרלמנטריות, היא ככל הנראה בלתי נמנעת, אך תהליך זה מדגיש עד כמה חשוב שהכנסת תמלא היטב לפחות את תפקידיה האחרים — חקיקה ובייחוד פיקוח.

חיוני אפוא לשפר את עבודת הכנסת בתחומים שהם ליבת עבודתה ולבצר את מעמדה כבמה המרכזית לדיון ציבורי ולהכרעות.

במסמך שלהלן שורה ארוכה של הצעות, שאם ייושמו, יש בכוחן לחולל רפורמה של ממש בעבודת הכנסת. ההמלצות יסייעו לחיזוק ולביסוס מעמדה של הכנסת יחסית לממשלה, חיזוק שהוא הכרחי לנוכח העובדה שהכנסת נשלטת בידי הרוב הקואליציוני ומשמשת בפועל כלי שרת של הממשלה (תהליך שהתגבר מאוד בשנים האחרונות). איזון בריא יותר בין שתי הרשויות הללו הוא חיוני לתועלת כל אחת מהן, וחשוב מזה — לתועלת הציבור הישראלי והדמוקרטיה הישראלית.

יודגש: שלל ההמלצות שעניינן בעיקר מנגנונים מוסדיים, חוקים, כללים ונהלים לא יצליחו לשנות דבר אם יש בקרב השחקנים במערכת הפוליטית מי שאינם מקבלים עוד את כללי המשחק או שהם מחליטים לשנותם תוך כדי המשחק.

המסמך מתמקד בכמה תחומים שהם בליבת עבודתה של הכנסת: הפיקוח על הרשות המבצעת באמצעות ועדות, שאילתות ויישום החוק הנורווגי; החקיקה הפרטית וההתנהלות בתוך הכנסת: יחסי קואליציה-אופוזיציה; ואתיקה של חברי הכנסת. ואף על פי כן — תם ולא נשלם. ישנן סוגיות נוספות המחייבות מחקר משלים כגון הסדרת פעילותה של הכנסת בעיתות חירום1, תפקוד הכנסת בתקופת בחירות וממשלת מעבר והסדרת מצבים שבהם נבצר מחברי כנסת להגיע למליאה (לידה, מחלה, אבל). כל הסוגיות הללו ייבחנו לעומק בעתיד, והמלצות יגובשו בעניינן.

המסמך מבוסס על פרסומים בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה וכן על פרסומים רלוונטיים אחרים2. הוא תוצר של שיתוף פעולה בין המכון הישראלי לדמוקרטיה לבין חברי כנסת רבים בעבר ובהווה, שדולות שפעלו בנידון (כגון השדולה לחיזוק מעמד הכנסת בראשות חבר הכנסת אלעזר שטרן, שפעלה בכנסת ה־20), וכן גורמים מקצועיים בכנסת ומחוצה לה וארגונים של החברה האזרחית.

*****

* אנו מודות לקוראים: עו"ד ארבל אסטרחן, פרופ' סוזי נבות, ד"ר דנה בלאנדר וד"ר אסף שפירא על הערותיהם הטובות.

1 לבחינה ראשונית של הסוגיה ראו פרידברג ופרידמן, 2023; פרידמן ושפירא, 2020.

2 בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה: פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה (מחקר מדיניות ,77 חן פרידברג וראובן חזן, 2009); תיקון שיטת הממשל בישראל (בעריכת גדעון רהט, שלומית ברנע, חן פרידברג ועופר קניג, 2013); שימועים נושאיים בוועדות הכנסת: סקירה והמלצות (הצעה לסדר ,15 חן פרידברג ואביטל פרידמן, 2018); ועדת חקירה פרלמנטרית כמנגנון פיקוח על הרשות המבצעת (מחקר מדיניות ,140 דנה בלאנדר, חן פרידברג ואביטל פרידמן, 2019); החוק הנורווגי: סקירה והמלצות (חן פרידברג ואסף שפירא, 2020); יוצאת לאור: ועדת השרים לענייני חקיקה (מחקר מדיניות ,169 חן פרידברג ודנה בלאנדר, 2022); חוות דעת בנושא יחסי קואליציה-אופוזיציה (אסף שפירא, עמיר פוקס וחן פרידברג, 2022). בהוצאת גופים אחרים: מדדים לבחינת הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה: סקירה משווה (דינה צדוק, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2019); פיקוח ועדות על הממשלה (נייר מדיניות ,84 שרון חסון, פורום קהלת, 2023); הפיקוח הרופף של הרשות המחוקקת: אלה משרדי הממשלה שלא מדווחים לכנסת (אפרת אביבי, שקוף, ינואר 2024).